Os dez anos da vigência do Estatuto da Cidade no processo dialético da práxis da regularização fundiária urbana

4. Plano-diretor

A velocidade do crescimento das cidades resultou na falta da acomodação espacial da população. A solução para a questão espacial com o uso de processos arcaicos, como os planejamentos de gabinete e decisões à custa de interesses da classe dominante, mostraram-se ineficazes. Percebe-se, nesse contexto, haver indicação da construção de um novo paradigma, com base no planejamento urbano que objetive o desenvolvimento sustentável das cidades.

O Plano-diretor efetivamente criado pela Constituição Federal, de 1988, emergiu da dialética “ocupação do espaço e indissociabilidade entre o urbano e rural”. Conhecido como plano estratégico, por traçar os objetivos e fixar seus prazos, estabelecer as atividades e definir sua execução, e como diretor, por fixar as diretrizes do desenvolvimento urbano do Município (SILVA, 1997).

O Plano-diretor deve considerar, para sua concepção, o município como um todo, traçar os objetivos para a área urbana e rural; essencialmente deve definir a função social da propriedade e ser concebido a partir de ampla participação popular.

A cidade, afinal, atinge o patamar constitucional; a Carta Magna, de 1988, prevê em seu capítulo que trata da política urbana a obrigatoriedade da elaboração, pelos municípios, do Plano-diretor Participativo e a sua remessa à casa legislativa municipal, para a aprovação, efetivamente se transformando em Lei Urbanística Municipal. (LIRA, 1997).

Este foi o motivo que levou 1.700 municípios brasileiros a elaborarem os seus Planos-Diretores, em 2006, e encaminharem-nos às respectivas Câmaras Municipais, para sua aprovação.

O Estatuto da Cidade, mesmo após 10 anos de vigência, ainda se mostra em fase de discussão hermenêutica. Embora tenha surgido como um instrumento que regulamenta os preceitos constitucionais que tratam da temática urbana, não apresentou ainda resultados efetivos, até pela dependência da aprovação dos Planos-Diretores nos municípios, que definirão de maneira mais específica os instrumentos utilizados pela municipalidade e as punições aplicadas aos especuladores imobiliários.

A questão central emergida do bojo desse novo conjunto de leis é o contradito ao paradigma dominante sobre a propriedade absoluta. Nesse aspecto, o debate é remetido à titularidade do domínio dos imóveis, exercido por membros da própria comunidade onde estes se inserem. Dessa maneira, a atitude dos próprios membros da comunidade, na relação do uso de suas propriedades, deveria ser cidadã, o que não condiz com a atividade especulativa de retenção de terrenos, resultante nos vazios urbanos das cidades.

Como explica Borges (1994), “o titular do domínio tem a obrigação com sua comunidade, ou seja, tem de cumprir na condição de titular do domínio a função social da propriedade”. Esta é destinada a servir a todos, embora pertença a um só. Assim, verifica-se que a propriedade privada, com base individualista, cedeu definitivamente o espaço para a propriedade com finalidade social. A propriedade somente se justifica quando cumpre a sua função social, hoje por imposição legal, definida no Plano-diretor. (HARADA, 2004c).

Nesse contexto, a essência da discussão é a questão epistemológica da cidadania enquanto essência da cidade.

Os antigos planejamentos urbanos concebidos em gabinete, sem participação popular e tendo como resultado cartas temáticas delimitadoras dos espaços de uso e ocupação do solo, deram margem a uma nova concepção didática de formulação, ou seja, o estabelecimento de um novo paradigma. Este novo paradigma possibilita que a população participe efetivamente da discussão dos Planos-Diretores e influenciem no seu resultado; como consequência se observam nos dias atuais o avanço para a politização da massa, a reafirmação da cidadania e o respeito à função social da cidade. (HARADA, 2004d).

5. Norma Ambiental Urbana

Para tratar de normas ambientais brasileiras, necessita-se de uma breve introdução sobre a Agenda 21 Global. Referida agenda é o resultado da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada em 1992 na cidade do Rio de Janeiro, e traduz a tensa relação entre a espécie humana e a natureza, na sua pretensão de buscar o equilíbrio por meio do crescimento econômico duradouro, tendo como espinha dorsal o desenvolvimento sustentável. Esse documento consensual, concebido num processo, que durou cerca de dois anos, recebeu contribuição de governos e de instituições da sociedade civil de cento e setenta e nove países.

A Agenda 21 Brasileira, resultante da global, trata da questão dos vazios urbanos nas cidades. Enfoca o paradoxo entre a necessidade de áreas verdes nas cidades, em especial nas zonas densamente ocupadas, e a otimização do uso da infraestrutura existente nas cidades, pelo elevado custo da urbanização e impacto ambiental, ou seja, propõe o debate acerca da cidade compacta e dispersa.

Na abordagem ambiental sobre o meio urbano brasileiro, destaca-se o crescimento urbano horizontal, resultado da dispersão da cidade pela partilha de espaços de antigas chácaras, sítios e fazendas, ao redor da cidade, para fins especulativos, estabelecendo, por analogia, uma mancha de óleo em expansão urbana.

O uso desse mecanismo de expansão, com parcelamento de glebas situadas em posições descontínuas da mancha urbana, ou seja, a quilômetros de distância da área central, em locais anteriormente utilizados para funções agrárias, termina por eliminar essas funções iniciais, que respondem pelo crescimento e riqueza da própria cidade.

Embora se constate uma tendência global de redução do crescimento demográfico, os diagnósticos que abordam o meio urbano não são animadores, o último censo constatou que dos 190.732.694 brasileiros, 84,35% vivem nas cidades (IBGE, Censo 2010). Verifica-se que no período de setenta anos, entre 1940 a 2010, a população urbana passou de 12,8 milhões para 160 milhões de habitantes (IBGE, Censos 1940 e 2010). Projeções não mostram retrocesso ou estabilidade neste processo, ao contrário, constatam que a população urbana no País atingirá a cifra de 88,94% em 2025 (PNUD, 2009). Outro aspecto relevante é o fato de que 50% desta população viverão em áreas de ocupações irregulares ou clandestinas. (MARICATO, 2001). O crescimento urbano se detecta também pelo número de municípios criados nesse mesmo período, isto é, foram de 1.574 para 5.565, trazendo problemas como: crescimento desordenado; ausência de planejamento; carência de recursos e serviços; obsolescência da infraestrutura e dos espaços construídos; padrões atrasados de gestão e agressões ao ambiente, e estão longe de serem solucionados.

Historicamente, após a Conferência das Nações Unidas Sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, em 1972, realizada em Estocolmo, com duras críticas pela participação brasileira, desenvolveu-se a legislação ambiental brasileira. Como resultados dessa participação criaram-se, no país, a Secretaria Especial do Meio Ambiente e algumas normas ambientais.

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Mas efetivamente nada de significativo ocorreu antes do início da década de 80, somente nessa ocasião estudos buscaram consolidar o arcabouço legal que tratava das questões ambientais e estava fracionado na Política Nacional do Meio Ambiente.  A Lei 6938, de 1981, foi criada em decorrência do clamor dos movimentos ecológicos e por imposição internacional de políticas de meio ambiente.

O Estado, na década de 80, acreditava, equivocadamente, que poderia gerir as desigualdades sociais e controlar a degradação do meio ambiente, em conturbada caminhada que resultou na criação e extinção de secretarias e ministérios (BANUNAS, 2003a).

A consciência ambiental se fortaleceu finalmente a partir da Constituição Federal de 1988, quando em seu artigo 225 prevê os princípios gerais em relação ao meio ambiente, e estabelece punições exemplares, penais e administrativas, para as condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, para a pessoa física, e como grande novidade estende a punição à pessoa jurídica.

Cabe ressaltar que a Política Nacional de Meio Ambiente, a partir da sua edição, em 1981, com sua base política apoiada na legislação ambiental internacional, foi adaptada várias vezes e recepcionada em parte pela referida Constituição Federal. (BANUNAS, 2003b).

A legislação ambiental de 1981, com o respaldo da Constituição Federal de 1988, instrumentou a esfera municipal, que, integrada ao Estado e à União, passou a deliberar sobre as questões relacionadas ao meio ambiente, como a realização de Estudos de Impacto Ambiental e da regulamentação de áreas de relevante interesse ambiental; instrumentos estes que incidiam mais sobre os grandes projetos e empreendimentos.

Em época recente e de maneira modesta, os governos municipais vêm criando seus órgãos ambientais, em casos sem status de secretaria e muitas vezes agregados aos setores desarticulados com a temática ambiental, e, ainda, boa parte com abrangência nas áreas de limpeza pública e de parques e jardins, com pouca interface com o planejamento físico-territorial das cidades, propriamente dito.

O município no uso da sua atribuição de gestor ambiental não tem conseguido sequer transpor a grande barreira de controlar a expansão urbana, ora por omissão, pela falta de aparato para manter uma fiscalização rigorosa, e, na maioria das vezes, por pressão do mercado imobiliário, no sentido de formar estoque de áreas urbanizáveis.

Os conflitos advindos do avanço do processo de urbanização, quando ocorrem sobre as áreas rurais ao entorno das cidades, com relevante frequência sobre terras férteis, e obviamente interferem na economia local, pela influência nas atividades agrícolas produtivas, são provocados pelos enfrentamentos com o mercado imobiliário. Em outras situações, quando esse avanço atinge áreas ambientalmente frágeis, não recomendadas para usos urbanos, em especial o parcelamento para fins habitacionais, são provocados pelos enfrentamentos com as classes menos favorecidas, que estão nestes locais justamente por não haver interesse pelo mercado imobiliário.

Nesse processo, não há controle sobre os locais agricultáveis a as áreas ambientalmente frágeis.  A expansão da cidade torna locais agricultáveis em espaços vazios com infraestrutura no interior do perímetro urbano e possibilita assentamentos em áreas ambientalmente frágeis, que não oferecem condições mínimas para a sobrevivência das pessoas instaladas nestes locais. Essa condição é provocada pela baixa capacidade de suporte do poder público em atender demandas por infraestrutura e serviços públicos.

Para integrar o meio ambiente natural às questões urbanas, criou-se, em 2003, o Ministério das Cidades, que tem como proposta lançar um olhar ambiental no tratamento da questão habitacional do país, e considerar o ambiente natural como parte integrante do desenvolvimento urbano, garantindo à população o direito à infraestrutura, mobilidade e transporte coletivo, equipamentos e serviços urbanos e sociais. Porém o seu objetivo precípuo é o direito à cidade sustentável e a inclusão da sociedade nas decisões governamentais, com a criação de instâncias de participação popular por meio de conselhos.

6. Problemas e obstáculos para a regularização fundiária urbana no Brasil

Os setores públicos tratam a informalidade como exceção e criam programas isolados e distintos de regularização fundiária, não integram o contexto das cidades. Os títulos dos imóveis ainda são objetos de troca de votos, portanto, a sua dinâmica de relação com os programas fundiários estão ligados a situações políticas, tanto temporais (épocas eleitorais), como publicitária (entrega com objetivo quantitativo). Não há conjunção de programas, como emprego e renda, saúde e outros, para garantir a permanência da população em condições dignas de habitação, assim, automaticamente as áreas regularizadas são segregadas. Os programas se colocam muito mais como protetores institucionais do que como respostas às demandas sociais. A insistência na limitação dos direitos nos programas de regularização gera novas informalidades. Não há cadastramentos, criação de mecanismos de recuperação de custos e de valorização; enfim, as pessoas são amontoadas em regiões segregadas. 

A visão histórica da situação denota que esse tipo de ocupação em regiões segregadas é parte de uma estratégia da população, haja vista existir um menor risco de remoção e uma probabilidade maior de acender aos serviços públicos e os benefícios da regularização da posse. 

Sabe-se que a regularização, regra geral, fomenta o mercado imobiliário informal, possibilitando aos beneficiários dos programas usarem o capital realizado, resultado da venda do imóvel, para sua sobrevivência ou para outras finalidades. Esse fenômeno é constatável em toda a América Latina, pois não há controle do Estado, pós-regularização. Assim, caberia à municipalidade criar mecanismos para assegurar a permanência das famílias nos locais regularizados e uma fiscalização rígida dificultando a transferência dos imóveis, condições não constatadas na práxis da execução dos programas de regularização fundiária urbana.

Em todo o País, a tolerância pelos órgãos fiscalizadores fomenta ocupações descontroladas de áreas urbanas, embora seja de conhecimento geral que o tempo de permanência nas ocupações configure direitos. Ainda assim, o governo, nas três esferas de poder, não tem conseguido exercer um competente controle sobre o território.

Como enfrentamento ao passivo existente, responsável pela cidade ilegal e excludente, a Regularização Fundiária passou à pauta nacional, fundamentada no direito subjetivo gerado pelas ocupações que é invocado por esta nova ordem jurídica urbanística, que passou a se consolidar a partir do efetivo reconhecimento ao direito de moradia.

A abordagem do tema habitacional remonta ao artigo 25 da Declaração Universal dos Direitos Humanos (Organização das Nações Unidas, 1948), mas a Emenda Constitucional de nº 26, de 14 de fevereiro de 2000, que modificou o artigo 6º da Constituição Federal; o Estatuto da Cidade – Lei 10.257/2001 –, e a Medida Provisória nº 2.220, de 4 de setembro de 2001, permitiram alguns avanços na ordem jurídica brasileira aplicável ao tema fundiário, ou seja, essencialmente esses institutos reconheceram o direito de moradia como um direito fundamental.

Ressalte-se, porém, que o Estatuto da Cidade, como precursor para o avanço dos debates fundiários urbanos, por tratar das questões urbanas em várias dimensões, consolidou a noção da função social e ambiental, da propriedade e da cidade, sendo reconhecido como um marco conceitual jurídico-político para a aplicação do Direito Urbanístico.

Contudo, ainda não há amplo entendimento do impacto dessa nova ordem jurídico-urbanística na gestão das cidades. A regularização fundiária, por exemplo, é vista como ação discricionária do Poder Público, não como um direito subjetivo do cidadão. Portanto, é salutar a estratégia da criação de um programa específico pelos municípios, que trate desse importante tema.

Convém salientar que o país conquistou avanço na urbanização das ocupações irregulares, mas os procedimentos esbarram na regularização jurídica; os resultados na emissão de documentos garantidores da posse, quando comparados com a necessidade da população, são ínfimos, em face da enorme burocracia e da legislação urbanística e de registro imobiliário serem elitista.

Importantes ingredientes ampliam as dificuldades para a solução das questões fundiárias urbanas, dentre elas a superação de um falso conflito existente entre a preservação ambiental e a regularização fundiária; a falta de percepção da indissociabilidade entre o direito e a gestão pública, e outros.

Nesse viés, é necessário o enfrentamento do problema fundiário com a construção de argumentos consistentes que validem essa nova ordem jurídica, por meio da pacificação da doutrina e jurisprudência no campo do Direito Urbanístico.

Os processos de regularização fundiária devem se preocupar em centrar na garantia ao exercício do direito de moradia, isto é, com o olhar na ampliação do marco legal que verse sobre o tema.

Tabela 1: Quadro geral da legislação relacionada à regularização fundiária urbana

Fonte: Tabela elaborada pelo autor com base na legislação urbanística vigente

Tabela 2: Instrumentos para a regularização fundiária

Fonte: Tabela elaborada pelo autor com base na legislação urbanística vigente