Resumo: O prévio requerimento administrativo do benefício previdenciário é necessário para a caracterização da condição da ação “interesse de agir”, nos termos do que dispõem os arts. 3° e 267, VI, do CPC. Contudo, os Tribunais pátrios têm variado o entendimento sobre a referida questão, já que alguns consideram indispensável o mencionado requerimento administrativo e outros o consideram prescindível para o acionamento do Poder Judiciário. A questão somente encontrará pacificação jurisprudencial após o julgamento do Recurso Especial n° 1.302.307/TO pelo STJ e, principalmente, do Recurso Extraordinário n° 631.240/MG pelo STF, os quais são representativos de controvérsia (CPC, arts. 543-C e 543-B).
Palavra-chave: benefício previdenciário; prévio requerimento administrativo; interesse de agir; condição da ação; jurisprudência.
Sumário: Introdução – O Prévio Requerimento Administrativo do Benefício Previdenciário: Breve Contextualização Normativa e Doutrinária – O Entendimento do TRF da 1ª Região – O Entendimento do TRF da 2ª Região – O Entendimento do TRF da 3ª Região – O Entendimento do TRF da 4ª Região – O Entendimento do TRF da 5ª Região – O Entendimento da TNU – O Entendimento do STJ – O Entendimento do STF – Conclusão – Bibliografia
INTRODUÇÃO
Atualmente, a questão acerca de ser o prévio requerimento administrativo do benefício previdenciário condição para o ajuizamento da ação que intenta o mesmo benefício ainda não encontra pacificação na jurisprudência de nossos Tribunais, mormente porque o Supremo Tribunal Federal – STF, conquanto tenha reconhecido a repercussão geral da aludida controvérsia jurídica (como veremos), ainda não se pronunciou em definitivo a respeito. Assim, o presente trabalho objetiva explanar, após uma breve contextualização normativa e doutrinária da matéria, o entendimento atual dos principais Tribunais brasileiros.
O PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO DO BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO: BREVE CONTEXTUALIZAÇÃO NORMATIVA E DOUTRINÁRIA
A Constituição Federal preconiza os denominados direitos fundamentais, que, numa definição sintética, podem ser entendidos como as prerrogativas e instituições universais, históricas, inalienáveis, imprescritíveis, indisponíveis, constitucionais, vinculativas dos poderes públicos e de aplicação imediata que constituem princípios básicos da ordem constitucional e concretizam o ordenamento jurídico em garantia de uma convivência livre, igual e digna de todas as pessoas.
Dentre tais direitos, destaca-se o direito de acesso ao Poder Judiciário (princípio, garantia ou direito de ação, da inafastabilidade da jurisdição ou da proteção judicial efetiva), o qual é previsto no inciso XXXV do artigo 5° da Carta Magna e estabelece que “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”. Trata-se, pois, nas palavras do professor Gilmar Ferreira Mendes[1], da consagração da tutela judicial efetiva, esta garantidora da proteção judicial contra lesão ou ameaça a direito.
Por outro lado, o direito de acesso ao Judiciário, assim como outros direitos, sofre os efeitos da atividade legislativa ordinária destinada à sua conformação ou limitação, máxime com vistas a evitar a eventual colisão com outros direitos ou valores constitucionais (direito que não é absoluto, mas, ao revés, sofre conformações, limitações ou restrições). E fruto desta atividade legislativa é a fixação das chamadas condições da ação, que, segundo os artigos 3° e 267, VI, do Código de Processo Civil[2], são a possibilidade jurídica do pedido, a legitimidade das partes e o interesse processual.
Cuida-se, pois, o sistema processual civil brasileiro, de um sistema influenciado pela Teoria Eclética da ação defendida por Liebman, a qual salienta que, não obstante seja a ação um direito subjetivo abstrato de provocar a prestação do Estado, este direito, em função da necessidade da seletividade de acesso ao Judiciário e da observância de outros princípios constitucionais, como, v.g., o princípio da separação dos poderes (Constituição Federal, art. 2°[3]), está condicionado à presença de condições especiais (dentre as quais, como visto, a possibilidade jurídica do pedido, a legitimidade das partes e o interesse de agir), cuja ausência redunda na não existência de tal direito.
Precisamente acerca do interesse processual ou interesse de agir, este é configurado quando presente o binômio necessidade-utilidade. Cosoante a lição de Nelson Nery Júnior e Rosa Maria Andrade Nery, “existe interesse processual quando a parte tem necessidade de ir a juízo para alcançar a tutela pretendida e, ainda quando esta tutela jurisdicional pode trazer-lhes alguma utilidade do ponto de vista prático”[4].
Assim, nesse contexto normativo e doutrinário, chega-se facilmente à conclusão de que o prévio requerimento administrativo do benefício previdenciário junto ao Instituto Nacional do Seguro Social – INSS[5] (que não se confunde com o exaurimento da via administrativa[6], este consensualmente dispensado para o ajuizamento da ação, a teor da Súmula n° 213 do antigo Tribunal Federal de Recursos – TFR[7]) se revela imprescindível para a propositura da respectiva ação judicial. Isso porque a sua falta impede a caracterização da resistência do INSS ao cumprimento voluntário da obrigação e, pois, impossibilita a demonstração do caráter necessário do provimento jurisdicional para o exercício do direito, o que resulta na ausência de interesse de agir (condicionante da ação).
Sucede, porém, que o Poder Judiciário brasileiro se vê atualmente obrigado a dirimir lides processuais em que se discute a necessidade, ou não, para o ajuizamento de ação objetivando a concessão de benefício previdenciário, do prévio requerimento administrativo. Noutros termos, debate-se acerca de se considerar, ou não, a prévia postulação administrativa como uma condição, na modalidade interesse processual/de agir, da postulação judicial relativa a benefício previdenciário.
Vejamos, portanto, o atual entendimento dos principais Tribunais brasileiros no que pertine à matéria em espeque.
O ENTENDIMENTO DO TRF DA 1ª REGIÃO
O Tribunal Regional Federal da 1ª Região adota o entendimento segundo o qual é dispensável o prévio requerimento administrativo do benefício previdenciário para o ajuizamento da respectiva ação, visto que tal exigência configura ofensa ao art. 5°, XXXV, da Constituição da República. Nesse sentido os seguintes precedentes:
“PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA POR IDADE. PRÉVIO REQUERIMENTO. TRABALHADOR RURAL. DESCARACTERIZAÇÃO. INÍCIO DE PROVA MATERIAL. AUSÊNCIA. IMPOSSIBILIDADE DE CONCESSÃO DOBENEFÍCIO .
1. A ausência de requerimento administrativo não afasta o interesse de agir do trabalhador rural que pleiteia aposentadoria.
2. Para a aposentadoria de rurícola, a lei exige idade mínima de 60 (sessenta) anos para o homem e 55 (cinquenta e cinco) anos para a mulher, requisito que, in casu, está comprovado nos autos.
3. Ausência de comprovação do exercício de atividade rural no período de carência (art. 48, §§ 1º e 2º, da Lei n. 8.213/91), tendo em vista que os documentos apresentados não são suficientes para comprovar o efetivo exercício campesino em regime de economia familiar, uma vez que a parte autora está divorciada consensualmente de seu cônjuge desde 2005 e uma das testemunhas afirmou que a requerente está separada há 13 anos.
4. Ressalte-se que a esposa que se divorcia ou separa do cônjuge, trabalhador rural, não pode utilizar a sua certidão de casamento como início de prova material, a não ser que à época do divórcio já tenha cumprido a maior parte do período de carência e comprove que continuou a exercer atividade rural em regime de economia familiar.
5. Ausente conjunto probatório harmônico a respeito do exercício de atividade rural no período, não se reconhece o direito ao benefício de aposentadoria rural por idade.
6. Apelação do INSS não provida. Remessa provida.”[8] (grifei).
“PROCESSUAL CIVIL. PREVIDENCIÁRIO. PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. PRESCINDIBILIDADE. DIREITO DE AÇÃO. RECONHECIMENTO DE TEMPO LABORADO EM CONDIÇÕES ESPECIAIS. LEGISLAÇÃO VIGENTE. DECRETO 53.831/64. LEI N. 9.032/95. ELETRICIDADE ACIMA DE 250 WATTS. ENQUADRAMENTO LEGAL JUROS. CORREÇÃO MONETÁRIA.
1. A exigência de prévio requerimento administrativo como condição ao ajuizamento de ação judicial para a obtenção de benefício previdenciário não se coaduna com a garantia constitucional (art. 5º, XXXV) de que a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito.
2. O cômputo do tempo de serviço para fins previdenciários deve observar a legislação vigente à época da prestação laboral, tal como disposto no § 1º, art. 70 do Decreto nº 3.048/99, com redação do Decreto nº 4.827/03.
3. O exercício da atividade no setor de energia elétrica, com enquadramento previsto no código 1.1.8 do Decreto 53.831/64 e mantido pela Lei nº 7.369/85 e regulamentado pelo Decreto nº 92.212/85, confere ao segurado o direito à contagem, como especial, do tempo de serviço prestado nos anteriores à vigência da Lei 9.528/97, que passou a exigir a verificação da periculosidade, no caso concreto, por meio de perícia.
4. Em se tratando de periculosidade por sujeição a altas tensões elétricas, não é necessário o requisito da permanência, já que o tempo de exposição não é um fator condicionante para que ocorra um acidente ou choque elétrico, tendo em vista a presença constante do risco potencial, não restando desnaturada a especialidade da atividade pelos intervalos sem perigo direto.
5. Os juros moratórios são devidos, de acordo com o novel entendimento jurisprudencial, no percentual de 1% (um por cento) ao mês, a contar da citação, e estabelecidos nesse patamar até o advento da Lei nº 11.960/09, data a partir da qual serão devidos no percentual de 0,5% (meio por cento) ao mês conforme são aplicados à cadernetas de poupança. Contam-se da citação para as parcelas eventualmente vencidas anteriormente a ela e do respectivo vencimento, para as que lhe são posteriores.
6. Apelação não-provida. Reexame provido em parte para redefinir juros e correção monetária segundo o Manual de Cálculos da Justiça Federal.”[9] (destaquei).
O ENTENDIMENTO DO TRF DA 2ª REGIÃO
O Tribunal Regional Federal da 2ª Região, por sua vez, entende que o prévio requerimento administrativo do benefício previdenciário é necessário para a configuração do interesse de agir e, portanto, é condição para o ajuizamento da ação, pelo que sua ausência resulta na extinção do processo, sem resolução do mérito, nos termos do art. 267, VI, do CPC. Eis alguns julgados a respeito:
“PREVIDENCIÁRIO. APELAÇÃO CÍVEL. PEDIDO DE REVISÃO DA RMI. PENSÃO POR MORTE ORIGINÁRIA DE BENEFÍCIO DE INCAPACIDADE. ART. 29, II, DA LEI Nº 8.213/91. AUSÊNCIA DE PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. EXTINÇÃO DO FEITO. FALTA DE INTERESSE PROCESSUAL. ART. 267, VI, DO CPC. HIPÓTESE DO ENUNCIADO Nº 103 DAS TURMAS RECURSAIS DOS JUIZADOS FEDERAIS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. APELAÇÃO NÃO PROVIDA.
I - Caso em que a apelante se insurge contra a sentença que extinguiu o processo, sem resolução do mérito, por falta de interesse de agir, ante a ausência de requerimento administrativo, em ação ajuizada com o fim de obter a revisão da RMI de seu benefício previdenciário de pensão por morte, originária de benefício de incapacidade, para que fossem considerados, no cálculo inicial, os 80% maiores salários-de-contribuição, nos termos do art. 29, II, da Lei nº 8.213/91.
II - Observa-se que o INSS sequer teve oportunidade de tomar ciência da possível alteração dos salários-de-contribuição, a ensejar a pretendida revisão, o que acarreta a carência de uma das condições da ação, tornando-se impossível o seu prosseguimento.
III - A exigência do prévio requerimento administrativo não deve ser confundida com o exaurimento da via administrativa. Este último significa que o autor não precisa recorrer até a última instância administrativa, interpondo recursos enquanto possível, para depois provocar o Judiciário. Basta que o órgão da administração negue seu pedido, ou seja, ofereça resistência à pretensão, ou que demore por tempo superior ao aceitável para analisar o pleito.
IV - Considerando, ademais, que quando a autora ingressou com a ação, como bem destacou o i. magistrado na sentença, já havia sido restabelecido o entendimento que vigorava antes da edição do Memorando nº 19, que suspendeu o processamento da revisão em comento, verifica-se haver falta de interesse de agir da segurada na presente demanda judicial, em 13/06/2011, quando ajuizado o feito, encontrava-se em vigor o Memorando Conjunto nº 21/DIRBEN/INSS, de 15/04/2010, dispondo sobre a revisão administrativa de acordo com o art. 29, II, da Lei nº 8.213/91, assim constando no seu item 4.3: “as revisões para o recálculo dos benefícios serão realizadas mediante requerimento do interessado ou automaticamente, quando processada revisão por qualquer motivo”.
V - Precedente desta Corte, bem como Enunciado nº 103 das Turmas Recursais dos Juizados Especiais Federais do Estado do Rio de Janeiro (“Considerando que o INSS vem implantando administrativamente a revisão da RMI dos benefícios de auxílio-doença, aposentadoria por invalidez, pensão por morte (concessão originária) e auxílio-reclusão (concessão originária), na forma do art.29, II, da Lei nº 8.213/91, falece ao segurado interesse de agir na ação judicial que postula tal revisão, ajuizada após a publicação deste enunciado, sem prévio requerimento administrativo ou inércia da Administração Pública por período superior a 45 dias, se requerido administrativamente. Fundamentos: Atos Administrativos Memorandos-Circulares nº 21/DIRBEN/PFEINSS e 28/INSS/DIRBEN”).
VI - De outra parte, não há violação ao preceito do art. 5º, XXXV, da Constituição Federal (“a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”), posto que não há necessidade de provocação do Judiciário ante a ausência de lesão ou ameaça a direito, eis que este ainda não foi examinado na via própria. É preciso que se compreenda que o Judiciário não é sempre a primeira ou única via para a obtenção de prestação que sequer foi solicitada perante o obrigado a cumpri-la. Este entendimento não se contrapõe ao princípio constitucional do livre acesso à justiça, por não impedir um posterior ajuizamento da ação, em caso de negativa do pleito, demora excessiva ou exigência de documentação incompatível ou desnecessária, na esfera administrativa.
VII - Apelação a que se nega provimento.”[10] (frisei).
“PREVIDENCIÁRIO- PRETENSÃO DE CONCESSÃO DE APOSENTADORIA DIRETAMENTE PELO JUDICIÁRIO - AUSÊNCIA DE PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO - CARÊNCIA DE AÇÃO - EXTINÇÃO DO PROCESSO - NÃO VIOLAÇÃO AO ART. 5º, XXXV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL - ENUNCIADO Nº 77 DO FONAJEF.
1. A ausência de prévio requerimento administrativo junto ao órgão previdenciário importa em ausência de interesse de agir, uma das condições da ação, não se confundindo com a desnecessidade de exaurimento da via administrativa. Como no presente caso não há requerimento administrativo formulado pela autora, constata-se que a Administração Pública não examinou a pretensão, não havendo como saber se esta poderia ser satisfeita sem a necessidade da via judicial, ainda que haja contestação pela autarquia ré, pois o interesse processual é condição da ação, e não sendo provado de plano, dá ensejo à extinção do processo sem julgamento do mérito.
2. Mesmo considerando que cada caso possui as suas próprias peculiaridades, e há precedentes, com base no princípio da celeridade e economia processual, em que se supera esta questão, especialmente quando o processo já tramitou por tempo razoável e chega ao Tribunal com uma sentença de mérito, o fato é que, in casu, restou evidenciado que a autora não pretendia, desde o início, ingressar com pedido administrativo para obter a concessão do seu benefício. A via judicial não pode ser usada para substituir a via administrativa como meio mais eficaz de se conquistar o pleito, fazendo do Poder Judiciário um trampolim para deixar de submeter o pleito à via administrativa, que é a regra.
3. De outra parte, não há violação ao preceito do art. 5º, XXXV, da Constituição Federal (•a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito–), posto que não há necessidade de provocação do Judiciário ante a ausência de lesão ou ameaça a direito, eis que este ainda não foi examinado na via própria. É preciso que se compreenda que o Judiciário não é sempre a primeira ou única via para a obtenção de prestação que sequer foi solicitada perante o obrigado a cumpri-la. Este entendimento não se contrapõe ao princípio constitucional do livre acesso à justiça, por não impedir um posterior ajuizamento da ação, em caso de negativa do pleito, demora excessiva ou exigência de documentação incompatível ou desnecessária, na esfera administrativa.
4. •o ajuizamento da ação de concessão de benefício da seguridade social reclama prévio requerimento administrativo– (Enunciado 77 do FONAJEF).
5. No caso em tela, não há nenhuma situação excepcional que autorizaria superar a regra geral para os pedidos de concessão de benefício.
6. Apelação a que se nega provimento.”[11] (negritei).
O ENTENDIMENTO DO TRF DA 3ª REGIÃO
Já o Tribunal Regional Federal da 3ª Região também tem o mesmo entendimento do TRF da 1ª Região, no sentido de que não se pode exigir o prévio requerimento administrativo do benefício previdenciário para a propositura da ação, sob pena de violação do art. 5°, XXXV, da Constituição Federal. Em tal sentido os arestos a seguir:
“PREVIDENCIÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO. ART. 557, § 1º, DO CPC. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO PREVIDENCIÁRIA. PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. DESNECESSIDADE. SÚMULA 09. APLICABILIDADE.
I - Não se justifica que para o ajuizamento de ação previdenciária seja exigida a formalização de prévio requerimento administrativo do benefício, tendo em vista a Súmula 09 desse E. TRF.
II - Agravo interposto pelo INSS improvido (art. 557, § 1º, do CPC).”[12] (sublinhei).
“PROCESSUAL CIVIL. PREVIDENCIÁRIO. AGRAVO. PENSÃO POR MORTE. DESNECESSIDADE DE PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO PARA O AJUIZAMENTO DE AÇÃO PLEITEANDO A CONCESSÃO DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO. OBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DA INAFASTABILIDADE DA JURISDIÇÃO.
I. A ausência de prévio pedido administrativo não implica carência da ação, por falta de interesse de agir, ante o princípio da inafastabilidade da jurisdição, previsto no artigo 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal.
II. Conforme as palavras do Ilustre Ministro Edson Vidigal, "não seria justo impor ao segurado a obrigação de dirigir-se ao estado-administrador, sabidamente pródigo no indeferimento dos pedidos que lhes são encaminhados, apenas como uma exigência formal para ver sua pretensão apreciada pelo Estado-Juiz".
III. Deve ser mantida a r. decisão agravada, que determinou o retorno dos autos à Vara de origem para que seja dado regular prosseguimento ao feito.
IV. Agravo a que se nega provimento.”[13] (sem destaques no original).
O ENTENDIMENTO DO TRF DA 4ª REGIÃO
No que concerne ao Tribunal Regional Federal da 4ª Região, este entende que, em regra, o prévio requerimento administrativo do benefício previdenciário é condição para o ajuizamento da ação que pleiteia o mesmo benefício.
Contudo, de acordo com o Tribunal em apreço, tal regra é afastada quando se tratar de benefício previdenciário postulado por trabalhador rural boia-fria, volante ou diarista, em virtude da suposta notoriedade da negativa de concessão do INSS, hipótese em que a aludida condição da ação é desconsiderada.
Vejamos precedentes nesse sentido:
“PREVIDENCIÁRIO. PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. BENEFÍCIO ASSISTENCIAL. INTERESSE DE AGIR. NÃO-DEMONSTRAÇÃO.
Não comprovada a resistência da Administração quanto à pretensão formulada, deve ser indeferida a inicial por absoluta ausência de interesse de agir.”[14] (grifo nosso).
“PREVIDENCIÁRIO. TRABALHADOR BÓIA-FRIA. APOSENTADORIA RURAL POR IDADE. AUSÊNCIA DE REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. DESNECESSIDADE.
A Terceira Seção desta Corte firmou o entendimento de que, nas situações em que, sistematicamente, o INSS se nega a apreciar ou indefere de pronto a pretensão da parte, é possível a dispensa do prévio ingresso na esfera administrativa, pois a recusa da Administração e o interesse processual, em casos tais, são evidentes. Assim, excepcionalmente é de se afastar tal exigência, quando notória a negativa da Administração, como se dá nos casos em que pretende o segurado a obtenção de benefício previdenciário na qualidade de bóia-fria, volante ou diarista, sem apresentação de prova documental substancial.”[15] (salientei).
O ENTENDIMENTO DO TRF DA 5ª REGIÃO
Por seu turno, o Tribunal Regional Federal da 5ª Região entende, outrossim, que a regra é ser o prévio requerimento administrativo do benefício previdenciário condição para o ajuizamento da respectiva ação, razão pela qual sua ausência acarreta a falta de interesse de agir e a extinção do processo, sem resolução do mérito (CPC, art. 267, VI).
Todavia, segundo o referido Tribunal, é dispensado o prévio requerimento administrativo em comento: i) no caso de haver, na ação judicial, contestação do pedido inicial da parte autora pelo INSS (contestação de mérito); e/ou ii) quando se tratar de benefício previdenciário postulado por trabalhador rural (segurado especial).
A respeito, seguem os seguintes julgados:
“PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA ESPECIAL. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. NECESSIDADE. FALTA DE INTERESSE DE AGIR. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PARCIALMENTE PROVIDOS, MAS TIDOS POR PROTELATÓRIOS. IMPOSSIBILIDADE. EXCLUSÃO DA MULTA FIXADA.
I - A parte autora, embora tenha formulado requerimento administrativo para a obtenção do benefício pretendido, preferiu renunciar ao mesmo (e à análise administrativa de sua pretensão, consequentemente) preferindo valer-se diretamente do Poder Judiciário.
II - Não há lide que justifique a instauração de uma relação jurídica processual. A vinda ao Judiciário antes de qualquer tentativa de se obter o benefício administrativamente é uma tentativa de utilizá-lo como substitutivo da administração, no caso, o INSS, a quem cabe apreciar e conceder, se for o caso, benefícios previdenciários. Precedentes.
III - Não é possível atribuir efeito meramente protelatório a embargos de declaração que restaram providos, mesmo que em parte, pelo magistrado a quo. Se providos foram, já há a demonstração de que eram pertinentes e não foram utilizados apenas como instrumento para conturbar o feito e a relação processual.
IV - Apelação do particular e remessa obrigatória providas em parte.
V - Recurso do INSS prejudicado.”[16] (frisamos).
“PREVIDENCIÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. NÃO PROVIDENCIADO PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. NÃO CONTESTADA A AÇÃO EM SEU MÉRITO. CARACTERIZADA A FALTA DE INTERESSE DE AGIR. CONFIRMADA A SENTENÇA QUE EXTINGUIU O PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO.
- O exercício do direito de ação, para ser legítimo, pressupõe um conflito de interesses (art. 3º do CPC), cuja composição se solicita ao Estado, de tal sorte que, sem uma pretensão resistida, não há lugar à invocação da atividade jurisdicional.
-. Dispensa o exaurimento, ou seja, o esgotamento da via administrativa, com os recursos cabíveis, para o ingresso em Juízo, ou, noutra hipótese, dá como suprida a falta de interesse jurídico-processual do litigante, em situação na qual, embora não tivesse o segurado requerido o benefício na via administrativa, com seu consequente indeferimento, contestara o INSS a pretensão deduzida em Juízo, no mérito, tornando inócuo remeter-se a autora à via administrativa, já que restara demonstrada a existência de pretensão resistida.
- No presente caso, porém, a autarquia ré não contestou o pedido em seu mérito, de modo que não se pode falar em pretensão resistida, impondo-se a manutenção da sentença que extinguiu o feito, sem resolução do mérito, reconhecendo a falta de interesse processual. Neste sentido, precedentes do STJ.
- Apelação improvida.”[17] (destaquei).
“PREVIDENCIÁRIO. AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR. PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. TRABALHADOR RURAL. APOSENTADORIA POR IDADE. PROVA TESTEMUNHAL E MATERIAL. VÍNCULOS EMPREGATÍCIOS URBANOS. COMPLEMENTAÇÃO DE RENDA. JUROS DE MORA. CORREÇÃO MONETÁRIA. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. SÚMULA 111 DO STJ. APLICABILIDADE.
I. A Constituição Federal de 1998, em seu artigo 5º, não condiciona o acesso ao Poder Judiciário ao indeferimento de requerimento na via administrativa, porquanto não é requisito necessário à obtenção da prestação jurisdicional a prévia postulação naquela instância.
II. A análise do requerimento do benefício de aposentadoria por idade aos segurados especiais não pode ser obstaculizada ou condicionada a prévio requerimento administrativo, mesmo quando não há contestação de mérito na demanda judicial, dada a situação de hipossuficiência intrínseca à natureza desses trabalhadores, que em geral não possuem qualquer registro nos órgãos oficiais ou documentação que comprove sua condição, conforme vem exigindo o instituto previdenciário.
III. No presente caso, a prova testemunhal e os elementos materiais carreados comprovam a atividade rurícola da parte autora, para fins de obtenção de benefício previdenciário.
IV. O rol de documentos previsto no art. 106 da Lei 8.213/91 é meramente exemplificativo, tendo em vista a informalidade do trabalho rural, a escassez de documentação e a precariedade das condições de vida dos trabalhadores deste meio.
V. Os vínculos empregatícios urbanos da autora/do esposo da autora não obstam a concessão do beneficio em tela, pois tem função de complementação de renda, e não atingem o período de carência legal.
VI. O termo inicial da obrigação deve ser considerado como a data do requerimento administrativo do benefício ou, na sua ausência, a do ajuizamento da ação.
VII. A Lei nº 11.960/09, de 29/06/2009, deve ser aplicada para fins de correção monetária e juros de mora a partir de sua publicação, havendo a incidência uma única vez, até o efetivo pagamento, dos índices oficiais de remuneração básica e juros aplicados à caderneta de poupança. No que tange aos valores referentes a período anterior à entrada em vigor da Lei nº 11.960/09, a correção monetária deve ser realizada de acordo com os índices do Manual de Orientação de Procedimentos para os Cálculos na Justiça Federal.
VIII. Honorários advocatícios fixados no percentual de 10% sobre o valor da condenação, devendo ser observado o disposto na Súmula nº 111 do STJ.
IX. Apelação e remessa improvidas.”[18] (negritamos).
O ENTENDIMENTO DA TNU
De outra banda, a Turma Nacional de Uniformização de Jurisprudência dos Juizados Especiais Federais abraça o entendimento de que o prévio requerimento administrativo do benefício previdenciário é condição para o ajuizamento da ação, salvo nas hipóteses: a) em que houver contestação de mérito apresentada pelo INSS; e/ou b) em que a ação for proposta por ocasião de Juizado Especial Itinerante. Nestas duas situações, consoante a TNU, a exigência do prévio requerimento administrativo configura vulneração do art. 5°, XXXV, da Carta Política de 1988. Eis os precedentes nesse sentido:
“PEDIDO DE UNIFORMIZAÇÃO NACIONAL. BENEFÍCIO DE PRESTAÇÃO CONTINUADA (LOAS). PROCESSO REPRESENTATIVO DE RECURSOS SIMILARES. ACÓRDÃO MANTÉM SENTENÇA EXTINTIVA DO PROCESSO, SEM JULGAMENTO DE MÉRITO, AO ARGUMENTO DE NÃO TER HAVIDO A RENOVAÇÃO DO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO, APÓS O TRANSCURSO DO PRAZO DE 02 (DOIS) ANOS. ENTENDIMENTO RESTRITIVO QUE NÃO SE MANTÉM. AUSÊNCIA DE BASE LEGAL. PEDIDO CONHECIDO E PROVIDO.
1. Acórdão mantém sentença extintiva de processo, sem julgamento de mérito, referente à concessão do Benefício Assistencial (LOAS), com base no fundamento da não renovação do requerimento administrativo após o transcurso do lapso temporal de 02 (dois) anos, a partir de analogia do art. 21, “caput”, da Lei 8.742/93.
2. O STJ consolidou entendimento no sentido da desnecessidade do prévio requerimento administrativo como pressuposto para o ajuizamento de ação concessiva de benefício previdenciário ou revisional. Esta Turma Nacional segue no mesmo sentido, com a exceção da hipótese da peça de contestação do INSS não enfrentar o mérito do pedido do segurado, caso em que se mantém a extinção do feito.
3. Se a jurisprudência dominante não exige o prévio requerimento administrativo para o fim de ajuizamento de ação previdenciária, não há razoabilidade em exigir, nos casos em que há o requerimento administrativo, especialmente quando de Benefício de Prestação Continuada, que o mesmo se renove por determinado período de tempo.
4. A exigência de renovação do requerimento administrativo, a cada dois anos, não possui qualquer base legal, além de ter natureza manifestamente restritiva do exercício de direito de ação pelo segurado ou interessado. Inaplicabilidade de analogia ou de interpretação extensiva no caso em questão.
5. Pedido de Uniformização conhecido e provido para o fim de anular tanto a sentença como o acórdão recorrido, determinando o retorno dos autos ao juízo de origem para o seu regular processamento.”[19] (grifei).
“EMENTA - CONSTITUCIONAL – ACESSO À JUSTIÇA – AUSÊNCIA DE PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO – INTERESSE DE AGIR CARACTERIZADO PELA APRESENTAÇÃO DE CONTESTAÇÃO ESPECÍFICA PELO INSS E POR TRATAR-SE DE PEDIDO DE REVISÃO DE BENEFÍCIO - INCIDENTE DA PARTE AUTORA CONHECIDO E PROVIDO.
1. Ofende a garantia do acesso à justiça a extinção do feito sem resolução de mérito decorrente da ausência de prévio requerimento administrativo quando há contestação específica do réu. Pedido referente à revisão da RMI para computar os salários-de-contribuição o valor correspondente a adicional de periculosidade deferido nos autos da Reclamação Trabalhista e reajustar a RMI em épocas específicas com observância do IGP-DI como índice de reajuste.
2. Incidente de uniformização conhecido e para firmar a tese de que ofende a garantia do acesso à justiça a extinção do feito sem resolução de mérito decorrente da ausência de prévio requerimento administrativo quando há contestação específica do réu, anulando o acórdão e a sentença para que outra seja proferida como o julgador entender de direito, afastada a exigência de prévio requerimento administrativo.”[20] (sem estaques no original).
“EMENTA PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA POR IDADE. TRABALHADORA RURAL. PRELIMINAR DE FALTA DE INTERESSE DE AGIR. AUSÊNCIA DE REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. AÇÃO PROPOSTA POR OCASIÃO DE JUIZADO ESPECIAL ITINERANTE. EXAME DO CASO CONCRETO. PEDIDO DE UNIFORMIZAÇÃO IMPROVIDO.
1. Proposta a ação por ocasião de Juizado Especial Itinerante, caracterizado por atender pessoas de baixa instrução e renda, sem qualquer familiaridade com os procedimentos administrativos e judiciais, e se reconhecendo, ademais, em face da natural publicidade da realização da Justiça Itinerante na comunidade envolvida, não se afigura exigível o prévio requerimento administrativo para caracterizar o interesse processual na demanda visando à obtenção de benefício previdenciário, mesmo sem prévio requerimento perante o INSS.
2. A atuação jurisdicional, na hipótese, não implica supressão da instância administrativa e substituição indevida do Judiciário ao Executivo, prevalecendo o princípio da inafastabilidade do controle judicial.
3. Incidente conhecido e improvido.”[21] (grifamos).
O ENTENDIMENTO DO STJ
Com relação ao Superior Tribunal de Justiça, este ostenta dois entendimentos distintos, a depender do órgão prolator da decisão.
De um lado, a Terceira Seção e suas respectivas Turmas (Quinta e Sexta)[22] entendem que o ajuizamento de ação objetivando a concessão de benefício previdenciário independe de prévio requerimento administrativo junto ao INSS. Assim o seguinte aresto:
“AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. PREVIDENCIÁRIO. MATÉRIA COM REPERCUSSÃO GERAL. RECONHECIMENTO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. SOBRESTAMENTO DO FEITO POR ESTA INSTÂNCIA. NÃO PREVISÃO, NO CASO. BENEFÍCIO. PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. DESNECESSIDADE.
1. O reconhecimento de repercussão geral pelo Excelso Pretório, com fulcro no art. 543-B do CPC, não tem o condão de sobrestar o processo e julgamento dos recursos especiais em tramitação nesta Corte.
2. É firme a compreensão da Terceira Seção no sentido da desnecessidade de prévio requerimento administrativo como condição para a propositura de ação que vise à concessão de benefício previdenciário. Precedentes.
3. Agravo regimental a que se nega provimento.”[23] (negritei).
Por outro lado, a Segunda Turma (integrante da Primeira Seção) entende que, via de regra, o prévio requerimento administrativo do benefício previdenciário é condição para o ajuizamento da respectiva ação. Entretanto, ele dispensável nos casos de recusa de seu recebimento pelo INSS e nas situações em que houver a negativa de concessão do benefício previdenciário pela notória resistência da Autarquia à tese jurídica esposada. Vejamos o precedente que bem retrata este entendimento:
“PREVIDENCIÁRIO. AÇÃO CONCESSÓRIA DE BENEFÍCIO. PROCESSO CIVIL. CONDIÇÕES DA AÇÃO. INTERESSE DE AGIR (ARTS. 3º E 267, VI, DO CPC). PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. NECESSIDADE, EM REGRA.
1. Trata-se, na origem, de ação, cujo objetivo é a concessão de benefício previdenciário, na qual o segurado postulou sua pretensão diretamente no Poder Judiciário, sem requerer administrativamente o objeto da ação.
2. A presente controvérsia soluciona-se na via infraconstitucional, pois não se trata de análise do princípio da inafastabilidade da jurisdição (art. 5º, XXXV, da CF). Precedentes do STF.
3. O interesse de agir ou processual configura-se com a existência do binômio necessidade-utilidade da pretensão submetida ao Juiz. A necessidade da prestação jurisdicional exige a demonstração de resistência por parte do devedor da obrigação, já que o Poder Judiciário é via destinada à resolução de conflitos.
4. Em regra, não se materializa a resistência do INSS à pretensão de concessão de benefício previdenciário não requerido previamente na esfera administrativa.
5. O interesse processual do segurado e a utilidade da prestação jurisdicional concretizam-se nas hipóteses de a) recusa de recebimento do requerimento ou b) negativa de concessão do benefício previdenciário, seja pelo concreto indeferimento do pedido, seja pela notória resistência da autarquia à tese jurídica esposada.
6. A aplicação dos critérios acima deve observar a prescindibilidade do exaurimento da via administrativa para ingresso com ação previdenciária, conforme Súmulas 89/STJ e 213/ex-TFR.
7. Recurso Especial não provido.”[24] (frisamos).
Impende salientar, por último, que o Recurso Especial n° 1.302.307/TO, em que se discute “a necessidade de prévio requerimento administrativo como pressuposto para o ajuizamento de ação judicial objetivando a concessão de benefício previdenciário”, foi afetado à sistemática insculpida no art. 543-C do CPC (recurso representativo de controvérsia) e está pendente de julgamento pela Primeira Seção do STJ. Eis a decisão de afetação:
“Cuida-se de recurso especial enviado a este Superior Tribunal de Justiça como representativo de controvérsia e interposto pelo Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, com fulcro no art. 105, inciso III, alínea "a", da Carta Federal, em que se discute a necessidade de prévio requerimento administrativo como pressuposto para o ajuizamento de ação judicial objetivando a concessão de benefício previdenciário.
O aresto hostilizado, proferido pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região, restou assim ementado:
"PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA POR IDADE RURAL. EXAURIMENTO DA VIA ADMINISTRATIVA. DESNECESSIDADE. CERCEAMENTO DE ACESSO AO PODER JUDICIÁRIO. VIOLAÇÃO AO ART. 5º, XXXV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
1. Jurisprudência deste TRF e STJ já consolidou entendimento no sentido de que a prévia postulação na via administrativa não é condição para o ajuizamento de ação de natureza previdenciária, em face do amplo acesso ao Poder Judiciário previsto na Constituição Federal.
2. Apelação provida. Sentença anulada. Retorno dos autos à origem para regular processamento" (fl. 127).
Considerando a multiplicidade de recursos a respeito da quaestio em debate, admito o processamento do presente especial nos termos dos arts. 543-C do CPC e 2º da Resolução/STJ n. 8/2008, devendo ser dirimido no âmbito da Primeira Seção desta Corte.
Determino, nesse contexto, a adoção das seguintes providências nos termos e para os fins previstos no § 2.º do art. 2.º da Resolução/STJ n. 8/2008:
(1) Comunique-se, enviando cópia, o teor da presente decisão aos Ministros deste STJ que compõem a Primeira Seção e aos Presidentes dos Tribunais de Justiça e dos Tribunais Regionais Federais;
(2) suspenda-se o julgamento dos demais recursos que versam sobre matéria do presente apelo nobre; e
(3) dê-se vista ao Ministério Público para parecer.
Publique-se. Intimem-se.
Brasília, 13 de junho de 2012.
MINISTRO CESAR ASFOR ROCHA
Relator”[25] (destaquei).
O ENTENDIMENTO DO STF
Derradeiramente, o Supremo Tribunal Federal concluiu pela desnecessidade, para o ajuizamento de ação previdenciária, do prévio requerimento administrativo do benefício junto ao INSS. Nesse sentido:
“EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DESNECESSIDADE DE REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO PRÉVIO DE CONCESSÃO DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIOPARA O ACESSO AO JUDICIÁRIO. PRECEDENTES.
1. A jurisprudência desta nossa Corte firmou-se no sentido de ser desnecessário para o ajuizamento de ação previdenciária o prévio requerimento administrativo do benefício à autarquia federal. Precedentes. 2. Agravo regimental desprovido.”[26] (destaquei).
À Demasia, urge registrar que a discussão em apreço chegou novamente ao STF, que, no Recurso Extraordinário n° 631.240/MG, consignou que “está caracterizada a repercussão geral da controvérsia acerca da existência de prévia postulação perante a administração para defesa de direito ligado à concessão ou revisão de benefício previdenciário como condição para busca de tutela jurisdicional de idêntico direito” (Tema de Repercussão Geral n° 350: “Prévio Requerimento Administrativo como Condição para o Acesso ao Judiciário”). Desse modo, afetou tal recurso à sistemática prevista no art. 543-B do CPC (recurso representativo de controvérsia), o qual ainda está pendente de julgamento. Eis a decisão de reconhecimento da repercussão geral e de afetação:
“Ementa: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PREVIDÊNCIÁRIO. PRÉVIA POSTULAÇÃO ADMINISTRATIVA COMO CONDIÇÃO DE POSTULAÇÃO JUDICIAL RELATIVA A BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. EXISTÊNCIA.
Está caracterizada a repercussão geral da controvérsia acerca da existência de prévia postulação perante a administração para defesa de direito ligado à concessão ou revisão de benefício previdenciário como condição para busca de tutela jurisdicional de idêntico direito.”[27] (grifamos).