4 O TRÂMITE DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA Nº 2007.71.06.000329-6
Na Subseção Judiciária de Sant’Ana do Livramento/RS (Sant'Ana do Livramento, Quaraí, Dom Pedrito, Rosário do Sul, São Gabriel e Cacequi), a Ação Civil Pública nº 2007.71.06.000329-6, movida pelo Ministério Público Federal em 02-03-2007, tinha como objetivo, em síntese, determinação judicial para que fosse desconsiderada pelo INSS, no âmbito daquela Subseção, para efeito de cálculo da renda familiar na análise dos requerimentos de beneficio assistencial devido ao idoso e à pessoa com deficiência, o valor de até um salário mínimo pertencente à renda percebida por outro membro da família, idoso (maior de 65 anos) ou pessoa com deficiência, independentemente de sua fonte, ainda que o benefício previdenciário percebido (pensão, aposentadoria etc.), ou a renda auferida decorrente de outra fonte, fosse maior do que um salário mínimo.
Sobreveio decisão de parcial antecipação de tutela em 19-04-2007, determinando ao INSS que na análise dos requerimentos de benefício assistencial feitos por idosos ou portadores de deficiência, no âmbito da Subseção Judiciária de Sant'Ana do Livramento (art. 16 da Lei nº 7.347/1985), fosse desconsiderado, para efeitos do cálculo da renda per capita familiar, os benefícios de caráter previdenciário (art. 201, § 2º, da CF/88) ou assistencial no valor de um salário mínimo percebidos por outro membro da família. O Juiz fundamentou sua decisão com base em interpretação extensiva do art. 34, parágrafo único do Estatuto do Idoso, bem como no princípio da igualdade e dignidade da pessoa humana.
Dessa decisão, o INSS interpôs agravo de instrumento em 07-05-2007. Sustentou que a decisão contrariou os arts. 273, caput, e § 2º, do CPC; 21 da Lei nº 7.347/1985 c/c 81, 82 e 92 da Lei nº 8.078/1990; 20, § 2º, da Lei nº 8.742/1993; 34 da Lei nº 10.741/2003, e, ainda, deu-lhes interpretação incompatível com a que vem sendo adotada pelo STJ. Defendeu a ilegitimidade do Ministério Público Federal para propor ação civil pública quando se trata de interesse individual disponível. O recuso foi admitido em 08-02-2008.
O acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da Quarta Região manteve a antecipação de tutela deferida na 1ª instância para afastar preliminar de ilegitimidade do Ministério Público Federal.
O INSS, então, interpôs recurso especial (REsp nº 1.064.611), autuado em 12-06-2008. Sobreveio decisão monocrática em 04-09-2008 conhecendo o recurso e dando-lhe provimento para reconhecer a ilegitimidade do Ministério Público para propor a ação civil pública (Min. Laurita Vaz). Em consequência, foram declarados nulos todos os atos processuais praticados e julgadas prejudicadas as demais alegações aduzidas no presente recurso. Posteriormente, foi tornada sem efeito a decisão no tocante à ilegitimidade do MP, conforme decidido em agravo regimental (16-05-2011). A decisão transitou em julgado em 13-06-2011. Na sequencia, o recurso foi remetido ao STF (RE 645.999), o qual restou prejudicado (Min. Ricardo Lewandowski, DJE nº 58, 20-03-2012), haja vista que, entrementes, sobreveio a sentença do juízo de primeiro grau, em 04-09-2007.
O INSS, então, apelou da sentença em 19-11-2007, sendo que o recurso foi recebido com efeito devolutivo (art. 520, VII, do CPC). O MPF contra-arrazoou em 14-12-2007. Os autos foram remetidos ao TRF da 4ª Região para apreciação do recurso de apelação e reexame necessário em 18-12-2007. A Sexta Turma, por unanimidade, decidiu deixar de conhecer do recurso do INSS e lhe negar provimento, determinando o imediato cumprimento do julgado.
Foram interpostos pelo INSS recursos especial e extraordinário dessa decisão.
O REsp nº 1.213.329 (autuado em 25-10-2010) foi conhecido e parcialmente provido a fim de excluir do cômputo da renda mensal per capita familiar apenas o benefício assistencial de que trata o art. 34 da Lei nº 10.741/2003 (decisão em 25-05-2011). O recurso transitou em julgado e o processo foi remetido à origem.
PROCESSUAL CIVIL E PREVIDENCIÁRIO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ASSISTÊNCIA SOCIAL. EXISTÊNCIA DE RELEVANTE INTERESSE SOCIAL. LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM DO MINISTÉRIO PÚBLICO. RECONHECIMENTO. PRECEDENTES DO STJ E DO STF. ART. 203, INCISO V, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. LEI N.º 8.742/93. HIPOSSUFICIÊNCIA. REQUISITO. PREENCHIMENTO. AVALIAÇÃO PELAS INSTÂNCIAS ORDINÁRIAS. POSSIBILIDADE. ART 34, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI N.º 10.741/2003. ESTATUTO DO IDOSO. INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA. PRECEDENTES. RECURSO ESPECIAL CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. (RECURSO ESPECIAL Nº 1.213.329 - RS (2010/0178824-8). Relator(a): Ministra LAURITA VAZ. DJE EM 25/05/2011).
Registre-se que, na decisão monocrática, o STJ parece ter alterado seu entendimento acerca da viabilidade da interpretação extensiva quanto aos deficientes:
PREVIDENCIÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. ART. 557, DO CPC. PODERES DO RELATOR. BENEFÍCIO ASSISTENCIAL DE PRESTAÇÃO CONTINUADA. ART. 203, V,DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. LEI 8.742/93, ART. 20, § 3º. PESSOA PORTADORA DE DEFICIÊNCIA FÍSICA E MENTAL. ART. 34, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI 10.741/03 (ESTATUTO DO IDOSO). INAPLICABILIDADE AO CASO CONCRETO. EXISTÊNCIA DE LEI ESPECÍFICA. MISERABILIDADE AFERIDA POR OUTROS CRITÉRIOS QUE NÃO A LIMITAÇÃO DA RENDA PER CAPITA FAMILIAR. REEXAME DE PROVAS. ENUNCIADO SUMULAR 7/STJ. PRECEDENTES. AGRAVO IMPROVIDO. 1. "O relator pode e deve denegar recurso manifestamente improcedente, com base no art. 557 do CPC, sem que isso importe qualquer ofensa ao processo" (AgRg no Ag 932.863/GO, Terceira Turma, Rel. Min. NANCY ANDRIGHI, DJ 12/12/07). 2. Tratando-se de pessoa deficiente e havendo regra legal específica, é dizer a Lei 8.742/93, inexistindo, portanto, vácuo normativo, não se justifica o pleito de aplicação, por analogia, do art. 34 do Estatuto do Idoso ao caso concreto. 3. "A limitação do valor da renda per capita familiar não deve ser considerada a única forma de se comprovar que a pessoa não possui outros meios para prover a própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, pois é apenas um elemento objetivo para se aferir a necessidade, ou seja, presume-se absolutamente a miserabilidade quando comprovada a renda per capita inferior a 1/4 do salário mínimo" (REsp 1.112.557/MG, Terceira Seção, Rel. Min. NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, DJe 20/11/09). 4. Baseando-se o Tribunal de origem em outros elementos indicativos da situação socioeconômica da requerente para indeferir o benefício, afora a limitação da renda per capita, sua reversão, em sede especial, demandaria reapreciação do contexto fático-probatório, vedado pelo verbete sumular 7/STJ. Precedentes. 5. Agravo regimental improvido. (AgRg no AG 1140015/SP, 5.ª Turma, Rel. Min. ARNALDO ESTEVES LIMA, DJ de 12/11/2009) [grifos do autor].
O INSS interpôs, ainda, recurso extraordinário, sustentando que o acórdão contrariou os artigos 127 e 129, inciso III, da CF/88. O recuso foi admitido em 08-02-2008 e registrado sob o RE nº 668.266, sendo que em 30-11-2012 foi concluso ao novo Ministro do STF, Teori Zavascki.
Como se pode ver, essa controvérsia acerca das interpretações extensivas do art. 34 do Estatuto do Idoso, depois de mais de cinco anos, está chegando ao fim.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A partir desse artigo, pôde-se verificar que o benefício de prestação continuada da Assistência Social é um instrumento de grande importância, já que se trata de uma garantia constitucional de um mínimo existencial, uma vida com alguma dignidade àqueles idosos e pessoas com deficiência que se encontrem na miséria, cujas famílias não possam auxiliá-los sem o prejuízo próprio – realidade esta, infelizmente, ainda muito comum no nosso país. Os critérios para a sua concessão definidos na LOAS são muito questionados em inúmeras demandas e, consequentemente, verificamos jurisprudência em todos os sentidos, seja quanto à interpretação do critério de renda per capita inferior a ¼ do salário mínimo, seja quanto ao conceito de deficiência.
Todavia, o que mais chama a atenção são as interpretações extensivas que os tribunais têm feito quanto ao parágrafo único do art. 34 do Estatuto do Idoso.
A partir dessa pesquisa, conclui-se que esse dispositivo legal visa proteger os idosos. O valor do benefício para o idoso não deve ser computado no cálculo da renda mensal bruta familiar para fins de concessão de benefício a outro idoso ou pessoa com deficiência da mesma família, e não apenas idoso, como refere o art. 19 do Decreto nº 6.214/2007 e o § 2º do art. 625, da IN INSS/PRES nº 20/2007, os quais restringiram o alcance da lei e fizeram distinção que a própria não mencionou. Quando à interpretação extensiva que vise garantir um salário mínimo à pessoa com deficiência, recentemente o STJ tem entendido que não há “vácuo normativo” que justifique tal entendimento.
Já a interpretação no sentido de excluir o benefício previdenciário recebido por outro membro da família do cálculo da renda per capita, sob o pretexto de atender ao princípio da dignidade da pessoa humana, afronta muitos outros princípios constitucionais que mantêm a estabilidade do sistema sociopolítico brasileiro, além de, porventura, poder gerar mais desigualdades, finalidade totalmente diversa da pretendida pelo legislador. Há mais princípios de um lado da “balança” (contra a aplicação extensiva do art. 34 do Estatuto do Idoso) que do outro. O parágrafo único do art. 34 do Estatuto do Idoso, ao excluir do cálculo da renda familiar per capita os benefícios assistenciais (e não os previdenciários), previu uma exceção, pelo que deve ser interpretado restritivamente, entendimento esse que o STF parece cada vez mais se aproximar no julgamento final da ACP nº 2007.71.06.000329-6, cujo trâmite foi analisado nesse estudo.
A controvérsia sobre essas interpretações parece estar chegando ao fim, pois já se encontra no STF, que, inclusive, reconheceu haver repercussão geral sobre o tema.
De qualquer sorte, deve-se ter em mente que a CF/88, com essa prestação, possibilitou um padrão mínimo de vida para idosos e pessoas com deficiência miseráveis e vulneráveis, protegendo a sua dignidade. O Estado apenas deve substituir a função da família de sustentar o idoso/pessoa com deficiência quando esta não tenha meios para auxiliá-los, visto que cumpre inicialmente a ela – e não ao Estado – as medidas assecuratórias para sobrevivência de seus integrantes.
O benefício assistencial é uma medida emergencial, da qual as pessoas devem se valer quando efetivamente precisarem. Tal benefício não pode servir de estímulo para que o necessitado continue na posição em que se encontra, como complementação de renda a pessoas pobres, nem tampouco como incentivo à informalidade das atividades laborais.
Não se pode esquecer que a Assistência Social não é contributiva. Diante disso, surge o estabelecimento de prioridades, a fim de que os seus recursos sejam utilizados de forma eficaz em relação aos realmente necessitados e vulneráveis. Consequentemente, cabe ao legislador, e não ao Judiciário, definir entre os seus beneficiários aqueles considerados de atendimento urgente, frente a recursos financeiros limitados. Nesse ponto, indaga-se o papel político do Judiciário, ou seja, a atuação do Poder Judiciário na discussão de matéria política, o fenômeno denominado “judicialização”. Até que ponto pode ser benéfico ou prejudicial à sociedade?
6 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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______. Relatório de auditoria operacional: Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social (BPC). Relator Ministro Augusto Nardes. Brasília: TCU, 2009.
DUARTE, Marina Vasques. Direito Previdenciário. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2008.
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MARQUES, Carlos Gustavo Moimaz. O benefício assistencial de prestação continuada: reflexões sobre o trabalho do Poder Judiciário na concretização dos direitos à Seguridade Social. São Paulo: LTr, 2009.
MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. 13 ª ed. São Paulo: Atlas, 2003.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 21ª ed. São Paulo: Malheiros, 2002.
Notas
[1] MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. 13 ª ed. São Paulo: Atlas, 2003, p. 7.
[2] LEITÃO, André Studart; MEIRINHO, Augusto Grieco Sant'Anna. Prática Previdenciária: a Defesa do INSS em Juízo. 1ª ed. São Paulo: Quartier Latin, 2008, p. 437.
[3]Contudo, sua concessão somente foi iniciada em janeiro de 1996, após a edição do Decreto nº 1.744/1995, hoje revogado pelo Decreto nº 6.214/2007.
[4]Pela redação original da LOAS, a idade limite para a solicitação do benefício era a de 70 anos de idade. Com a alteração da Lei nº 9.720/1998, baixou para 67 anos. Por fim, com o Estatuto do Idoso, a partir de janeiro de 2004, a idade reduziu de 67 para 65 anos.
[5]O art. 21 da LOAS estabelece que seja realizada revisão dos benefícios assistenciais a cada dois anos.
[6]Recentemente, o STF reconheceu repercussão geral no RE nº 587.970 que versa sobre o direito de estrangeiro, residente no país, de receber benefício assistencial. (RE 587970 RG, Relator: Min. Marco Aurélio, julgado em 25-06-2009, DJE: 02-10-2009, vol. 2376-04, p. 742).
[7]O Decreto 6.214/2007 atribuiu à autarquia o encargo de responder pela concessão e manutenção do benefício assistencial de prestação continuada. Ainda que a União Federal seja a responsável pelo pagamento dos benefícios (art. 12, I, da LOAS), desnecessária a inclusão deste ente no polo passivo da demanda como litisconsorte (Súmula nº 4 das Turmas Recursais Unidas da 4ª Região).
[8]Dispõe o art. 31 da LOAS: “Cabe ao Ministério Público zelar pelo efetivo respeito aos direitos estabelecidos nesta lei”.
[9] BRASIL. Supremo Tribunal Federal (STF). ADI nº 1232, Relator(a): Min. Ilmar Galvão, Relator(a) p/ Acórdão: Min. Nélson Jobim, Tribunal Pleno, julgado em 27.08.1998, DJ 01-06-2001, vol. 2033-0, p. 95.
[10] FERRARA, Francesco. Como Aplicar e Interpretar as Leis. Belo Horizonte: Líder, 2002, p. 20.
[11]Relator(a): Juíza Federal Jacqueline Michele Bilhalva. Julgamento: 04-08-2009. Órgão Julgador: Turma Nacional de Uniformização. Publicação: DJ 04-09-2009.
[12]BRASIL. Supremo Tribunal Federal (STF). RE 561936, Relator(a): Min. CEZAR PELUSO, Segunda Turma, julgado em 15.04.2008, DJe-083 DIVULG 08-05-2008 PUBLIC 09-05-2008 EMENT VOL-02318-06 PP-01210.
[13] Procuradoria Federal Especializada Junto ao Instituto Nacional do Seguro Social (PFE/INSS), unidade da Procuradoria-Geral Federal (PGF), que, por sua vez, é órgão subordinado à Advocacia-Geral da União (AGU), nos termos do art. 10 da Lei nº 10.480/2002
[14] MEIRINHO, op. cit., p. 462.
[15] DUARTE, Marina Vasques. Direito Previdenciário. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2008, p. 26-27.
[16] MEIRINHO, op. cit., p. 453.
[17]Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de isonomia.
[18] BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS). Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social – BPC. Disponível em: <http://www.mds.gov.br/ relcrys/bpc/download_beneficiarios_bpc.htm>. Acesso em: 28 dez. 2012.
[19] MARQUES, Carlos Gustavo Moimaz. O benefício assistencial de prestação continuada: reflexões sobre o trabalho do Poder Judiciário na concretização dos direitos à Seguridade Social. São Paulo: LTr, 2009, p. 13.
[20] Ibid., p.100.
[21]Têm repercussão geral aquelas causas cuja matéria constitucional debatida possui relevância e transcendência (art. 543-A, § 1º, do CPC), o que deve ser avaliado do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico. Também haverá repercussão geral sempre que o recurso impugnar decisão contrária à súmula ou jurisprudência dominante do Tribunal (art. 543-A, § 3º, do CPC).