Resumo: Este artigo analisa as implicações da inserção do Princípio da Eficiência dentre os princípios constitucionais do artigo 37 da Constituição da República. A perspectiva analítica adotada não se restringiu apenas aos aspectos jurídicos da questão, mas também se buscou uma análise realizada ao amparo dos aspectos econômicos e administrativos da aplicação ou não do referido princípio como norteador das práticas de gestão no setor público.
1. Aspectos administrativos, econômicos e jurídicos da eficiência.
Desde que a Emenda Constitucional n.º 19/1998 alçou o conceito de eficiência à condição de princípio da Administração Pública, tornou-se ainda mais necessária a reflexão acerca das práticas de gestão aplicadas às diversas áreas da atuação governamental.
Sob o ponto de vista da ciência da administração, o significado do termo eficiência já é bastante conhecido, teorizado e perseguido como atributo de gestão.
CHIAVENATO[1], ao tratar dos conceitos de eficácia e eficiência, manifesta o seguinte:
Eficácia é uma medida do alcance de resultados, enquanto eficiência é uma medida da utilização dos recursos nesse processo.
Abordagem igualmente interessante é a que faz VASCONCELOS[2], ao afirmar que Eficiência Técnica é o critério que utilizado para escolher, entre processos possíveis de produção, aquele que permite produzir uma mesma quantidade de produto, utilizando menor quantidade física de fatores de produção; e Eficiência Econômica é definida, por sua vez, como a capacidade que um processo possui de produzir a mesma quantidade ao menor custo.
Ainda no campo da economia, o uso eficiente dos fatores de produção recebe um tratamento interessante em uma análise conhecida pelo nome de Lei dos Rendimentos Decrescentes[3], cujo enunciado estabelece que na medida em que se aumenta o emprego de um determinado insumo, como, por exemplo, a força de trabalho, deixando os demais fixos (capital, terra e, no caso da entidade pública, sua estrutura, métodos, sistemas e estratégias de gestão), a produção adicionalmente gerada comporta-se da seguinte forma:
i) Inicialmente, expande-se a taxas crescentes;
ii) A partir de determinado limite continua a expandir-se, mas a taxas decrescentes;
iii) E, por fim, a produção começa a cair, ou seja, passa-se a produzir cada vez menos.
Para evitar esta situação, que pode ser considerada como um paradoxo da produtividade (aumento um fator de produção, mas produzo menos), é necessário que os insumos, de forma geral, evoluam em eficiência de modo simultâneo, ou seja, que as estratégias de gestão, sistemas e outros fatores de produção acompanhem, mesmo que com intensidades diferentes, o incremento da força de trabalho, até mesmo para que o elemento humano – único fator de produção dotado de capacidade crítica – mantenha-se estimulado, tenha condições de trabalho, confie na instituição e nela permaneça para gerar novos avanços.
As abordagens aqui expostas, utilizadas pela administração e pela economia, embora tenham aceitação mais consolidada no mundo dos negócios privados, também podem ser – e talvez até com mais necessidade – aplicadas ao setor público, com um único e relevante diferencial que consiste no fato de que, na Administração Pública, o objetivo não se resume, necessariamente, a aumentar ganhos e reduzir custos, sendo necessário alocá-los da maneira que melhor viabilize a satisfação do interesse público.
É, contudo, no campo jurídico-administrativo que a aplicação do Princípio da Eficiência é ainda bastante inexplorado. O novo princípio exige, do administrador público, posturas, no tratamento com a coisa pública, que não foram suficientemente debatidas. Não refletimos de forma adequada, por exemplo, sobre as exigências práticas e consequências legais que o Princípio de Eficiência trouxe para a gestão pública.
Ao analisarmos conjunto normativo que regula a atividade estatal – estrutura, funcionamento e limites – veremos que é possível identificar, com relativa facilidade, normas infraconstitucionais axiologicamente vinculadas aos princípios tradicionais do artigo 37 da Constituição (legalidade, impessoalidade e publicidade).
Exemplos sobram: a legalidade é da própria essência da atuação estatal, prescindindo de demonstração; a impessoalidade e a publicidade também são correntes nos cotidiano administrativo e revelam-se, por exemplo, na exigência de licitação nas compras públicas, e de concurso público para acesso aos cargos.
Mas onde se corporifica o Princípio de Eficiência ? Onde encontramos disposições capazes de concretizar esta diretriz constitucional ?
O fato é que o Princípio da Eficiência tem sido utilizado, quase que unicamente, como recurso hermenêutico para a análise de situações fáticas, principalmente nos casos em que se faz necessário temperar a aplicação do Princípio da Legalidade em prol do atendimento pragmático de alguma necessidade real. Pouco se recorre ao Princípio de Eficiência com a finalidade de utilizá-lo na perspectiva de uma diretriz de atuação intrinsecamente orientada para a finalidade que seu conteúdo, de per si, expressa: a ação administrativa eficiente do Estado.
Não é sem motivo que doutrinador do porte de CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELO[4], ao referir-se ao Princípio da Eficiência, assim se pronunciou:
Quanto ao princípio da eficiência, não há nada a dizer sobre ele. Trata-se, evidentemente, de algo mais do que desejável. Contudo, é juridicamente tão fluido e de tão difícil controle ao lume do Direito, que mais parece um simples adorno agregado ao art. 37 ou o extravasamento de uma aspiração dos que burilam no texto. De toda sorte, o fato é que tal princípio não pode ser concebido (entre nós nunca é demais fazer ressalvas obvias) senão na intimidade do princípio da legalidade, pois jamais uma suposta busca de eficiência justificaria postergação daquele que é o dever administrativo por excelência. Finalmente, anote-se que este princípio da eficiência é uma faceta de um princípio mais amplo já superiormente tratado, de há muito, no Direito italiano: o princípio da boa administração.
Com a devida vênia do mestre, cumpre-nos discordar. A eficiência, enquanto princípio e parâmetro de ação, possui alcance bem maior, pois em sua (não) aplicação concreta reside a diferença entre, de um lado, uma ação estatal errática, confusa, perdulária e inefetiva, e, de outro, uma ação planejada, consciente, sóbria, respeitosa e focada na efetiva produção de resultados úteis à sociedade.
Se, por um lado, não há controvérsia em admitirmos que o mau uso dos recursos públicos, por quem quer que seja, pode e deve implicar na devida responsabilização, por desatendimento a princípios tais como a economicidade, legalidade e probidade, parece que ainda não conseguimos – nós, os agentes públicos – vislumbrar a mesma necessidade de enfrentar, no mínimo pela via da rigorosa exigência gerencial, as práticas administrativas ineficientes que frustram os mais fundamentais objetivos estatais.
A insistência de setores da Administração Pública em empreender estratégias de atuação de efetividade duvidosa ou já comprovadamente - pela lógica e pela experiência - ineficientes e ineficazes, fere as mais comezinhas noções de respeito à coisa pública, arrastando recursos, esforços e tempo em direção a um sumidouro implacável e incondizente com o esforço de financiamento que a sociedade empreende em prol do Estado.
2. A eficiência aferida pela proporcionalidade.
O Princípio de Eficiência não é, ao contrário do que se diz, um conceito etéreo, intangível e de difícil aplicação, pois há parâmetros disponíveis para que façamos, no mínimo, uma análise lógica, uma checagem prática e um exame crítico dos fatos, com o fim de verificar se determinada atuação, projeto ou estratégia administrativa é ou não eficiente.
Neste mister, auxilia-nos bastante, por exemplo, a aplicação do Princípio da Proporcionalidade na análise de determinada estratégia de ação estatal, pois embora o referido princípio seja mais comumente aplicado como critério de ponderação nos conflitos entre direitos fundamentais, sua lógica interna também pode ser utilizada na análise de alternativas de atuação administrativa.
O professor JUAREZ FREITAS[5] leciona que "o princípio da proporcionalidade quer significar que o Estado não deve agir com demasia, tampouco de modo insuficiente na consecução dos seus objetivos". Este comedimento, prescrito pelo Princípio da Proporcionalidade, e que possui estreita correlação axiológica com a diretriz da eficiência, impõe, segundo teoria constitucionalista alemã[6], que determinada medida ou ação estatal seja testada, basicamente, segundo dois parâmetros fundamentais, que podem ser considerados como subprincípios, quais sejam: o da necessidade (erforderlichkeit) e o da adequação (geeignetheit).
O subprincípio da necessidade, moldado à administração pública, impõe ao administrador que adote as medidas tendentes a produzir o resultado necessário por meio do uso racional dos recursos, ou seja, impondo o menor ônus possível à sociedade (menor custo econômico e social). No dizer da CANOTILHO[7], “exigir-se-ia sempre a prova de que, para a obtenção de determinados fins, não era possível adotar outro meio menos oneroso para o cidadão”, ou para o erário, complementamos. Não está em sintonia com o critério da necessidade, o administrador que, em podendo alcançar um determinado resultado, lançando mão de, por exemplo, 100 unidades de insumos, resolve aplicar 1000 unidades para chegar ao mesmo objetivo.
Parece claro, portanto, que a aplicação do subprincípio da necessidade age em prol do alcance da eficiência, pois se é possível atingir determinado resultado, requerido da ação estatal, por meio da alocação de recursos de forma mais racional (menos gravosa a quem paga), não há sentido em se aplicar insumos excessivos e, de modo mais oneroso, realizar o mesmo, ou, o que é pior, em alguns casos realizar menos. O cidadão almeja da ação estatal fundamentalmente duas coisas: o bem ou serviço adequadamente prestado, e a melhor aplicação dos meios públicos para o atingimento desse objetivo.
O doutrinador JOSÉ AFONSO DA SILVA[8], ao tratar sobre o Princípio da Eficiência, enfatiza o valor da racionalidade administrativa, nos seguintes termos:
Numa idéia muito geral, eficiência significa fazer acontecer com racionalidade, o que implica medir os custos que a satisfação das necessidades públicas importam em relação ao grau de utilidade alcançado. Assim, o princípio da eficiência introduzido agora no art. 37 da Constituição pela EC-19/98, orienta a atividade administrativa no sentido de conseguir os melhores resultados com os meios escassos de que se dispõe e a menor custo. Rege-se, pois, pela regra da consecução do maior benefício com o menor custo possível. Portanto, o princípio da eficiência administrativa tem como conteúdo a relação meios e resultados.
O segundo subprincípio a considerar é o da adequação, que se expressa de forma simples, completa e objetiva na seguinte assertiva de HUMBERTO ÁVILA[9]: o meio é adequado se promove o fim.
Portanto, se a finalidade de ação estatal é o atingimento de um determinado objetivo posto, em regra, na lei, não pode o administrador adotar estratégia de ação inapta ao cumprimento da meta, nem empreender experiências executórias sem as cautelas necessárias e prognóstico bastante razoável de êxito, ou seja, de atingimento do fim colimado. Exemplo de desatendimento ao critério da adequação, é o caso do administrador que, por algum motivo, insiste em adotar o método X para a execução de determinada ação, quando todas as evidências estão a demonstrar que a execução pelo método Y traria um melhor resultado.
A adoção de métodos de atuação sabidamente ineficazes, de antecedentes desastrosos ou não suficientemente seguros, pode fulminar o Princípio da Eficiência, trazendo, geralmente, graves prejuízos à sociedade, à integridade das instituições e desacrédito ao Estado, enquanto ente que deve ser capaz de responder aos desafios que lhe são próprios.
Cabe, entretanto, salientar que a sobriedade e prudência requeridas do administrador público não podem eliminar o surgimento de iniciativas inovadoras. Ao contrário, a inovação deve ser estimulada e recompensada, eis que todo o processo precisa de evolução. O que deve haver, contudo, é cautela na sua implantação, principalmente por meio da adoção de ensaios controlados, com uso de insumos inicialmente limitados, para, somente então, partir-se para uma aplicação generalizada.
3. A questão da normatividade.
Outra questão que merece debate é a que diz respeito à capacidade que os princípios possuem de gerar regramentos objetivos.
Ainda que a doutrina preconize uma igualdade jurídica entre os princípios constitucionais, negando escalonamento hierárquico entre os mesmos, a situação real que encontramos é diferente, pois as condutas que ofendem princípios como os da legalidade e impessoalidade são muito mais combatidas – embora, às vezes, com pouca efetividade - do que as que atentam contra o Princípio da Eficiência. Há, portanto, princípios mais e menos protegidos.
Tal distinção de intensidade protetiva talvez se explique, em parte, pela maior capacidade, que alguns princípios possuem, de gerar regramentos infraconstitucionais determinantes de consequências normativas objetivas.
Não obstante a lição de NORBERTO BOBBIO[10], onde se lê que os princípios gerais são normas como todas as demais, e ainda que a melhor doutrina já tenha pacificado a noção de que os princípios – todos eles – são, de per si, normas e, portanto, passíveis de aplicação imediata, o que se vê não é bem isso.
Precisamos, todavia, também considerar a possibilidade de que a menor atenção dispensada à aplicação de alguns princípios (entre eles, eficiência e moralidade) derive não somente de sua maior abstratividade, mas também, em alguma medida, de aspectos culturais que tendem a tolerar, como contingência inevitável, um grau excessivo de ineficiência e flexibilidade na moral administrativa.
4. O Princípio da Eficiência visto pelos Órgãos de Controle.
O Princípio de Eficiência é pouco utilizado como diretriz de análise, tanto no que se refere ao controle prévio de legalidade efetuado pelo assessoramento jurídico especializado, quanto ao controle auditorial posterior (e o almejadamente preventivo), realizado pelos órgãos de controle interno e externo.
Não é raro nos depararmos com análises dos órgãos de controle que, calcadas em interpretações exacerbadamente literais das normas, acabam por gerar decisões que levam exatamente ao resultado contra o qual deveriam atuar: a ineficiência.
Obviamente que há de se compreender as dificuldades, principalmente nossa, integrantes dos órgãos de controle auditorial, em utilizarmos o Princípio da Eficiência como instrumento de sopesamento entre valores e opções de gestão. Esta dificuldade possui várias origens, que vão desde a sensação de maior segurança que a aplicação literal da regra proporciona, até a falta de arcabouço teórico específico para uma análise sistemática das normas e um exame mais profundo dos casos avaliados.
Não se trata, é bom que se diga, de propugnar pelo negligenciamento das normas objetivas como principal fonte norteadora da ação dos agentes públicos. Ao contrário disso, o que precisamos buscar é o enriquecimento da análise realizada sobre a aplicação dessas normas, orientando nossa atuação para o atingimento do valor mais destacado na Administração Pública, que é o interesse público.
Não são raros, por exemplo, os casos de contratações sabidamente ineficientes e onerosas, geradas pela aplicação descontextualizada – petrificada – da regras de licitação. Contudo, tais contratações, se analisadas pelo critério estrito do rito legal, estariam isentas de quaisquer restrições. Isto demonstra, de forma dramática, a necessidade, premente nos órgãos de controle, de se investir em um instrumental teórico de trabalho mais apropriado às demandas da sociedade, pois se causa repugnância ao cidadão que o administrador público opte pela ineficiência como forma de gerir, mais repugnante é quando a ineficiência nasce da atuação de quem, em nome da sociedade, deveria a ela opor-se.
4. Conclusão
De todo o exposto, concluímos que a eficiência é elemento que repercute no mundo dos fatos, que pode beneficiar o cidadão e que é desejável tanto no setor privado quanto na gestão pública. Nesta última área, contudo, por ter adquirido status constitucional, na categoria de princípio, a idéia de eficiência dever-se-ia tornar mais presente, pois as consequências sociais e econômicas de seu descumprimento são bastante severas.
Verificamos, contudo, que não obstante os avanços obtidos, ainda há muito o que ser feito para a incorporação da eficiência como valor da cultura administrativa estatal em nosso país.
A alteração deste estado de coisas cabe, de modo especial, aos responsáveis pela condução das mais diversas prestações estatais, principalmente no que se refere à organização dos serviços e à concepção de estratégias focadas em resultados úteis. Mas também é responsabilidade de cada agente público proceder a uma revisão na sua forma de atuação, no sentido de produzir o melhor possível com os insumos postos à disposição. MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO[11] estabelece a seguinte relação entre o Princípio da Eficiência e as condutas dos agentes públicos e administradores:
O princípio da eficiência (...) pode ser considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os melhores resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a administração pública, também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público.
Por fim, não é demais lembrar que a ineficiência, em alguns casos, pode ser tão nefasta quanto a improbidade, pois, como assevera POSNER[12], en un mundo de recursos escasos, el desperdício debe considerar-se inmoral.
Referências
[1] CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à teoria geral da administração: uma visão abrangente da moderna administração das organizações. 7ª ed. Rio de Janeiro. P.155.
[2] VASCONCELLOS, Marco Antônio Sandoval de. Economia: micro e macro. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2002. p. 119.
[3] HALL, Robert E. e LIEBERMAN, Marc. Microeconomia: princípios e aplicações. Cengage Learning Editores, 2003. p. 191-192
[4] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. ed. 12, São Paulo : Malheiros, 1999, p. 92.
[5] FREITAS, Juarez. O controle dos atos administrativos e os princípios fundamentais. São Paulo: Malheiros, 1997, p. 56.
[6] CANOTILHO, J.J. GOMES. Direito Constitucional, 6. edição, Coimbra, Portugal 1993, p. 617-618;
[7] ______________________. Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 3ª ed., Almedina, Coimbra, Portugal, 1999, pg. 264.
[8] SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 23 ed. São Paulo: Malheiros. 2004. p. 652.
[9] ÀVILA, Humberto. Teoria dos Princípios – da definição à aplicação dos princípios jurídicos. 4ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2005. p. 97.
[10] BOBBIO, Norberto. Teoría General del Derecho. Colombia: Editorial Temis S.A. 1999, p. 239.
[11] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 18 ed. São Paulo: Atlas, 2005. p. 84.
[12] POSNER, Richard A. El análisis económico del derecho. México: Fondo de Cultura Económica, 1997. p.32.