Resumo: A autonomia da vontade, imanente ao princípio da liberdade contratual, é um dos elementos fundamentais do negócio jurídico. Causa espécie falar de uma vinculação contratual onde a vontade de uma das partes é substituída pela vontade da Lei, mas isso pode ocorrer, em face de diversos dispositivos legais que impõem a uma das partes a obrigação de contratar. Para enfrentar o problema, o presente trabalho aborda o fenômeno da intervenção do Estado no domínio econômico, os conceitos clássicos de relação negocial, a ordem econômico-constitucional vigente e alguns contratos coativos em espécie, no desiderato de analisar a autonomia da vontade nessa espécie de contratos e a sua efetividade na concretização dos princípios da ordem constitucional econômica.
Palavras-chave: Intervenção do Estado. Negócios Jurídicos. Contratos coativos.
Sumário: Introdução; 1 A intervenção do Estado sobre o domínio econômico; 2 Atuação estatal sobre o regime dos contratos; 2.1 Os contratos coativos e a autonomia da vontade; 2.2. Os contratos coativos e a concretização dos valores sócio-econômicos; Conclusão; Referências.
INTRODUÇÃO
No regime capitalista de cunho liberal, as relações negociais tinham um importante destaque porque representavam os valores fundamentais juridicamente protegidos nas economias do tipo capitalista, quais sejam: a propriedade privada dos bens de produção e a liberdade de contratar.
Contudo, para suprir as falhas desse sistema, tais como o fornecimento de bens coletivos, a concentração de renda e o acesso às informações, o Estado viu-se compelido a intervir no sistema econômico por meio da atividade regulamentar ou da atuação direta. Além disso, desenvolveu uma segunda ordem de motivações para se fazer presente no sistema econômico, inserindo determinados padrões de desempenho representados pelos fins, objetivos e metas de política econômica.
As normas de cunho meramente dispositivo do Estado liberal permitiam aos indivíduos grande liberdade de contratar ou de se absterem-se de contratar, bem como a liberdade configurarem internamente os contratos. Contudo, com a intervenção do Estado sobre o domínio econômico, essa liberdade sofreu grandes limitações. O Estado passou a impor determinadas condutas aos agentes econômicos, como a obrigação de contratar em determinadas situações.
Assim, surge um problema conceitual da relação negocial nos contratos coativos. Como a vontade humana é um elemento essencial do negócio jurídico, como enquadrá-la no contrato coativo, no qual essa vontade é substituída pela vontade da Lei?
Para responder a essa indagação, faz-se necessário analisar o contexto no qual se desenvolveu a intervenção do estado sobre o domínio econômico, sua positivação constitucional, o conceito de negócio jurídico, a figura dos contratos coativos e a sua efetividade na concretização dos valores sócio-econômicos elencados como princípios da ordem econômica constitucional brasileira.
1 A INTERVENÇÃO DO ESTADO SOBRE O DOMÍNIO ECONÔMICO
A intervenção do Estado sobre[1] domínio econômico é um fenômeno que surgiu para suprir algumas falhas do capitalismo liberal, sistema econômico que emergiu do liberalismo desenvolvido a partir dos pensamentos iluministas e utilitaristas vigentes na Europa ocidental no final do século XVII. O capitalismo representou um marco para o desenvolvimento dos modernos Estado-Nação, pois promoveu o progresso econômico[2] e afastou o modo cíclico pelo qual a mudança política ocorria até então.
Sobre a influência da declaração de Direitos, as constituições dos Estados Unidos e da França incorporaram os princípios do pensamento liberal. Essas cartas foram chamadas de constituições clássicas, liberais e de garantia, porque previam resguardar a liberdade e a individualidade em face do Estado, dando condições a um processo decisório descentralizado.[3]
Nesse contexto, era de se esperar que o Direito Público tivesse uma evolução menos acentuada, pois as relações privadas ocupavam lugar de destaque no Direito. Contudo, implementou-se, de modo incipiente, a ideia de poder de polícia e de restrições a determinadas atividades particulares, por razões de segurança e ordem pública.
O capitalismo de cunho liberal possibilitou um grande desenvolvimento econômico nos cerca de 150 anos em que vigorou, pois permitiu um aprimoramento da disponibilidade de bens e serviços. Mas também trouxe uma série de consequências negativas, tais como a concentração econômica, a dificuldade de acesso às informações e à falta de suprimento de alguns bens coletivos, esta decorrente da falta de incentivos. Para suprir tais falhas, o Estado viu-se compelido a intervir no sistema econômico para editar normas de caráter legal e regulamentar, com o desiderato eliminá-las ou atenuá-las.
Além da motivação para a sua readmissão no sistema econômico, como corretor dessas disfunções do capitalismo liberal, por meio da atividade regulamentar com base no poder de polícia, o Estado desenvolveu uma segunda ordem de motivações para se fazer presente no sistema econômico, desta vez para inserir determinados padrões de desempenho representados pelos fins, objetivos e metas de política econômica.[4]
No que se refere ao aspecto constitucional, as cartas já não se continham em prever as garantias individuais e a organização do Estado, pois passaram a incluir, também, direitos de caráter econômico e social e a contemplar programas de aperfeiçoamento do sistema econômico.
Portanto, a agenda estatal no campo econômico ampliou-se bastante no século passado, sobretudo durante as três décadas que sucederam ao término da Segunda Guerra Mundial. O mercado, sensível ao monitoramento e ao direcionamento da economia pelo Estado, acabava por tomar decisões condicionadas a esse direcionamento estatal, até mesmo porque uma parte considerável dos agentes do mercado era formada por empresas e entidades de caráter estatal.[5]
Com tais alterações imprimidas nos ordenamentos jurídicos, o poder de polícia vigente no regime administrativista-liberal cedeu espaço para o conceito de função social da propriedade, a qual passou a ser concebida como um poder-dever. O mesmo se deu com o princípio da liberdade contratual.[6]
Quanto às formas de intervenção, Eros Roberto Grau apresenta quatro modalidades pelas quais os Estados, modernamente, intervém no e sobre domínio econômico. Atuando no domínio econômico, o faz por absorção ou participação, que se materializam com o exercício de uma determinada atividade econômica, diretamente ou por entidade criada para tal desiderato. Essas empresas ou entes estatais podem absorver integralmente um dado setor produtivo da economia ou dele participar como uma de suas unidades operativas.
Ao atuar sobre o domínio econômico, o Estado o faz por direção, quando edita normas de caráter legal ou regulamentar destinadas a impor determinadas condutas obrigatórias aos agentes econômicos. Sobre o domínio econômico, o Estado também pode intervir por indução, quando não impõe nem absorve a atividade, mas induz a certos comportamentos, mediante a implementação de incentivos legais, visando estimular determinadas atividades.[7]
Percebe-se, portanto, que a intervenção do Estado no e sobre o domínio econômico seguiu um padrão cíclico ao longo da história. Inicialmente, respondeu fracassos do mercado liberal, aumentando seu escopo de atuação por volta dos anos 1930. Com o advento do Estado social-liberal, houve um inevitável crescimento da estrutura Estado, que, por sua vez, também culminou em distorções, levando o Estado à crise fiscal por volta dos anos 1970. Tal crise, aliada à globalização, deram ensejo à privatização e, em certa medida, uma desregulação do mercado, as quais, no entanto, logo atingiram seus próprios limites. Em face disso, a reforma do Estado continua em pauta, sobretudo sob o aspecto da eficiência e da participação dos cidadãos (BRESSER PEREIRA, 2001, p. 319).
Interessante notar, portanto, a revolução liberal como garantidora dos direitos civis, uma revolução social como instituidora dos direitos sociais no século XX e, no último quarto do século passado, a revolução republicana que se inicia para definir os direitos republicanos, dos quais se destaca a efetiva participação dos cidadãos nas políticas de Estado, individualmente e através de organizações sociais.
Floriano Peixoto de Azevedo Marques Neto denomina esse fenômeno de “republicização do Estado”, processo no qual destaca a necessidade do fortalecimento do papel regulador do Estado, seu redimensionamento de modo a preservar na sua alçada as atividades que envolvam a efetivação de interesses públicos revestidos de hipossuficiência social, sua permeabilidade e interconexão com todos os interesses públicos (especiais e difusos), a permanente transparência e motivação do exercício da mediação e da efetivação de interesses públicos e a permanente sujeição da atividade estatal aos mecanismos de controle judicial e social (MARQUES NETO, 2002, p. 196).
Nessa vertente, a Constituição de 1988 elenca a dignidade da pessoa humana e os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa como fundamentos da República Federativa do Brasil[8]. Quer isso dizer que o Estado Brasileiro adota o sistema capitalista de mercado, mas orientado à efetivação do princípio da dignidade da pessoa humana, conforme os ditames da justiça social.
Para tal desiderato, os artigos 170 a 181 da Constituição Federal trazem as diretrizes que o Estado deve observar para desenvolver sua atividade de intervenção na ordem econômica, com fundamento nos princípios da soberania nacional, propriedade privada, função social da propriedade, livre concorrência, defesa do consumidor, defesa do meio ambiente, da redução das desigualdades regionais e sociais, pela busca do pleno emprego e pelo tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País.
A atuação do Estado Brasileiro no domínio econômico por absorção ou participação está prevista no artigo 173 da Constituição Federal, que traz as hipóteses nas quais o Estado poderá exercer uma determinada atividade econômica, quais sejam: quando necessário aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
No artigo 174, pontuou-se a intervenção por direção ou indução, nas quais Estado atua como agente normativo e regulador da atividade econômica[9], bem como exercendo as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. Como agente indutor, o Estado Brasileiro pode instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico, nos termos do artigo 149.
Percebe-se que a Constituição Federal procurou dotar o Estado Brasileiro de instrumentos para garantir a realização do desenvolvimento econômico e social da coletividade, promover a efetividade da função social da propriedade, estabelecendo limites à atuação dos agentes econômicos privados e permitindo uma melhor distribuição da produção nacional.
Dentro de todo esse contexto, insere-se a intervenção nas relações negociais, através da qual o Estado estabelece normas que, em alguns casos, acabam por culminar na obrigação de contratar, colocando em cheque um dos fundamentos da relação negocial.
Portanto, faz-se necessário analisar os negócios jurídicos dentro do contexto da intervenção do Estado sobre o domínio econômico, especialmente nas relações negociais, no desiderato de identificar a configuração da autonomia da vontade nos contratos coativos.
2 ATUAÇÃO ESTATAL SOBRE O REGIME DOS CONTRATOS
Os negócios jurídicos podem ser conceituados como fatos jurígenos humanos, caracterizados por declarações de vontade com a finalidade de atingir efeitos preordenados no sistema de direito. Como são declarações de vontade endereçadas, visam alcançar resultados previstos no ordenamento jurídico (como ocorre, por exemplo, nos testamentos e nos contratos).
Trata-se de atos voluntários, que são formados por uma ou mais declarações de vontade às quais o ordenamento jurídico confere efeitos. Por isso, pode-se afirmar que a atuação das partes visa atingir as conseqüências produzidas, ou seja, os resultados são desejados.
Portanto, o aspecto fundamental da estrutura do negócio jurídico é a declaração negocial, que consiste na conduta qualificada pelo ordenamento jurídico para a produção dos efeitos desejados pelas partes. Trata-se, portanto, da expressão da autonomia privada.[10]
A necessidade de intervenção do Estado sobre o domínio econômico, para corrigir as disfunções do capitalismo liberal, forçou-o a reformular o ordenamento jurídico para adequá-lo aos novos princípios vigentes.
Os valores fundamentais e juridicamente protegidos nas economias capitalistas são, simetricamente, o da propriedade privada dos bens de produção e o da liberdade de contratar. Por isso, a atuação do estado sobre o domínio econômico reflete de modo extremamente sensível no regime jurídico dos contratos.[11]
No modelo inicial de liberalismo econômico, as partes possuíam um grande poder de auto-regulação do negócio jurídico. Contudo, sob a égide intervencionista do Estado, este passa a dispor de instrumentos para condicionar e direcionar o exercício da prerrogativa de auto-regulação. Assim, o voluntarismo cede espaço ao do dirigismo contratual.[12]
No desiderato de cumprir os princípios constitucionais da ordem econômica, o Estado procurou conformar as relações contratuais aos objetivos da própria ordem econômica, como a dignidade da pessoa humana, a função social da propriedade e a defesa do consumidor. Por essa razão, os contratos passam a desempenhar um papel que vai além dos objetivos eleitos pelas partes, pois também servem aos fins últimos da ordem econômica.[13]
Além da conformação dos contratos, o Estado também pode intervir, por direção, obrigando uma das partes a celebrar contrato.
2.1 Os contratos coativos e a autonomia da vontade
A vontade humana pode ser elencada como um dos elementos essenciais do negócio jurídico. Com efeito, trata-se de uma prerrogativa que ordenamento jurídico confere aos indivíduos para que estes, por vontade sua, possam criar relações reconhecidas pelo Direito.[14]
Em face das normas de cunho meramente dispositivo do Estado Liberal, apenas excepcionadas por uma ou outra disposição de ordem pública, os indivíduos possuíam a liberdade de contratar ou de se absterem-se de contratar, bem como a liberdade configurarem internamente dos contratos. Contudo, com a intervenção do Estado sobre o domínio econômico, essa liberdade passou a sofrer grandes limitações, em ambos os aspectos, pois o Estado passou a editar normas impositivas que ora definem fórmulas e formas necessárias para os contratos, ora impõem a obrigação de contratar ou não contratar.[15]
Seria estranho admitir que, nas relações negociais, cujo elemento essencial é justamente a vontade humana, poderia existir um contrato coativo, com a substituição da vontade de uma das partes pela vontade da Lei[16].
No entanto, Eros Roberto Grau pondera que a Lei, guardando compatibilidade com a ordem constitucional, acaba impondo a uma das partes o dever de contratar, por vontade da lei. Com isso, sustenta que, diante dessa realidade, objetiva, do direito positivo, devem ceder as máximas e os ensinamentos da doutrina, ainda que “plenos de auctoritas”, a seu tempo, pois o contrato individualista e subjetivista não pode ser uma verdade universal, inacessível à lei da evolução. Ademais, as partes, mesmo no contrato coativo, estão entre si relacionadas por um vínculo obrigacional e, por isso, contrato coativo é, ainda, contrato.[17]
Ainda sobre a questão da substituição da vontade de uma das partes pela vontade legal, Nelson Rosenvald sustenta que se trata da aplicação do princípio da igualdade nas relações privadas, quando o exercício da liberdade negocial de contratar ou recusar a contratação implicar qualquer forma de discriminação. Portanto, afirma que essas situações atenderão a ditames de igualdade de tratamento, como manifestação do dever de proteção das normas de direitos fundamentais.[18]
Cabe ainda registrar que o contrato de adesão não se confunde com o contrato coativo. No contrato de adesão, a parte contratante não possui a liberdade de estipular conteúdo das cláusulas. Há, com efeito, uma distinção entre a liberdade de estipulação e a liberdade de celebração. A primeira é suprimida, mas a liberdade de celebração é preservada, pois a parte pode simplesmente deixar de celebrar (aderir) o contrato. Isso já não ocorre nos contratos coativos, no qual a parte não tem outra alternativa senão contratar.[19]
2.2. Os contratos coativos e a concretização dos valores sócio-econômicos
O ordenamento jurídico brasileiro prevê diversas hipóteses de contratação coativa em suas disposições legais ou delas decorrentes. Aí se incluem casos de empréstimos compulsório, de contrato de seguro e os previstos na Lei anti-truste. Registre-se, ainda, o dever dos bancos comerciais aplicar parte de seus recursos disponíveis na concessão de crédito rural e de créditos às micro e médias empresas (GRAU, 2004, p. 90).
Analisando alguns desses contratos coativos, percebe-se que eles são nitidamente direcionados para a concretização dos valores sócio-econômicos elencados como princípios da ordem econômica constitucional brasileira. A título de exemplo, podem ser citadas a obrigação das empresas concessionárias prestarem o serviço público solicitado pelo cidadão[20], a obrigação das empresas venderem seus bens ou prestarem seus serviços a quem os solicitar, dentro das condições de pagamento normais aos usos e costumes comerciais, a obrigação de dar continuidade a relações comerciais de prazo indeterminado, mesmo que a outra parte se recuse em submeter-se a cláusulas e condições comerciais injustificáveis ou anti-concorrenciais e a obrigação de explorar direitos de propriedade industrial ou intelectual ou de tecnologia, etc.[21]
Quanto aos seguros, a Lei determina a obrigatoriedade de contratação de seguro de danos pessoais a passageiros de aeronaves comerciais, de responsabilidade civil do construtor de imóveis em zonas urbanas por danos a pessoas ou coisas, de bens dados em garantia de empréstimos ou financiamentos de instituições financeiras pública, de garantia do cumprimento das obrigações do incorporador e construtor de imóveis, de garantia do pagamento a cargo de mutuário da construção civil, inclusive obrigação imobiliária, por danos pessoais causados por veículos automotores de vias terrestres e por embarcações, dentre outros.[22]
Percebe-se, portanto, que a instituição de tais contratos obrigatórios visam resguardar o interesse da coletividade, em consonância com os princípios constitucionais da ordem econômica, pois ora obrigam a venda ou a prestação de determinado produto ou serviço a todos que solicitarem, ora determinam a exploração de tecnologia, que se reverterá em prol da coletividade, e ora instituem garantias de recebimento de indenização por dano civil ou quitação de empréstimos nas hipóteses dos sinistros legalmente estabelecidos.