3. A Constituição "Social" de 1934
Nesse momento histórico, a economia brasileira despontava em vertiginosa ascensão, até que os efeitos da crise da Bolsa de Valores de Nova Iorque se irradiaram para o Brasil, onde o preço do café para exportação caiu à metade.
Diante desse terrível cenário, Getúlio passou a se preocupar sensivelmente com a questão social. Foi o grande mentor e criador do Ministério do Trabalho. Outro feito importante de Getúlio foi a elaboração do Código Eleitoral, oportunidade na qual editou o decreto de 3 de fevereiro de 1932. Convocou eleições à Assembléia Constituinte, também por decreto, em 3 de maio de 1932.
Logo após, exatamente dois meses depois, eclodiu a Revolução Constitucionalista em São Paulo. Venceu Getúlio e as eleições que haviam sido convocadas restaram mantidas para o ano seguinte, sendo concluída a Constituição de 1934, também dos "Estados Unidos do Brasil", agora sob a invocação em preâmbulo da confiança de Deus.
Na Constituição de 1934, foram mantidos os mesmos princípios fundamentais, quais sejam, a república, a federação, a divisão de Poderes, o presidencialismo e o regime representativo. Mas é de se considerar que inovou em vários aspectos, inclusive com a extinção da figura do Vice-Presidente da República, no aumento de poderes atribuídos à União (arts. 5º e 6º); atribuiu alguns poderes aos Estados-Membros e entregou-lhes poderes remanescentes (arts. 7º e 8º); também tratou de competências concorrentes entre a União e os Estados-Membros (art. 10), tornando mais claro e preciso o pacto federativo.
Destaque-se que o exercício do Poder Legislativo foi conferido à Câmara dos Deputados que contava com a "colaboração" do Senado Federal (arts. 22, 88 e seguintes), rompendo com o modelo bicameral antes em vigor. Ao Senado Federal competia, com exclusividade, a iniciativa de leis sobre a intervenção federal e, em geral, das que interessem determinadamente a um ou mais Estados (art. 41, § 3º), fortalecendo, ainda mais, a Federação.
A Constituição de 1934 consagrou os direitos políticos das mulheres[8] e o voto secreto, e delineou as Justiças Eleitoral e Militar, vinculando-as ao Poder Judiciário (artigos, 109, 63, "d", e 82).
Pela primeira vez em nossa história constitucional, foi previsto que os Ministros de Estado, com responsabilidade pessoal e solidária com o Presidente da República, seriam obrigados a comparecer ao Congresso para prestarem esclarecimentos ou pleitearem medidas legislativas, contudo não se admitia a possibilidade de censura parlamentar.
Continuava sem previsão constitucional a iniciativa popular para a apresentação de projetos de leis e atos normativos, sendo que dita atribuição era conferida a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, ao Plenário do Senado Federal e ao Presidente da República (art. 41). Plebiscito e referendo continuavam sem contemplação constitucional.
Além disso, adotou, ao lado da representação política tradicional, a representação corporativa de influência fascista, a sindicalização. Ao lado da clássica declaração de direitos e garantias individuais, com a introdução da ação popular e do mandado de segurança, inscreveu um título sobre a ordem econômica e social e outros sobre a família, a educação e a cultura, com normas quase todas programáticas, sob a influência da Constituição alemã de Weimar. Pela primeira vez na história constitucional brasileira, foi tratada a questão indígena, denominados como "silvícolas" (arts. 5º e 129). Por fim, insta mencionar que a Constituição de 1934 cuidou da regulamentação da segurança nacional e estabeleceu princípios sobre o funcionalismo público (arts. 159 e 172).
José Afonso da Silva entende que "fora, enfim, um documento de compromisso entre o liberalismo e intervencionismo"[9].
4. A Constituição “Polaca” de 1937
Na época, as ideologias do mundo pós-guerra já haviam se difundido amplamente no Brasil. Tanto que os partidos políticos posicionavam-se a favor ou contra aquelas ideologias. Organizou-se o Partido Comunista, liderado por Luís Carlos Prestes. De outra banda, Plínio Salgado liderou a Ação Integralista Brasileira.
Receoso, Getúlio, que havia sido eleito pela Assembléia Constituinte, tal como ocorrera anteriormente com Deodoro da Fonseca, também reproduziu com fidelidade o gesto deste, na tentativa de restabelecer o poder central. Desse modo, adotou, a uma só penada, três atitudes de extrema relevância para o futuro político da nação brasileira: dissolveu a Câmara e o Senado, revogou a Constituição de 1934 e outorgou a Carta de 1937, cujo anteprojeto foi de autoria do jurista Francisco Campos.
Getúlio prometeu a convocação de futuro plebiscito (art. 187 daquela Constituição). Nunca o fez. Nascia o Estado Novo, período esse denominado "hiato autoritário" pelos constitucionalistas.
Teve a Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 1937, como principais preocupações: fortalecer o Poder Executivo, a exemplo do que ocorria em quase todos os outros países, julgando-se o chefe do governo em dificuldade para combater pronta e eficientemente as agitações internas; atribuir ao Poder Executivo uma intervenção mais direta e eficaz na elaboração das leis, cabendo-lhe, em princípio, a iniciativa e, em certos casos, podendo expedir decretos-leis; reduzir o papel do parlamento nacional, em sua função legislativa, não somente quanto a sua atividade e funcionamento, mas ainda quanto à própria elaboração da lei; eliminar as causas determinantes das lutas e dissídios de partidos, reformando o processo representativo, não somente na eleição do parlamento, como principalmente em matéria de sucessão presidencial; conferir ao Estado a função de orientador e coordenador da economia nacional, declarando, entretanto, ser predominante o papel da iniciativa individual e reconhecendo o poder de criação, de organização e de invenção do indivíduo; reconhecer e assegurar os direitos de liberdade, de segurança e de propriedade do indivíduo, acentuando, porém, que devem ser exercidos nos limites do bem público; a nacionalização de certas atividades e fontes de riqueza, proteção ao trabalho nacional, defesa dos interesses nacionais em face do elemento alienígena[10].
A Constituição (que teve como parâmetro a experiência da Polônia, que logrou sucesso ao formar um Estado Social) dava destaque à proeminência do Poder Executivo. O art. 73 da Constituição do Brasil de 1937 é idêntico ao art. 2o da Constituição Polonesa de 1935:
O Presidente da República, autoridade suprema do Estado, coordena a atividade dos órgãos representativos, de grau superior, dirige a política interna e externa, promove ou orienta a política legislativa de interesse nacional, e superintende a administração do País.
Durante este período, apesar de formalmente mantida a Federação, o Estado brasileiro foi, realmente, unitário. Pouca obediência prestava-se à Constituição no que concerne ao federalismo, sendo que os Estados regiam-se pelo Decreto-lei 1.202, de 08 de abril de 1939, verdadeira "lei orgânica" dos entes federados, que eram governados por interventores nomeados pelo Presidente da República. O culto ao poder central alcançou até os símbolos nacionais, sendo proibidos outras bandeiras, hinos, escudos e armas, inclusive as estaduais, os quais assim permaneceram por oito anos.
As eleições para o Parlamento Nacional, novamente previsto na forma bicameral, jamais foram realizadas neste período, assim como as para as Assembléias Legislativas estaduais.
A iniciativa para apresentação de projetos de leis era, em princípio, de competência do Governo. A nenhum membro de quaisquer das Câmaras caberia a iniciativa de projetos de lei, o que somente poderia ser tomada por um terço de Deputados ou de membros do Conselho Federal (artigo 64). Não havia previsão de iniciativa popular para apresentação de projetos de lei.
Walter Costa Porto observa uma aparente incongruência: um aspecto que diferencia a Carta de 1937 é que, sendo a segunda Constituição outorgada do Brasil, foi, no entanto, a que mais largo espaço abriu às práticas plebiscitárias[11], no exercício da denominada “democracia direta”, ao menos no que diz com o aspecto formal do texto. Nenhuma das Constituições anteriores fizeram referência a plebiscitos ou outras formas de consulta popular. Esta, por sua vez, empregou este termo por nove vezes, entre as quais podem ser destacadas as seguintes disposições: possibilidade de realização de plebiscito para a deliberação popular sobre a criação, fusão, desmembramento e subdivisão dos Estados (art. 5º); necessidade de realização de plebiscito para atribuição de poderes e competências legislativas ao Conselho de Economia Nacional (art. 63); no caso de ser rejeitado um projeto de emenda à Constituição de iniciativa do Presidente da República, ou no caso em que o Parlamento aprove definitivamente, apesar da oposição daquele, o projeto de iniciativa da Câmara dos Deputados, o Presidente da República tinha a possibilidade de, dentro em trinta dias, resolver que um ou outro projeto seria submetido ao plebiscito nacional (art. 174); era prevista a realização de plebiscito como condição de validade e permanência da própria Constituição (art. 187), registrando-se que o mandado do Presidente da República, Getúlio Vargas, seria renovado até a realização deste mesmo plebiscito (art. 175).
No entanto, não foi realizado nenhum plebiscito no período de vigência da Constituição de 1937.
Apesar de ser uma novidade no sistema jurídico brasileiro, na Europa o uso do plebiscito foi uma das características das ditaduras nazista e fascista nas décadas de 1920 e 1930, sempre como o objetivo de buscar o apoio popular a uma medida pouco democrática já em curso.
Como é possível perceber, o que de fato ocorreu, foi a imposição da mais execrável ditadura a qual, sob o pretexto de expurgar da Nação facções antidemocráticas, acabando por aniquilar direitos, liberdades e garantias fundamentais.
5. A Constituição de 1946: retorno à democracia
Após a Segunda Grande Guerra, iniciou-se a redemocratização do Brasil. Foi publicada a lei constitucional nº 9, de 28 de fevereiro de 1945, cuja finalidade principal foi convocar eleições diretas para o Chefe do Executivo e membros do Congresso Nacional. Esperou-se pela convocação de uma nova Assembléia Geral Constituinte, em vão.
Desse modo, emergiram poderosos grupos de opositores, dentre os quais o liderado pelo Brigadeiro Eduardo Gomes, representante da Força Aérea Brasileira e o General Eurico Gaspar Dutra, ex-Ministro de Guerra do próprio Getúlio Vargas. Venceu o segundo, o qual recebeu a faixa presidencial do então Ministro do Supremo Tribunal Federal, de vez que Getúlio Vargas havia sido deposto pouco antes, em 29 de outubro daquele mesmo ano. Era o fim do "hiato autoritário".
Estabeleceu-se, então, nova Assembléia Constituinte, marcada pela diversidade de ideologia representada pelos mais diversos partidos políticos, o que certamente ficou estampado na Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946, com a retomada efetiva e concreta da Federação.
Foi a Carta que mais fortaleceu os municípios na Federação, prestigiando suas definições em matérias e interesses locais. Tratou como constitucional o direito ao pleno e incondicional acesso ao Judiciário, a liberdade de organização partidária e afastou a pena de confisco.
O sistema representativo de governo continuava sendo o presidencialista, com suas características fundamentais, cabendo este exercício ao Presidente, ao recriado Vice Presidente e a seus Ministros de Estado, os quais eram obrigados a comparecer perante a Câmara dos Deputados, o Senado Federal ou qualquer das suas Comissões, quando uma ou outra Câmara os convocasse para, pessoalmente, prestar informações acerca de assunto previamente determinado, sendo que a falta de comparecimento, não justificada, importava em crime de responsabilidade (art. 54). Porém, perceba-se, não havia o instituto da censura parlamentar na espécie.
A iniciativa das leis, ressalvados os casos de competência exclusiva, eram de competência do Presidente da República e a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados e do Senado Federal (artigo 67), não havendo previsão para proposições de iniciativas populares.
O plebiscito, por sua vez, passou a ser limitado como condição essencial e de validade para a incorporação, subdivisão e desmembramento de Estados (artigo 2º), não sendo prevista qualquer outra forma ou hipótese de sua aplicação. Mesmo assim, foi realizado em 06 de janeiro de 1963 o único plebiscito sob a égide dessa Constituição.
Em agosto de 1961, após a renúncia de Jânio Quadros, houve uma grave crise política, sendo que os militares não aceitavam a posse do vice-presidente João Goulart. A solução conciliatória encontrada foi a aprovação da Emenda Constitucional nº 4, em 02 de setembro de 1961, que instituiu o sistema parlamentar de governo e a extinção do cargo de vice-presidente, bem como fez previsão da realização de plebiscito para definição popular sobre o sistema de governo a ser definitivamente adotado no Brasil. Houve uma derrota esmagadora dos parlamentaristas na consulta popular realizada, retomando-se o sistema presidencialista.
Com o resultado plebiscitário, houve a aprovação da Emenda Constitucional nº 6, de 23 de janeiro de 1963, revogando o diploma parlamentarista anterior. João Goulart conservou-se no poder por razoável período e terminou deposto pelo golpe militar no dia primeiro de abril de 1964.
José Afonso da Silva ensina que a nova Carta Política baseou-se nas Constituições anteriores "que nem sempre estiveram conformes à história real, o que constituiu o maior erro daquela Carta magna, que nasceu de costas para o futuro, fitando saudosamente os regimes anteriores."[12] Talvez isso explique o fato de não ter conseguido realizar-se plenamente. Mas, assim mesmo, não deixou de cumprir sua tarefa de redemocratização, propiciando condições para o desenvolvimento do país durante os vinte anos em que o regeu.
6. A Constituição "Militar" de 1967
Com o Ato Institucional nº 1 de 1964, e efetivação do golpe civil-militar, a ordem jurídica foi "mantida", mantendo-se em vigor a Constituição de 1946, com a especialíssima ressalva de "suspensão dos direitos civis políticos". Castelo Branco foi eleito e orientou-se em todo o período de seu mandato pelo indigitado Ato Institucional. Após, seguiram-se os Atos Institucionais nº 2, 3 e 4. O último serviu para estabelecer procedimento de votação da nova Constituição pelo Congresso Nacional.
Enfim, a Constituição de 1967 foi outorgada, em 24 de janeiro de 1967; espelhou-se totalmente na Carta de 1937 e passou a produzir efeitos somente em 15 de março de 1967, momento no qual o Presidente Marechal Arthur da Costa e Silva tomou posse. Não mais tratava-se dos "Estados Unidos do Brasil", mas apenas de "Brasil".
O Poder Executivo foi novamente fortalecido, passando a centralizar a gestão do Estado. Adotou-se uma solução em que existe uma nítida separação entre poderes. Mas destaca-se dos demais, um Executivo forte, que se organiza por si mesmo, sem interferência do Legislativo e que se enquadra em uma estrutura administrativa poderosa, sob o comando direto do Presidente da República. Acabou a eleição direta presidencial, passando esta a dar-se por meio indireto do Congresso Nacional, pelo sufrágio de um Colégio Eleitoral especialmente constituído para tanto (art. 9º).
Themístocles Cavalcanti, Luiz Navarro de Brito e Aliomar Baleeiro, em análise à Constituição de 1967, concluem ter havido os seguintes reforços ao Poder Executivo: " a) ampliação da iniciativa; b) limites no tempo da aprovação dos projetos do governo; c) delegação legislativa; d) restrição a emenda dos projetos governamentais; e) faculdade ao Executivo de expedir decretos-leis"[13]. São instrumentos que importam o fortalecimento do Poder Executivo, no comando não só da política administrativa e financeira, mas também do mecanismo parlamentar, que fica condicionado, na maioria das suas atividades, à participação do Poder Executivo.
O sistema de governo adotado era o presidencialista, cabendo registrar que manteve-se inalterada a previsão constitucional de obrigação dos Ministros de Estado em comparecer ao Parlamento quando convocados para esclarecimentos, sendo que a falta não justificada ao ato importaria em crime de responsabilidade. No entanto, constitucionalmente, passou-se a prever a possibilidade de solicitação dos próprios Ministros para comparecimento ao Parlamento para discussão de assuntos de seus interesses (art. 40).
Plebiscito e referendo não foram conhecidos como institutos jurídicos constitucionais. Há, no entanto, a previsão de uma possibilidade de consulta prévia à população interessada para a criação de novos municípios (art. 14), porém sem a mesma eficácia e vinculação obrigatória do exercício de governo direto. Não havia previsão de iniciativa popular para apresentação de projetos de lei, sendo que esta cabia a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, ao Presidente da República, e aos Tribunais Federais com jurisdição em todo o território nacional (art. 59), sendo esta legitimação do Poder Judiciário uma inovação bastante interessante na história constitucional brasileira.
Dentro dessa análise jurídica, ainda convém mencionar que na Constituição de 1967 houve fixação, com maior precisão, dos direitos trabalhistas, bem como foi criada a autorização de desapropriação para fins de reforma agrária, mediante o pagamento de indenização por títulos da dívida pública.
Diante das diversas manifestações estudantis e populares de inconformidade com o sistema ditatorial iniciado, o Presidente Costa e Silva decretou o Ato Institucional nº 5, de 13 de dezembro de 1968, um dos atos mais arbitrários da história republicana. O recrudescimento do autoritarismo foi tal, que o Congresso Nacional foi fechado e os direitos e as garantias individuais foram suspensos.
Acometido de uma enfermidade, Costa e Silva foi impedido de exercer o poder pelo Ato Institucional nº 12, de 31 de agosto de 1969, o qual conferiu o poder aos Ministros da Marinha de Guerra, do Exército e da Aeronáutica Militar. Por meio de uma "emenda" (a Emenda Constitucional nº 1, à Constituição de 1967), trataram de outorgar nova Constituição, a de 17 de outubro de 1969, cuja vigência foi postergada para o dia 30 daquele mesmo mês, que continuou a sofrer os reflexos dos Atos Institucionais, cada vez mais autoritários. Por exemplo, interessante consignar os Atos Institucionais nº 13 (instituiu o banimento daquele brasileiro que "comprovadamente se tornar inconveniente, nocivo ou perigoso à segurança nacional") e 14 (alterou o artigo 150 da Constituição e introduziu as penas de morte, perpétua e o banimento para os crimes de "guerra externa, psicológica adversa, revolucionária ou subversiva").
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1969 (denominação inovadora constitucionalmente) foi alterada por 26 emendas, sendo a última de 27 de novembro de 1985, a qual se manifestou, em essência, como verdadeiro ato político ao transmitir a ordem de convocação da Assembléia Nacional Constituinte. Ora, se convocava a Constituinte para elaborar Constituição nova que substituiria a que estava em vigor, por certo não tem a natureza de emenda constitucional, pois esta tem precisamente sentido de manter a Constituição emendada; se visava destruir esta, não pode ser tida como emenda, mas como ato político[14].
A Emenda Constitucional nº 11, de 13 de outubro de 1978, revogou os Atos Institucionais "no que contrariem a Constituição Federal" (art. 3º da Emenda), mas não afastou o fenômeno centralizador que marcou o período. De qualquer sorte, as chamadas salvaguardas do Estado foram incorporadas à Constituição e o Ato Institucional nº 5, símbolo maior do autoritarismo, foi revogado. Foram restabelecidas as imunidades parlamentares (art. 32) e iniciou-se a reforma política, assim como extinguiu-se a pena de morte e foi regulamentado os estados de sítio e de emergência, oportunizando-se a redemocratização, que somente foi ultimadas seis anos mais tarde.