4 A TRANSCENDÊNCIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES DA DECISÃO: REPERCUSSÕES NO ÂMBITO DA GARANTIA DA AUTORIDADADE DAS DECISÕES PROFERIDAS EM ADI, ADC E ADPF.
Evidencia-se, pois, que, em sucessivas decisões, o Supremo Tribunal Federal tem estendido os limites objetivos do efeito vinculante das decisões proferidas em sede de controle abstrato de constitucionalidade, com base em uma construção dogmática que vem denominando transcendência dos motivos determinantes.[46]
Por essa linha de entendimento, amplia-se a dimensão e o sentido da vinculação à decisão prolatada em sede de fiscalização abstrata e concentrada, na medida em que é reconhecida eficácia vinculante não apenas à parte dispositiva do julgado, mas também aos próprios fundamentos que lastrearam o pronunciamento da Corte, de forma que juízes, tribunais e a Administração Pública passam a dever acatamento não apenas à conclusão do acórdão, mas igualmente à ratio decidendi.[47]
Nos autos da Reclamação Constitucional n. 3.291/SP, o Min. Cezar Peluso explicou o fundamento da transcendência dos motivos determinantes das decisões dotadas de efeito vinculante, qual seja, a importância de resguardar a interpretação constitucional fixada pelo STF e, por via de conseqüência, a força normativa da Constituição. Do voto do Ministro lê-se o seguinte:
Posto que o efeito vinculante da decisão de ação direta de Inconstitucionalidade não se limite à parte dispositiva, mas se estenda também aos chamados ‘fundamentos determinantes’, segundo o que se convencionou chamar de efeito transcendente dos fundamentos determinantes de decisão com efeito vinculante (cf. Rcl nº 2363-0, Rel. Min. GILMAR MENDES; Rcl nº 1987, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA), forçoso reconhecer, conforme sobrelevou o Min. CELSO DE MELLO no precedente invocado na inicial, que tal extensão tem por escopo resguardar a interpretação dada por esta Corte às normas constitucionais, verbis:
‘Essa visão do fenômeno da transcendência parece refletir a preocupação que a doutrina vem externando a propósito dessa específica questão, consistente no reconhecimento de que a eficácia vinculante não só concerne à parte dispositiva, mas refere-se, também, aos próprios fundamentos determinantes do julgado que o Supremo Tribunal Federal venha a proferir em sede de controle abstrato, especialmente quando consubstanciar declaração de inconstitucionalidade, como resulta claro do magistério de IVES GANDRA DA SILVA MARTINS/GILMAR FERREIRA MENDES (‘O Controle Concentrado de Constitucionalidade’, p. 338/345, itens ns. 7.3.6.1 a 7.3.6.3, 2001, Saraiva) e de ALEXANDRE DE MORAES (‘Constituição do Brasil Interpretada e Legislação Constitucional’, p. 2.405/2.406, item n. 27.5, 2ª ed., 2003, Atlas).
Na realidade, essa preocupação, realçada pelo magistério doutrinário, tem em perspectiva um dado de insuperável relevo político-jurídico, consistente na necessidade de preservar-se, em sua integralidade, a força normativa da Constituição, que resulta da indiscutível supremacia, formal e material, de que se revestem as normas constitucionais, cuja integridade, eficácia e aplicabilidade, por isso mesmo, hão de ser valorizadas, em face de sua precedência, autoridade e grau hierárquico, como enfatiza o magistério doutrinário (ALEXANDRE DE MORAES, ‘Constituição do Brasil Interpretada e Legislação Constitucional’, p. 109, item n. 2.8, 2ª ed., 2003, Atlas; OSWALDO LUIZ PALU, ‘Controle de Constitucionalidade’, p. 50/57, 1999, RT; RITINHA ALZIRA STEVENSON, TERCIO SAMPAIO FERRAZ JR. e MARIA HELENA DINIZ, ‘Constituição de 1988: Legitimidade, Vigência e Eficácia e Supremacia’, p. 98/104, 1989, Atlas; ANDRÉ RAMOS TAVARES, ‘Tribunal e Jurisdição Constitucional’, p. 8/11, item n. 2, 1998, Celso Bastos Editor; CLÈMERSON MERLIN CLÈVE, ‘A Fiscalização Abstrata de Constitucionalidade no Direito Brasileiro’, p. 215/218, item n. 3, 1995, RT, v.g.).
Cabe destacar, neste ponto, tendo presente o contexto em questão, que assume papel de fundamental importância a interpretação constitucional derivada das decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, cuja função institucional, de ‘guarda da Constituição’ (CF, art. 102, ‘caput’), confere-lhe o monopólio da última palavra em tema de exegese das normas positivadas no texto da Lei Fundamental, como tem sido assinalado, com particular ênfase, pela jurisprudência desta Corte Suprema: ‘(...) A interpretação do texto constitucional pelo STF deve ser acompanhada pelos demais Tribunais. (...) A não-observância da decisão desta Corte debilita a força normativa da Constituição. (...).’ (RE 203.498-AgR/DF, Rel. Min. GILMAR MENDES - grifei)’ (Rcl nº 2.986-MC)
Deveras, como pontifica Roger Leal[48], ante a recalcitrância dos demais Poderes, sobretudo mediante a reiteração material de atos e condutas declarados inconstitucionais, é possível constatar certa insuficiência na eficácia das decisões ordinárias proferidas pelos órgãos de jurisdição constitucional. É que a limitação da autoridade da decisão apenas à parte dispositiva – parcela do julgado em que se cinge a declarar a constitucionalidade ou inconstitucionalidade de determinado ato normativo – não permite alcançar, em seu balizamento, atos materialmente análogos, vigentes ou futuros.
Dessa forma, o reforço da autoridade da decisão, mediante imposição de obediência à ratio decidendi que a presidiu – acréscimo eficacial este que se logrou na via da introdução do efeito vinculante –, tem como efeito normativo necessário a proibição, dirigida sobretudo ao Poder Público, de proibição do uso do expediente da reiteração do comportamento julgado inconstitucional, bem como a obrigação de eliminar os demais atos que encerram o mesmo vício apontado. Conseqüência desse fenômeno é que, pois (grifos no original):
A vinculação dos órgãos e poderes do Estado aos motivos, princípios e interpretações acolhidos pelos órgãos de jurisdição constitucional em suas decisões privilegia a estabilidade das relações sociais e políticas (...). A sujeição dos demais poderes à Constituição e, por conseguinte, ao sentido que lhe empresta a jurisdição constitucional atua no sentido de eliminar eventuais divergências hermenêuticas, em nome dos princípios da segurança jurídica, da igualdade e da unidade da Constituição.
É finalidade própria do Estado moderno tornar previsível ou presumível, com antecipação, a atuação do Poder Público. Nessa linha, observa o princípio da segurança jurídica a instituição de mecanismos, como o efeito vinculante, que obstem a perpetuação de controvérsias interpretativas sobre a Constituição, induzindo à unificação da prática e da interpretação constitucional. A realização de atos baseada em exegese constitucional divergente da firmada pelo intérprete máximo do texto constitucional apenas contribui para a instabilidade e insegurança da ordem político-constitucional. No fundo, importa fazer valer a idéia esboçada por Montesquieu de que não se pode viver em sociedade sem saber precisamente os compromissos que ali assumimos[49]
Assim, a eficácia da decisão do STF proferida em processo objetivo transcende o caso singular, de modo que os princípios derivados da parte dispositiva e dos fundamentos determinantes sobre a interpretação da Lex Fundamentallis – por um imperativo de garantia da força normativa da Constituição e da segurança e estabilidade jurídicas – devem ser observados pelos demais órgãos do Poder Judiciário e pela Administração Pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal.
Como conseqüência, tem-se admitido o manejo da reclamação constitucional, com fundamento no art. 102, I, l, da Carta da República, em face de qualquer ato, administrativo ou judicial, que contrarie a interpretação constitucional consagrada pelo STF em sede de fiscalização normativa abstrata e concentrada, ainda que a ofensa se dê de forma oblíqua. E mais: a legitimidade ativa para a medida tem sido conferida a terceiros – isto é, a quem não foi parte no processo objetivo de controle concentrado –, desde que necessária para assegurar o efetivo respeito aos julgados da Corte.[50]
As repercussões da teoria da transcendência dos motivos determinantes ocorrem, sobretudo, nos casos de existência de normas paralelas. Vejamos um exemplo.
A Constituição da República prevê (art. 100) que os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas federal, estadual e municipal, em virtude de sentença judicial, far-se-ão exclusivamente segundo o procedimento de expedição de precatórios.
Porém, determina o texto constitucional que o procedimento de precatórios não se aplica aos pagamentos de obrigações definidas em lei como de pequeno valor, ex vi do §3º do art. 100. Mais adiante, a Lei Maior estabelece que a lei poderá fixar valores distintos para a definição de “obrigação de pequeno valor”, segundo as diferentes capacidades das entidades de direito público (art. 100, §5º).
Completando o regramento constitucional, o art. 87 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) determina que, até que ocorra a publicação, pelos entes da Federação, das respectivas leis definidoras, serão considerados de pequeno valor os valores iguais ou inferiores a quarenta salários-mínimos, para a Fazenda dos estados e do Distrito Federal, e trinta salários-mínimos para a Fazenda municipal.
Pois bem. No julgamento da ADI n. 2.868/PI[51], o STF firmou entendimento de que o estado-membro, ao definir no seu âmbito “obrigação de pequeno valor”, poderá fixar valor referencial inferior àquele constante do art. 87 do ADCT (quarenta salários-mínimos). Note-se que, nessa ADI, o caso singular discutido foi o estabelecimento de valor inferior ao do ADCT pelo Estado do Piauí, o que foi considerado válido/constitucional pelo Tribunal.
Sucede que, ao julgar um caso concreto submetido à sua apreciação, o Juízo da 5ª Vara do Trabalho de Aracaju, no estado de Sergipe, afastou a aplicação do valor da “obrigação de pequeno valor” estabelecido por este estado-membro, considerando que não poderia ter sido fixado em patamar inferior ao constante do ADCT.
Em face desse ato judicial, foi proposta reclamação constitucional perante o STF (Reclamação n. 2.986/SE), com alegação de ofensa aos motivos determinantes da decisão proferida pela Corte Constitucional na ADI n. 2.868/PI, vez que, no bojo desta, fora reputada válida a fixação do valor referencial inferior.
A medida liminar postulada na reclamação foi deferida[52], deixando assente o Ministro Celso de Mello que o magistrado da Justiça do Trabalho havia transgredido o efeito transcendente dos fundamentos determinantes da decisão proferida na ADI n. 2.868/PI, ainda que tenha sido proferida em face de legislação estranha ao Estado de Sergipe.
Este foi um caso concreto, mas inúmeras outras hipóteses poderiam ser ventiladas, mormente se se considerar que o manejo da reclamatória é viável também nos casos de ofensa oblíqua.
Vejamos o caso da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 230/RJ[53], proposta pelo Estado do Rio de Janeiro e da qual foi relatora a ministra Cármen Lúcia. No julgamento da ADI, o tribunal julgou inconstitucional o art. 178, inciso IV, alínea a, da Constituição fluminense, que estabelece como prerrogativa do defensor público poder requisitar administrativamente de autoridade pública ou de entidade particular certidões, exames, perícias, vistorias, diligências, processos, documentos, informações, esclarecimentos, providências necessárias ao exercício de suas atribuições.
Sem embargo da discussão em torno do (des)acerto da decisão, é de se notar que a Lei Complementar n. 80/1993, que traça a normatividade orgânica da Defensoria Pública da União, traz, no art. 44, inciso X, dispositivo de idêntico teor ao do declarado inconstitucional pelo STF. Ora, seria admissível que para o defensor público estadual a conduta de requisitar documentos seja reputada inconstitucional, e para o seu colega atuante na órbita federal, a mesma atitude deva ser predicada de perfeitamente válida e idônea?
Apenas em reforço e a título de ilustração, outro exemplo pode ser pinçado. Nos autos da ADI n. 3.112/DF[54], o Tribunal declarou inconstitucional o art. 21 do Estatuto do Desarmamento (Lei n. 10.826/2003), por entender inválida a vedação in abstracto da concessão de liberdade provisória, eis que a Carta Magna não autoriza a prisão ex lege, em face dos princípios da presunção de inocência e da exigência de fundamentação dos mandados de prisão expedidos pela autoridade judiciária competente.
Ora, não é preciso girar mundo para concluir que, aplicada rigorosamente a interpretação constitucional fixada pelo STF, cairiam por terra um sem-número de disposições normativas e decretos judiciais que, lastreando-se apenas em permissivo genérico e abstrato, impõem/impuseram a segregação cautelar de investigados, indiciados e denunciados. Basta analisar o disposto nos arts. 7º da Lei n. 9.034/1995, 3º da Lei n. 9.613/1998 e 44 da Lei n. 11.343/2006 para perceber que os referidos dispositivos vedam, abstrata a aprioristicamente, a concessão do benefício processual, indo seguramente de encontro à orientação delineada pela Corte no âmbito da ação referida.
Outras inúmeras situações poderiam ser argüidas: os comportamentos inconstitucionais fazem parte do cotidiano da esfera pública no Brasil.
Feitas essas observações, importa ressaltar, à guisa de arremate, que a adoção da teoria da transcendência dos motivos determinantes não se encontra pacificada no âmbito da Corte. Julgados recentes (v.g., Reclamação n. 3.014/SP, Rel. Min. Carlos Britto, j. 08.08.2007) têm negado aplicação à orientação inicialmente perfilhada na Reclamação n. 1.987/DF. Com efeito, no bojo da Reclamação n. 4.448/RS[55], assim se manifestou o Min. Ricardo Lewandowski:
Em uma primeira análise, constato que, de fato, conforme apontado pela autoridade reclamada, a Lei estadual 11.183/98, que dispõe sobre os concursos de ingresso e remoção nos serviços notariais e de registro no Estado do Rio Grande do Sul, foi objeto de apreciação por este Supremo Tribunal Federal quando do julgamento da ADI 3.522/RS. No entanto, permanece eficaz o disposto em seu art. 16, VI, que cuida, exatamente, da exigência, contra a qual se insurge o reclamante, ou seja, de que, para efeito de valoração como título no concurso em tela, seja comprovada a publicação de artigo jurídico que verse sobre tema diretamente relacionado com a função.
Ademais, constato que o reclamante pleiteia a concessão do pedido liminar com fundamento no princípio da transcendência dos motivos determinantes. Embora se possa verificar que o referido princípio foi contemplado em algumas decisões proferidas por esta Corte, essa circunstância não autoriza a conclusão de que se está diante de jurisprudência consolidada. Isso posto, ausente o fumus boni iuris, indefiro o pedido de medida liminar formulado, sem prejuízo de posterior análise da questão trazida à apreciação (grifos acrescidos)