Tema polêmico na seara do Direito administrativo, o dever de prestar contas dos serviços sociais autônomos não tem entendimento consolidado na lei, na doutrina e na jurisprudência sobre a sua real necessidade e a quem compete o dever de analisar tais contas.
1. Considerações iniciais
Para uma análise mais detida do tema, introdutoriamente, devemos esclarecer o alcance do controle nos gastos e na regularidade das contas das entidades prestadoras de serviços sociais, ou somente, entes do Sistema “S”.
O Sistema “S” é o grupo formado por entidades de direito privado criadas ou autorizadas por meio de lei, com finalidade específica de prestar assistência e/ou ensinar determinada classe social ou profissional. Trata-se de entidades paraestatais, que atuam ao lado do Estado e, por essa razão, recebem apoio financeiro do Poder Público.
A Constituição Federal de 1988 – CF/1988 dispõe que:
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.[1]
Como os serviços sociais autônomos não integram a Administração Direta, nem Indireta, não estão abrangidos, a priori, pelo sistema de controle externo e interno. Nesse sentido, a jurisprudência está sedimentada:
[...] o que tipifica o gênero “serviço social autônomo” é a sua relativa independência, uma vez que no entender de diversos doutrinadores, não integram a ´Administração Direta` e `Administração Indireta`, mas trabalham ao lado do Estado, [...][2]
Ainda no art. 70 da Constituição Federal, no parágrafo único:
Art. 70. [...]
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
Após a compreensão do parágrafo único, percebe-se que os serviços sociais autônomos, tendo em vista sua natureza de pessoas jurídicas de direito privado, estão submetidos ao dever de prestar contas se, e somente se, estiverem enquadrados na condição de utilizar, arrecadar, guardar, gerenciar ou administrar dinheiros, bens e valores públicos.
2. As contribuições parafiscais e o dever de prestar contas
Por desempenhar tarefa de interesse e relevância social, criados por meio de lei específica, os serviços sociais autônomos recebem e operacionalizam recursos públicos. São autorizados, ainda, a arrecadar e utilizar desses recursos para a manutenção de suas atividades. Aos recursos arrecadados pelas entidades dá-se o nome de contribuições parafiscais.
Retornando ao cerne do tema em análise, os valores advindos das contribuições parafiscais, por serem públicos, obrigam os serviços sociais autônomos ao dever de prestar contas, conforme o, já visto, paragrafo único do art. 70 da Constituição. O órgão federal detentor da missão constitucional de julgar tais contas é o Tribunal de Contas da União – TCU.[3]
Dessa forma, qualquer administrador responsável por dinheiros, bens e valores públicos mantidos pelo Poder Público Federal deve ter suas contas julgadas pelo TCU, órgão zelador da moralidade dos atos administrativos.
A Lei Orgânica do TCU complementou o dispositivo constitucional ao especificar com nitidez que:
Art. 5º A jurisdição do Tribunal abrange:
[...]
V - os responsáveis por entidades dotadas de personalidade jurídica de direito privado que recebam contribuições parafiscais e prestem serviço de interesse público ou social;[4]
Conclui-se, dessa forma, que é competência do TCU analisar os relatórios de gestão e, quando necessário, instaurar processo de contas frente aos responsáveis pelos serviços sociais autônomos.[5]
3. O dever de divulgar receita de despesas
A Lei de Diretrizes Orçamentárias, responsável por nortear a elaboração do orçamento anual e os investimentos do poder público, dedicou artigo próprio aos serviços sociais autônomos, no qual determina a necessidade de divulgação do orçamento de forma clara, atualizada e de fácil localização.[6]
Por se tratar da gestão de uma parte dos recursos públicos, a LDO blindou o erário de possíveis obscuridades e potenciais desvios de recursos à penumbra da sociedade.
O dever de publicizar suas movimentações evoca ainda mais o dever do TCU de analisar as contas daquelas entidades.
4. O controle interno na Constituição Federal
Dispõe a CF/1988 que:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
Dessa forma, o controle interno previsto no artigo supramencionado apresenta as seguintes características:
a) deve existir e atuar de forma sistêmica;
b) tem competência constitucional para atuar além da estrita legalidade, nessas situações podendo aferir, tão somente, eficácia e eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial;
c) apoia o sistema de controle externo.
A Secretaria Federal de Controle Interno – SFC é órgão central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal. Auxiliarmente, o Ministério das Relações Exteriores, o Ministério da Defesa, a Advocacia-Geral da União e a Casa Civil integram o Sistema.
É nesse ponto nodal que se encontra o grande dificultador do tema. A Controladoria-Geral da União – CGU por meio do Decreto n° 4.177/2002, passou a ser órgão integrante da SFC. Tal integração não modificou as atribuições legais da CGU,[7] ou seja, não incluiu entre suas competências exercer diretamente o controle interno frente ao Sistema “S”.
Nesse sentido, o Decreto Federal nº 3.591/2000 atribuiu a função orientadora da CGU perante os serviços sociais autônomos:
Art. 15. As unidades de auditoria interna das entidades da Administração Pública Federal indireta vinculadas aos Ministérios e aos órgãos da Presidência da República e as dos serviços sociais autônomos ficam sujeitas à orientação normativa e à supervisão técnica do Órgão Central e dos órgãos setoriais do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, em suas respectivas áreas de jurisdição.
[...]
§ 8º O Órgão Central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal poderá recomendar aos serviços sociais autônomos as providências necessárias à organização da respectiva unidade de controle interno, assim como firmar termo de cooperação técnica, objetivando o fortalecimento da gestão e a racionalização das ações de controle. (Incluído pelo Decreto nº 4.440, de 2002)
§ 9º A Secretaria Federal de Controle Interno poderá utilizar os serviços das unidades de auditoria interna dos serviços sociais autônomos, que atenderem aos padrões e requisitos técnicos e operacionais necessários à consecução dos objetivos do Sistema de Controle Interno. (Incluído pelo Decreto nº 4.440, de 2002)
Conclui-se que a CGU, integrante central dos Sistemas de Controle Interno, deve zelar pela instituição de unidades de controle interno em cada entidade integrante do Sistema “S”, devendo para tanto recomendar a criação, transmitir orientações normativas e servir-se de informações dessas entidades. Essa é a única competência da CGU em relação ao Sistema “S”
O TCU, em sua jurisprudência, vem cumprindo com a função da qual a CGU deveria ser a titular, qual seja, recomendar aos integrantes do Sistema “S” que instituam modelos de controle interno em suas unidades.[8]
5. Conclusão
Como o controle interno no Brasil foi estruturado de forma sistêmica, por força da Constituição Federal, a CGU não pode exercer o controle interno do Sistema “S”. Esse tipo de estruturação não permite a sobreposição de funções, nem o exercício simultâneo por mais de um órgão.
É necessário que seja definida com urgência uma matriz de responsabilidade visando evitar a dispersão de esforços, a sobreposição de funções e a oneração da sociedade com pagamento em duplicidade pelos mesmos serviços na atividade meio.
Devemos nos balizar pela letra constitucional do art. 37, que define os princípios indispensáveis e inafastáveis para boa gestão da Administração Pública. Nesse sentido, o princípio da eficiência[9] foi inserido[10] para abolir os desperdícios e garantir o melhor proveito que recursos públicos podem oferecer.
NOTAS
[1] BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, 1988.
[2] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Processo nº 009.468/1997-8. Decisão nº 455/1997 - Plenário. Ministro Relator: Lincoln Magalhães da Rocha. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil. Brasília, DF, 13 ago. 1997. Seção 1, p.121.
[3] BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, 1988. “Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: [...]
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; [...]”
[4] BRASIL. Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992. Dispõe sobre a Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 17 jul. 1992.
[5]TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Instrução Normativa nº 63/2010. “Art 2º: Para efeito desta Instrução Normativa, estão sujeitos à apresentação de relatório de gestão e à constituição de processo de contas os responsáveis pelas seguintes unidades jurisdicionadas ao Tribunal:[...]
III. serviços sociais autônomos;”
[6] BRASIL. Lei nº 12.708, de 17 de agosto de 2013. Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2013 e dá outras providências. Diário Oficial da União [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 17 ago. 2012. “Art. 115. As entidades constituídas sob a forma de serviço social autônomo, destinatárias de contribuições dos empregadores, incidentes sobre a folha de salários deverão divulgar, trimestralmente, na respectiva página na internet, em local de fácil visualização, os valores arrecadados e a especificação de cada receita e de cada despesa constantes dos respectivos orçamentos, discriminadas por natureza, finalidade e região. § 1º As entidades previstas no caput divulgarão também seus orçamentos de 2013 na internet. § 2º As entidades de que trata o caput divulgarão e manterão atualizada nos respectivos sítios na internet, além da estrutura remuneratória dos cargos e funções, a relação dos nomes de seus dirigentes e dos demais membros do corpo técnico.”
[7] BRASIL. Lei nº 10.683, de 28 de maio de 2003. Dispõe sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios, e dá outras providências. Diário Oficial da União [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 29 maio 2013. Art. 17 e ss.
[8] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Processo TC nº 013.771/2010-8. Acórdão nº 9.182/2011 – 1ª Câmara. Relator: Ministro José Múcio Monteiro. Diário Oficial da União [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 21 out. 2011. Seção 1, p. 247. “[...] estude a possibilidade de instituir em seu modelo organizacional uma unidade de auditoria interna independente e que tenha como missão auxiliar a entidade a alcançar seus objetivos por meio de uma abordagem sistemática e disciplinada, que vise à avaliação e à melhoria da eficácia dos processos de gerenciamento de risco, controle e governança corporativa; [...] ante o princípio da segregação de funções, atribua a outro setor, não subordinado à atual unidade de auditoria interna, a responsabilidade pela análise de prestação de contas de convênios em que o SEBRAE/RJ figura como concedente [...]”.
[9] BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, 1988. “Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)”.
[10] BRASIL. Emenda Constitucional Nº 19, de 04 de junho de 1998. Modifica o regime e dispõe sobre princípios e normas da Administração Pública, servidores e agentes políticos, controle de despesas e finanças públicas e custeio de atividades a cargo do Distrito Federal, e dá outras providências. Diário Oficial da União [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 5 jun.1998.