Resumo: O presente estudo analisa a validade da contribuição previdenciária do empregador rural pessoa física incidente sobre a receita bruta proveniente da comercialização de sua produção, vulgarmente chamado de “novo Funrural”, prevista na Lei nº 8212/91, art. 25, I. A importância do tema deve-se aos reflexos do julgamento do RE 363.852/MG, caso em que o Supremo Tribunal Federal reconheceu a inconstitucionalidade das Leis nº 8.540/92 e 9.528/97 em função das modificações por elas promovidas no regime da referida exação. O objetivo do trabalho é defender a constitucionalidade da contribuição, sem quaisquer restrições e alertar para os prejuízos que serão causados ao sistema da seguridade social e ao próprio contribuinte, caso não haja uma mudança de orientação da Suprema Corte. Para tanto, todos os fundamentos que levaram à declaração de inconstitucionalidade são rigorosamente contrapostos, demonstrando, com o máximo respeito, os desacertos da decisão paradigmática. Também são abordados os diversos desdobramentos do reconhecimento da inconstitucionalidade, que, apesar de não terem sido apreciados pelo STF, têm assumido extrema relevância em decorrência da multiplicação de ações sobre a matéria em todo o país. Ao final, conclui-se que as Leis 8.540/92 e 9.528/97 possuem assento na redação original da Constituição Federal (antes da EC nº 20/98), e, pela eventualidade de não ser afastada a inconstitucionalidade dessas normas, ressalta-se que a contribuição incidente sobre a receita bruta da comercialização de produção do produtor rural voltou a ser validamente exigível com o advento da Lei nº 10.256/2001, que regulamentou a exação já sob a vigência da EC nº 20/98.
Palavras-chave:“Novo Funrural”, Constitucionalidade, RE 363.852/MG.
Sumário: Introdução. 1. Evolução Legislativa. 2. Contextualização das alterações promovidas pela Lei nº 8.540/92. 3. Identificação dos sujeitos passivos. 4. Precedentes do STF no caso Mataboi. 4.1. Configuração de bis in idem. 4.2 Ofensa ao princípio da Isonomia. 4.3. Inconstitucionalidade forma das Leis nº 8.540/92 e 9.528/97. 5. Análise Crítica do Julgado. 5.1. Inocorrência de bis in idem. 5.2. Inexistência de violação à isonomia. 5.3. Desnecessidade de Lei Complementar relativamente à fonte de custeio já prevista no texto da CF/88. 6. Dos limites da decisão do STF. 7. Do advento da Lei nº 10.256/01. 7.1. Considerações iniciais. 7.2. Sujeitos passivos – destinatários. 7.3 Críticas sofridas pela Lei. 7.4. Aptidão normativa da Lei nº 10.256/01. 7.4.1. A definição de mais um sujeito passivo. 7.4.2. Permanência no ordenamento jurídico dos incisos I e II do art. 25 da Lei nº 8.212/91. 7.4.3. Superveniência da Lei nº 10.256/2001 e a ratificação dos incisos do I e II do art. 25 pelo caput – técnica legislativa. 8. Possibilidade de substituição da base de cálculo folha de salário pela produção rural antes da emenda constitucional n. 42 (§12 e 13 do art. 195 da CF/88). 9. O risco da repristinação constitucional. 9.1. Do recálculo no caso de pedido de restituição. 10. Os problemas decorrentes do deferimento de liminares autorizando o depósito judicial pelos empregadores rurais pessoa física. Conclusão. Referências.
INTRODUÇÃO
O presente trabalho tem por escopo a defesa da constitucionalidade da contribuição previdenciária do empregador rural pessoa física (vulgarmente denominada de “Novo Funrural”) sem quaisquer restrições, tecendo críticas à jurisprudência pátria atual sobre a matéria, em especial, ao posicionamento adotado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE nº 363.852/MG.
No referido julgado, cuja decisão foi noticiada em fevereiro de 2010 no informativo de jurisprudência nº 573, o Supremo Tribunal Federal declarou a inconstitucionalidade das Leis nº 8.540/92 e 9.528/97, atingindo, assim, a contribuição previdenciária do produtor rural pessoa física com empregados (art. 12, V, “a” c/c art. 25, da Lei nº 8.212/91).
Desde então, proliferaram-se demandas idênticas em todo o país, abarrotando o Judiciário, que, apesar de vir adotando, em regra, os termos do RE nº 363.852/MG, ainda titubeia, e muito, em relação a algumas nuances não apreciadas pela Suprema Corte, tais como, a validade da exação após o advento da Lei nº 10.256/2001, publicada na vigência da EC nº 20/98, sobretudo porque os embargos declaratórios manejados pela União nos autos do RE 596.177/RS (no âmbito do qual fora reconhecida a repercussão geral da matéria) ainda não foram apreciados pelo STF.
Justamente em função desses aspectos, de suma relevância para melhor compreensão da matéria, não serem objeto do RE nº 363.852/MG, somado ao fato de o STF ter adotado premissas contraditórias que o levaram a declarar a inconstitucionalidade da exação em comento, a questão assume extrema relevância jurídica, e, sobretudo financeira, tendo em vista os vultosos recursos da seguridade social envolvidos, pondo em risco a estabilização do sistema.
O presente estudo, portanto, propõe uma visão critica ao entendimento adotado pelo STF e demonstra que a posição jurídica ora defendida tem lastro em relevantes argumentos, que merecem apreciação detida pela jurisprudência, sob pena de consolidar-se uma situação desacertada e altamente danosa à coletividade por causar o desequilíbrio da seguridade social.
1 – EVOLUÇÃO LEGISLATIVA
Apesar do uso corrente do termo, a contribuição destinada ao FUNRURAL – Fundo de Assistência e Previdência do Trabalhador Rural – não mais subsiste, tendo sido exigível até outubro de 1991, conforme se abordará a seguir. A melhor compreensão do tema exige uma digressão histórica acerca da legislação atinente. É o que se passa a expor:
De início, cumpre referir que antes do avento da Constituição de 1988 havia uma separação entre o regime previdenciário Urbano e Rural. Naquela época, o primeiro era custeado por contribuições habituais (empregados, empregadores, autônomos etc.), enquanto que o segundo era mantido por contribuições aos Fundos Rurais então existentes: Fundo de Previdência Rural e Fundo de Assistência e Previdência do Trabalhador Rural (FUNRURAL).
O Fundo de Previdência Rural foi criado pela Lei nº 2.613/55, com o objetivo de minimizar os efeitos da informalidade no meio rural e permitir que um número maior de empregados rurais tivesse acesso aos benefícios do regime previdenciário.
Nestes termos, as pessoas físicas e jurídicas[1][2] que desenvolviam uma das atividades industriais listadas no art. 6º da indigitada lei ficaram obrigadas a contribuir com 3%, além de um adicional equivalente a 0,3%, ambos sobre a Folha de Salários, sendo que a receita arrecadada era destinada ao Serviço Social Rural (SSR)[3].
Outra iniciativa de extensão da cobertura previdenciária aos trabalhadores rurais sobreveio com a edição da Lei nº 4.214/1963, que instituiu o Estatuto do Trabalhador Rural[4] e o Fundo de Assistência e Previdência do Trabalhador Rural (FAPTR), posteriormente denominado FUNRURAL[5]. Financiado por uma contribuição de 1% sobre o valor dos produtos agropecuários comercializados, apesar de o FUNRURAL ter estipulado novos benefícios aos trabalhadores rurais, ainda ficava aquém à cobertura previdenciária conferida aos trabalhadores urbanos[6].
Na prática, portanto, o sistema previdenciário rural não alcançou resultados positivos devido à complexidade do Estatuto do Trabalhador Rural, à insuficiência de recursos, à persistência de altos índices de informalidade e, sobretudo, à ausência de fiscalização das atividades rurais.
Este cenário deu ensejo à outra tentativa de expansão da cobertura previdenciária ao meio rural – o Plano Básico de 1969 - que tampouco apresentou resultados satisfatórios.
Neste contexto, foi criado o Programa de Assistência e Previdência do Trabalhador Rural (PRORURAL) – em substituição ao plano básico de previdência social rural -, cuja administração ficou a cargo do Fundo de Assistência e Previdência do Trabalhador Rural (FUNRURAL).
Instituído pela Lei Complementar nº 11/71, do Programa de Assistência e Previdência do Trabalhador Rural (PRORURAL[7]) tinha como objetivo possibilitar ao trabalhador rural e seus dependentes o alcance dos benefícios de aposentadoria por velhice e invalidez, pensão, serviço de saúde, dentre outros tendentes a melhorar a qualidade de vida no campo.
Sob a égide da Lei Complementar nº 11/71, a contribuição social em comento passou a incidir da seguinte forma: a) 2% (dois por cento) sobre o valor comercial dos produtos rurais; e b) 2,6% sobre a folha de salários, sendo que 2,4% eram destinados ao FUNRURAL:
Art. 15. Os recursos para o custeio do Programa de Assistência ao Trabalhador Rural provirão das seguintes fontes:
I - da contribuição de 2% (dois por cento) devida pelo produtor, sobre o valor comercial dos produtos rurais, e recolhida:
a) pelo adquirente, consignatário ou cooperativa que ficam sub-rogados, para esse fim, em todas as obrigações do produtor;
b) pelo produtor, quando ele próprio industrializar seus produtos ou vendê-los, no varejo, diretamente ao consumidor.pelo produtor, quando ele próprio industrializar seus produtos, vendê-los ao consumidor, no varejo, ou a adquirente domiciliado no exterior;
II - da contribuição de que trata o artigo 3º do Decreto-Lei nº 1.146, de 31 de dezembro de 1970, a qual fica elevada para 2,6% (dois e seis décimos por cento), cabendo 2,4% (dois e quatro décimos por cento) ao FUNRURAL.
Repare-se, portanto, que a contribuição dos empregadores rurais já incidia sobre o valor comercial dos produtos rurais desde a edição da Lei Complementar nº 11/71, não sendo esta uma inovação promovida pela tão criticada Lei 8.540/92.
Mas apesar dos esforços, o processo implementação de previdência rural ainda caracterizava-se por uma evidente disparidade em favor da população urbana. A grande mudança do sistema previdenciário rural ocorreu em 1988 com o advento da atual Constituição Federal, cujo art. 195 estabeleceu a unificação dos regimes de previdenciários Urbano e Rural. A unificação introduziu transformações substanciais, tais como, o princípio básico de universalização e a equivalência entre os benefícios rurais e urbanos, com um piso unificado e igual a um salário mínimo, eliminando, pelo menos em tese, as assimetrias ainda presentes no sistema anterior.
Após o advento da Constituição Federal de 1988, sobreveio a Lei nº 7.787, de 30/06/89, alterando a legislação de custeio da seguridade social ao prever em seu art. 3º que a contribuição incidente sobre a folha de salários das empresas em geral e das entidades ou órgãos a ela equiparados passaria a incidir em 20% sobre o total das remunerações pagas ou creditadas, a qualquer título, no decorrer do mês, aos segurados empregados, avulsos, autônomos e administradores.
Em que pese opiniões em sentido contrário, segundo o entendimento dominante no Superior Tribunal de Justiça[8], o Funrural não foi extinto quando da edição da Lei nº 7.787/89 em função desta não ter suprimido o inciso I do art. 15 da LC nº 11/71, mas sim, apenas o inciso II do mesmo artigo. Ou seja, apesar do art. 3º, §1º da Lei nº 7.787/89 ter determinado expressamente a extinção da contribuição ao PRORURAL incidente sobre a folha de salários, silenciou quanto àquela incidente sobre o valor comercial dos produtos rurais, in verbis:
Art. 3º A contribuição das empresas em geral e das entidades ou órgãos a ela equiparados, destinada à Previdência Social, incidente sobre a folha de salários, será:
I - de 20% (vinte por cento), sobre o total das remunerações pagas ou creditadas, a qualquer título, no decorrer do mês, aos segurados empregados, avulsos, autônomos e administradores;
II - de 2% (dois por cento) o total das remunerações pagas ou creditadas, no decorrer do mês, aos segurados empregados e avulsos, para o financiamento da complementação das prestações por acidente do trabalho.
§ 1º A alíquota de que trata o inciso I abrange as contribuições para o salário-família, para o salário-maternidade, para o abono anual e para o PRO-RURAL, que ficam suprimidas a partir de 1º de setembro, assim como a contribuição básica para a Previdência Social.
Somente com a edição da Lei nº 8.213/91, suprimiu-se expressamente a contribuição ao FUNRURAL, nos seguintes termos:
Art. 138. Ficam extintos os regimes de Previdência Social instituídos pela Lei Complementar nº 11, de 25 de maio de 1971, e pela Lei nº 6.260, de 6 de novembro de 1975, sendo mantidos, com valor não inferior ao do salário mínimo, os benefícios concedidos até a vigência desta Lei. (grifou-se)
Por estas razões entende-se que a contribuição previdenciária instituída pela Lei Complementar nº 11/71 - PRO-RURAL - foi recepcionada pelo art. 34 do ADCT como lei ordinária, motivo pelo qual, por se tratar de fonte de custeio prevista nos incisos I e II do art. 195 da Constituição Federal de 1988, sua alteração prescindia de lei complementar e sua base de cálculo poderia ser determinada pelo legislador ordinário.
Retomando a evolução histórica, impende destacar que apenas em 1991, com o advento da Lei nº 8.212/91, foi instituída uma nova contribuição previdenciária rural nos moldes definidos pela Constituição Federal de 1988.
Tomando por base a data da edição da referida lei de 24 de julho de 1991, o Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento no sentido de que a contribuição ao FUNRURAL não mais subsiste no ordenamento jurídico desde novembro de 1991, pois, sua exigibilidade perdurou até outubro de 1991, ante a incidência do prazo nonagesimal a que se refere o art. 195, §6º CF.
Nesse sentido confira-se, à guisa de exemplo, o julgado no REsp 248.757/RS, Relator Ministro José Delgado, DJ 01/08/2000, verbis :
TRIBUTÁRIO. FUNRURAL.
1. A contribuição para o FUNRURAL, incidente sobre as operações econômicas de aquisição de produtos rurais pelas empresas, é devida até o advento da Lei nº 8.213/91, de novembro do mesmo ano.
2. Provimento do recurso para declarar a responsabilidade tributária da recorrida até essa data limite.
3. O art. 138, da Lei nº 8.213/91, na expressão cogente de sua mensagem, unificou o regime de custeio da previdência social.
4. O art. 3º, I, da Lei nº 7.787/89, conforme claramente explicita, não suprimiu a contribuição do FUNRURAL sobre as transações de aquisição de produtos rurais. Tal só ocorreu com o art. 138, da Lei 8.213/91.
5. Recurso provido para reconhecer devido o FUNRURAL sobre produtos rurais adquiridos pela empresa, esta como responsável tributária, até novembro de 1991 (art. 138, da Lei 8.213/91).
Destarte, percebe-se que a uniformidade do regime previdenciário previsto II do parágrafo único do art. 194 da Constituição de 1988 foi efetivamente regulamentada pelas Leis nº 8.212 e 8.213, que definiram, respectivamente, a organização da seguridade social e o plano de benefícios previdenciários, refletindo o Regime Geral de Previdência Social.
Das relevantes modificações trazidas pela Lei nº 8.212/91 importa referir a implementação de três categorias distintas de produtor rural, quais sejam: o produtor rural pessoa jurídica, o produtor rural pessoa física com empregados e o segurado especial, que trabalha em regime de economia familiar.
Na redação original da Lei nº 8.212/91 o art. 25 se direcionava apenas ao segurado especial, sendo este o único que contribuía com um percentual incidente sobre a comercialização da produção rural. Àquela época, tanto o produtor rural pessoa jurídica, quanto o produtor rural pessoa física com empregados, contribuíam com um percentual incidente sobre a sobre a folha de salários, nos termos do art. 22, I. A redação original do referido art. 25 tinha o seguinte teor: "Art. 25. Contribui com 3% da receita bruta proveniente da comercialização da sua produção o segurado especial referido no inciso VII do art. 12".
No ano seguinte, o artigo 25 da Lei nº 8.212/91 foi alterado pela Lei nº 8.540/92, a qual foi declarada inconstitucional pela decisão proferida no RE 363.852, conforme se analisará pormenorizadamente a seguir. Em síntese, a referida norma incluiu o produtor rural pessoa física com empregados no caput do art. 25 da Lei nº 8.212/91, bem como vedou a incidência da contribuição sobre a folha de salários, a partir da inclusão do § 5º ao art. 22 da Lei nº 8.212/91. Nesse passo, foram inseridos dois incisos no art. 25, que passou a ostentar o seguinte teor:
Art. 25. A contribuição da pessoa física e do segurado especial referidos, respectivamente, na alínea 'a' do inc. V e no inc. VII do art. 12 desta Lei, destinada à Seguridade Social, é de:
I - 2% da receita bruta proveniente da comercialização da sua produção;
II - um décimo por cento da receita bruta proveniente da comercialização da sua produção para financiamento de complementação das prestações por acidente de trabalho.
A partir daí, tanto o segurado especial, quanto o empregador rural pessoa física passaram a contribuir com um percentual incidente sobre comercialização da produção rural, enquanto que a contribuição do produtor rural pessoa jurídica permaneceu incidindo sobre a folha de salários, conforme a regra geral insculpida no art. 22, I da Lei nº 8.212/91.
Novamente o art. 25 da Lei nº 8.212/91 foi alterado pela Lei nº 9.528/97, nas seguintes letras:
Art. 25. A contribuição do empregador rural pessoa física e do segurado especial referidos, respectivamente, na alínea 'a' do inc. V e no inc. VII do art. 12 desta Lei, destinada à Seguridade Social, é de:
I - 2% da receita bruta proveniente da comercialização da sua produção;
II - 0,1% da receita bruta proveniente da comercialização da sua produção para financiamento das prestações por acidente de trabalho.
A última alteração substancial relativamente à contribuição previdenciária devida pelo empregador rural pessoa física foi promovida pela Lei nº 10.256/2002. Esta sobreveio já sob a vigência da EC nº 20/98 (que veio a albergar o “faturamento ou a receita” como base cálculo de contribuição de seguridade social – art. 195, I, “b”, da CF) e dispôs, de forma expressa, que a contribuição do empregador rural antes incidente sobre a folha de salários foi substituída por aquela incidente sobre a comercialização da produção.
Neste ponto importa referir que a causa julgada pelo RE 363.852 trata de contribuições cobradas até o final da década de 90, motivo pelo qual, o Supremo Tribunal Federal não se pronunciou sobre a atual redação do art. 25 da Lei nº 8.212/91, conferida pela Lei nº 10.256/2001, a qual, hodiernamente, dá suporte para a cobrança da contribuição.
Portanto, atualmente, a contribuição previdenciária do empregador rural pessoa física é recolhida com base na redação do art. 25 da Lei nº 8.212, conferida pela Lei 10.256/01, cuja constitucionalidade não foi apreciada pelo STF.
Eis a previsão legal da contribuição em comento, prevista no art. 25 da Lei nº 8.212/91, com redação dada pela Lei nº 8.540/92, alterado pela Lei nº 9.528/97 e, mais recentemente pela Lei nº 10.256, de 09.07.01:
Art. 25. A contribuição do empregador rural pessoa física, em substituição à contribuição de que tratam os incisos I e II do art. 22, e a do segurado especial, referidos, respectivamente, na alínea a do inciso V e no inciso VII do art. 12 desta Lei, destinada à Seguridade Social, é de:
I- 2% da receita bruta proveniente da comercialização da sua produção;
II- 0,1% da receita bruta proveniente da comercialização da sua produção para financiamento das prestações por acidente do trabalho.
Assim, podemos dizer que o “novo” Funrural foi instituído pela Lei nº 8.212/91 e já sofreu inúmeras alterações promovidas pela legislação superveniente, as quais, devido às calorosas discussões jurídicas que têm gerado, deram ensejo ao presente trabalho.