1.INTRODUÇÃO
O presente estudo, que toma por base o levantamento[1] feito pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, consolidado pelo Auditor Público Externo Ivan Carlos Almeida dos Santos, pretende demonstrar que as principais causas da ineficiência dos municípios na arrecadação de receitas públicas estão vinculadas diretamente ao descumprimento da legislação, em especial pela falta de investimentos nas áreas de arrecadação, fiscalização e jurídica.
2.MUNICÍPIOS: DESPESAS E RECEITAS
Para prestar serviços públicos essenciais, como saúde, educação, transporte e iluminação pública, coleta de lixo, assistência social, entre outros, os municípios precisam providenciar os valores correspondentes (receita). De acordo com Pascoal (2013, p. 3),
[...] é tarefa do Estado a realização do bem comum que se concretiza por meio do atendimento das necessidades públicas [...]. Para realização dos seus objetivos fundamentais definidos especialmente em sua Lei Maior, o Estado precisa obter fontes de recursos (extraindo-os da própria sociedade – tributos e contribuições – recorrendo a empréstimos, alienando seu patrimônio, cobrando pela prestação de serviços, etc.), planejar a aplicação destes recursos por meio do orçamento público e efetivamente realizar o gasto público.
Dentre as principais receitas dos municípios destacam-se o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU), o imposto sobre serviços e de qualquer natureza (ISS)[2] e o imposto sobre a transmissão inter vivos, a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição (ITBI). Além disso, ganham relevo os valores de impostos da União e dos Estados que, em parte, devem ser obrigatoriamente[3] repassados aos municípios.
Ressalta-se que, em relação à educação, os municípios, conforme determina a Constituição Federal[4], devem aplicar, no mínimo, 25% (vinte e cinco por cento) da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências voluntárias. E, no que se refere às ações e serviços públicos de saúde, a Lei Complementar n. 141, de 13 de janeiro de 2012, estabelece que os municípios deverão destinar 15% (quinze por cento) da arrecadação de seus impostos e dos valores obrigatoriamente transferidos pela União e pelos Estados. Em outras palavras, quanto maior a arrecadação, maior será o investimento nessas áreas.
É claro que o fato de o município instituir os tributos de sua competência não gera automaticamente a arrecadação. É preciso adotar mecanismos de fiscalização e de cobrança administrativa ou judicial. Nesse sentido, a Lei de Responsabilidade Fiscal assim determina:
Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação.
Parágrafo único. É vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que não observe o disposto no caput, no que se refere aos impostos.
Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas.
§ 1º Reestimativa de receita por parte do Poder Legislativo só será admitida se comprovado erro ou omissão de ordem técnica ou legal.
[...].
Art. 13. No prazo previsto no art. 8º, as receitas previstas serão desdobradas, pelo Poder Executivo, em metas bimestrais de arrecadação, com a especificação, em separado, quando cabível, das medidas de combate à evasão e à sonegação, da quantidade e valores de ações ajuizadas para cobrança da dívida ativa, bem como da evolução do montante dos créditos tributários passíveis de cobrança administrativa.
Como se vê, responsabilidade na gestão fiscal significa instituir, prever e efetivamente arrecadar seus tributos, bem como adotar medidas de combate à evasão e à sonegação e de, sendo o caso, promover a cobrança judicial dos devedores.
Além disso, a Constituição Federal estabelece à Administração Fazendária tratamento diferenciado:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
[...]
XVIII - a administração fazendária e seus servidores fiscais terão, dentro de suas áreas de competência e jurisdição, precedência sobre os demais setores administrativos, na forma da lei;
[...]
Art. 167. São vedados:
[...]
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;
Contudo, o levantamento feito pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, intitulado Diagnóstico sobre a Estrutura e a Logística da Administração Tributária Municipal, que levou em conta as respostas de 485 dos 497[5] municípios gaúchos, traz uma realidade extremamente preocupante.
3.DA ESTRUTURA DE FISCALIZAÇÃO TRIBUTÁRIA DOS MUNICÍPIOS GAÚCHOS
Dos 485 municípios, 21 não têm fiscal, 182 contam com um único fiscal e outros 101 municípios tem apenas dois fiscais. Em outros termos, só 37,32% (trinta e sete vírgula trinta e dois por cento) dos municípios têm mais do que dois fiscais.
Há que se destacar que 321 municípios têm população de até 10.000 habitantes. Nesse universo, 20 municípios não têm fiscal tributário e 167 municípios tem apenas um fiscal. A conclusão a que se chega é que nos municípios de menor porte inexiste fiscalização tributária.
Além disso, em apenas 53[6] municípios se exige nível superior para exercer cargo de fiscal tributário. Menciona-se que a rotina nas atividades de arrecadação e fiscalização exige, ao menos, conhecimentos jurídicos e contábeis.
Por outro lado, em 455[7] municípios os fiscais não têm atuação específica. Portanto, tais servidores atuam concomitantemente nas atividades de fiscalização, auditoria, arrecadação, lançamento, inscrição em dívida ativa e análise de recursos administrativos. E esse dado tem vinculação direta com o número existente de fiscais. Isso porque, como visto, em 283 municípios há um ou dois fiscais tributários.
E, ao contrário do que determina a Constituição Federal, em seus arts. 37, XVIII e 167, IV, acima transcritos, em 412[8] municípios pesquisados não há recursos específicos no orçamento (dotação própria) para a área de administração tributária. Também em 412 municípios não há normatização da estrutura organizacional da Administração Tributária.
4.DA ESTRUTURA DAS PROCURADORIAS MUNICIPAIS
Sabe-se que, não havendo pagamento espontâneo dos tributos, após a inscrição em dívida ativa, deverá ser promovida a execução fiscal pela procuradoria do ente federativo. Além disso, é a procuradoria local responsável pelas atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo, em especial quanto aos assuntos relacionados à área tributária. Contudo, a estrutura das procuradorias na maioria dos municípios é inexistente ou precária.
Dos 485 municípios, 228[9] não têm Procuradores. Do restante, 172 municípios contam com um Procurador, 35 municípios têm dois Procuradores e em apenas 50 municípios há mais do que dois Procuradores.
5. DA COBRANÇA DOS TRIBUTOS
5.1. Do imposto sobre serviços e de qualquer natureza (ISS)
Esse tributo incide, dentre tantos previstos na lista anexa à Lei Complementar n. 116, de 31 de julho de 2003, sobre serviços relacionados ao setor bancário ou financeiro, operações com cartões de crédito ou débito[10], registros públicos, cartorários e notariais, incluindo os centros de registros de veículos automotores (CRVAs).
Em relação setor bancário ou financeiro, 470 municípios registram receitas referentes a esses serviços, mas apenas 169 municípios têm fiscalização específica sobre esse setor.
No que diz respeito aos serviços relativos a operações com cartões de crédito ou de débito, somente 118 municípios têm fiscalização específica.
Além disso, dos 355 municípios que possuem cartórios, apenas 189 iniciaram fiscalização específica. Aqui, o dado relevante se refere ao fato de que em 121 municípios sequer há arrecadação do imposto sobre os serviços cartorários.
5.2. Do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU)
Em relação a esse imposto, a Constituição Federal estabelece[11] que ele poderá ser progressivo em razão do valor do imóvel e ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso. Apesar disso, constatou-se que 372[12] municípios não adotam alíquotas progressivas em razão do valor do imóvel.
5.3. Do imposto territorial rural (ITR)
Em que pese seja um tributo de competência da União, a Constituição Federal assim prevê:
Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre:
[...]
VI - propriedade territorial rural;
[...]
§ 4º O imposto previsto no inciso VI do caput.
I - será progressivo e terá suas alíquotas fixadas de forma a desestimular a manutenção de propriedades improdutivas;
II - não incidirá sobre pequenas glebas rurais, definidas em lei, quando as explore o proprietário que não possua outro imóvel;
III - será fiscalizado e cobrado pelos Municípios que assim optarem, na forma da lei, desde que não implique redução do imposto ou qualquer outra forma de renúncia fiscal.
[...]
Art. 158. Pertencem aos Municípios:
[...]
II - cinquenta por cento do produto da arrecadação do imposto da União sobre a propriedade territorial rural, relativamente aos imóveis neles situados, cabendo a totalidade na hipótese da opção a que se refere o art. 153, § 4º, III;
Apesar do incentivo contido no art. 158, II, acima transcrito, que permite aos municípios ficar com a totalidade da receita desse imposto, apenas 133[13] municípios optaram por fazer a fiscalização e cobrança.
Portanto, 72,58% (setenta e dois vírgula cinqüenta e oito por cento) dos municípios gaúchos preferem ficar na dependência da fiscalização e arrecadação da União e receber, se for o caso, apenas o mínimo constitucional.
5.4. Das contribuições de melhoria
Quanto a essa espécie de tributo, a Constituição Federal estabelece que:
Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:
[...]
III - contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.
Por sua vez, o Código Tributário Nacional traz a seguinte definição:
Art. 81. A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado.
Sendo assim, havendo obras públicas que resultem valorização imobiliária, é permitido ao ente federativo efetuar a cobrança de contribuição para custear tais obras. Sobre esse tributo, Ávila (2007, p. 131) comenta que
O objetivo da contribuição de melhoria é o de evitar o enriquecimento injusto do contribuinte, cuja propriedade foi valorizada em decorrência da realização de uma obra pública que foi custeada por toda a sociedade, mediante a receita de impostos. A contribuição é devida sempre que houver valorização do imóvel por causa da obra realizada. A hipótese de incidência é a valorização da propriedade e a base de cálculo é o resultado da diferença entre o valor do imóvel antes e depois da realização da obra [...] A contribuição de melhoria só pode ser cobrada depois de realizada a obra, já que seu fato gerador é a valorização imobiliária.
Como visto, esse tributo poderia ser uma fonte importante de receitas para o município, evitando, por outro lado, o enriquecimento de alguns custeado pelos demais contribuintes.
Apesar disso, apenas 203 municípios gaúchos tiveram receitas em 2011 oriundas de contribuições de melhoria. Desse universo, 95 municípios têm população de até 5.000 habitantes e a arrecadação média desse tributo correspondeu a 5,98% (cinco vírgula noventa e oito por cento) da receita corrente. Nos 5 municípios com mais 100 mil habitantes que tiveram ingresso de valores decorrentes de contribuição de melhoria em 2011, tal arrecadação correspondeu, em média, a apenas 0,03% (zero vírgula zero três por cento) da receita corrente.
Portanto, quanto maior o porte do município, menor é a arrecadação relativa à contribuição de melhoria.
6. DAS CONSIDERAÇÕES FINAIS
De acordo com o levantamento feito pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, é possível perceber que, apesar do relevo constitucional dado às atividades de arrecadação e fiscalização tributária, os municípios gaúchos, em sua maioria, optam por não investir em tais áreas. Também há desprezo quanto à organização das procuradorias locais. E, em que pese a amostragem se refira apenas ao Estado do Rio Grande do Sul, pela robustez do diagnóstico do órgão de contas, pode servir como paradigma para os demais Estados da Federação.
O fato de parcela da arrecadação dos impostos da União e dos Estados ser obrigatoriamente repassada aos municípios não pode servir de justificativa para que esses entes não organizem ou não invistam na sua estrutura de Administração Fazendária. Depender essencialmente desses repasses é uma situação muito cômoda.
A Administração Pública deve observar em especial os princípios da legalidade e da eficiência. A Lei de Responsabilidade Fiscal impõe não só à União e aos Estados, mas também aos municípios instituir e efetivamente arrecadar os tributos de sua competência. E a pena pelo não cumprimento dessa obrigação é a vedação ao recebimento de transferências voluntárias. Tal determinação tem a finalidade de angariar os recursos necessários para prestar os serviços públicos com qualidade à sociedade. Em outros termos, quanto maior a arrecadação, maiores serão os valores gastos, por exemplo, em saúde e educação. Aqui, cumprir a lei é ser eficiente.
Nesse sentido, faz-se necessário mudar a cultura e passar a visualizar a Administração Fazendária não como mera despesa, mas como investimento social.
BIBLIOGRAFIA:
ÁVILA, Alexandre Rossato da Silva. Curso de Direito Tributário. 3ª ed. Porto Alegre: Editora Verbo Jurídico, 2007.
BRASIL. Constituição (1988). Brasília, 5 out. 1988. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em 16 fev. 2014.
______. Lei n. 5.172, de 25 de outubro de 1966. Dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios. Brasília, 27 out. 1966. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em 16 fev. 2014.
______. Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Brasília, 5 maio 2000. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em 16 fev. 2014.
______. Lei Complementar n. 116, de 31 de julho de 2003. Dispõe sobre o Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza, de competência dos Municípios e do Distrito Federal, e dá outras providências. Brasília, 1º ago. 2003. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em 16 fev. 2014.
______. Lei Complementar n. 141, de 13 de janeiro de 2012. Regulamenta o § 3o do art. 198 da Constituição Federal para dispor sobre os valores mínimos a serem aplicados anualmente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios em ações e serviços públicos de saúde; estabelece os critérios de rateio dos recursos de transferências para a saúde e as normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde nas 3 (três) esferas de governo; revoga dispositivos das Leis n. 8.080, de 19 de setembro de 1990, e 8.689, de 27 de julho de 1993; e dá outras providências. Brasília, 16 jan. 2012. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em 17 fev. 2014
PASCOAL, Valdecir. Direito Financeiro e Controle Externo: teoria, jurisprudência e 400 questões. 8ª ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2013.
RIO GRANDE DO SUL. Constituição. Porto Alegre: RS. Disponível em: <http://www2.al.rs.gov.br/dal/LinkClick.aspx?fileticket=b_yQYXtsML4%253d&tabid=3683&mid=5359>. Acesso em 17 fev. 2014
NOTAS:
[1] Disponível em: <http://www1.tce.rs.gov.br/portal/page/portal/tcers/publicacoes/estudos/diagnosticos/Diagnostico_admin_tribut_%20municipal.pdf>. Acesso em 09 fev. 2014.
[2] Excluídos os serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação.
[3] Constituição Federal:
Art. 158. Pertencem aos Municípios:
I - o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem;
II - cinquenta por cento do produto da arrecadação do imposto da União sobre a propriedade territorial rural, relativamente aos imóveis neles situados, cabendo a totalidade na hipótese da opção a que se refere o art. 153, § 4º, III;
III - cinquenta por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre a propriedade de veículos automotores licenciados em seus territórios;
IV - vinte e cinco por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação.
Parágrafo único. As parcelas de receita pertencentes aos Municípios, mencionadas no inciso IV, serão creditadas conforme os seguintes critérios:
I - três quartos, no mínimo, na proporção do valor adicionado nas operações relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas em seus territórios;
II - até um quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos Territórios, lei federal.
Art. 159. A União entregará:
I - do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados quarenta e oito por cento na seguinte forma:
a) vinte e um inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal;
b) vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Municípios;
c) três por cento, para aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas instituições financeiras de caráter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-árido do Nordeste a metade dos recursos destinados à Região, na forma que a lei estabelecer;
d) um por cento ao Fundo de Participação dos Municípios, que será entregue no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano;
[...]
§ 1º - Para efeito de cálculo da entrega a ser efetuada de acordo com o previsto no inciso I, excluir-se-á a parcela da arrecadação do imposto de renda e proventos de qualquer natureza pertencente aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, nos termos do disposto nos arts. 157, I, e 158, I.
§ 2º - A nenhuma unidade federada poderá ser destinada parcela superior a vinte por cento do montante a que se refere o inciso II, devendo o eventual excedente ser distribuído entre os demais participantes, mantido, em relação a esses, o critério de partilha nele estabelecido.
§ 3º - Os Estados entregarão aos respectivos Municípios vinte e cinco por cento dos recursos que receberem nos termos do inciso II, observados os critérios estabelecidos no art. 158, parágrafo único, I e II.
§ 4º Do montante de recursos de que trata o inciso III que cabe a cada Estado, vinte e cinco por cento serão destinados aos seus Municípios, na forma da lei a que se refere o mencionado inciso.
[4] Art. 212.
[5] De acordo com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Disponível em: <http://www.ibge.gov.br/estadosat/perfil.php?sigla=rs>. Acesso em 09 fev. 2014.
[6] 10,93% do total de 485 municípios que responderam ao questionário.
[7] 93,81% do total de 485 municípios que responderam ao questionário.
[8] 84,95% do total de 485 municípios que responderam ao questionário.
[9] 47,01% do total de 485 municípios que responderam ao questionário.
[10] Constituição do Estado do Rio Grande do Sul:
Art. 142. São inaplicáveis quaisquer disposições legais excludentes ou limitativas do direito de fiscalizar pessoas ou entidades vinculadas, direta ou indiretamente, ao fato gerador dos tributos estaduais.
§ 1 O Estado poderá firmar convênios com os municípios, incumbindo estes de prestar informações e coligir dados, em especial os relacionados com o trânsito de mercadorias ou produtos, com vista a resguardar o efetivo ingresso de tributos estaduais nos quais tenham participação, assim como o Estado deverá informar os dados das operações com cartões de crédito e outros às municipalidades, para fins de fiscalização e de recolhimento do Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza, como disposto no Código Tributário Nacional.
§ 2 O fornecimento das informações disponíveis para os municípios ocorrerá de forma continuada, por meio eletrônico, contendo rol de todas as operações com cartões de crédito, de débito e outros, ocorridas em seus respectivos territórios, por administradora de cartões, na forma do convênio.
[11] Art. 156, § 1º, I e II.
[12] 76,70% do total de 485 municípios que responderam ao questionário.
[13] 27,42%% do total de 485 municípios que responderam ao questionário.