Resumo: O Ministério Público Federal elaborou diversos Termos de Ajustamento de Conduta visando que toda cadeia produtiva do setor pecuário cumprisse a legislação ambiental e trabalhista. No entanto, tais compromissos afetaram de maneira indistinta partes vulneráveis do setor, sobremaneira os pequenos e médios produtores, que tem dificuldades de obter crédito ou mesmo vender seus produtos após a realização de embargo às atividades. Desse modo, foi deixada à discricionariedade do MPF, que se comprometeu a dar tratamento diferenciado, a análise da situação daqueles não conseguiram cumprir todos os objetivos dos Termos de Ajustamento de Conduta. Por fim, na seara judicial, a execução dos TACS tem sido objeto de controle, sendo a tendência jurisprudencial no sentido de não inviabilizar a atividade produtiva, mas sim compatibilizar com a proteção do meio ambiente e observância das normas do Direito do Trabalho.
Palavras-chave: Termo de Ajustamento de Condutas. Pecuária sustentável. Direitos Difusos. Direito Ambiental. Direito Agrário.
Sumário: Introdução. 1. Histórico. 2. Análise do Termo de Ajustamento de Condutas. 2.1 Críticas do setor produtivo aos TACs assinados por frigoríficos. 2.2 Sujeitos do TAC. 2.2.1 O tratamento dispensado aos produtores rurais e a opção pela empresa agrária. 2.3 Outros Efeitos do TAC. 3. Tendências Jurisprudenciais. Conclusão.
Introdução
O discurso de que a proteção aos direitos ambientais deve ser compatibilizada com as liberdades e direitos constitucionais não é novo, sobretudo quando se trata de parcelas que frequentemente situam-se em posição de desvantagem, como é o caso do empresário rural de pequeno e de médio porte frente aos grandes conglomerados econômicos. Os efeitos das normas jurídicas ou da própria atuação do Estado na economia deve ser analisado com cautela, refletindo-se sobre até que ponto tal intervenção é benigna à sociedade, e como ela poderia ser feita de maneira menos nociva às partes e com maior eficiência possível.
A presente análise visa contrabalancear a visão iminentemente parcial da questão, que tem pendido ora pela defesa ambiental, ora para os interesses do mercado, ainda que tais interesses possam ser passíveis de composição.
Para isso, importante analisar as condições do empregador rural de pequeno e médio porte, e como a escolha pela empresa agrária traz reflexos no âmbito ambiental, trabalhista e econômico, questão essa que passa necessariamente pela definição do modelo de produção que o país quer desenvolver, o que também traz a reflexão sobre os reais benefícios e efeitos que a adoção de determinado modelo trará para o desenvolvimento da pecuária nacional.
1. Histórico
No atual contexto de defesa dos direitos difusos e coletivos, o Estado, por meio do Ministério Público e órgãos do Executivo, tem agido cada vez mais no intuito de atender aos anseios da sociedade civil, adotando medidas que, a primeira vista, parecem incólumes a qualquer crítica.
Diversas ONGs, como o “Greenpeace” e a “Amigos da Terra - Amazônia Brasileira” têm sido atuantes na divulgação de dados sobre o desmatamento, causado em grande parte pelo modelo de produção pecuária adotado pelo país. Os relatórios de tais ONGs[1] mostram que a maioria dos frigoríficos operantes na Amazônia Brasileira (incluindo os do segmento industrial) deveriam ser considerados ilegais, seja por conta do desmatamento, seja em razão do trabalho análogo ao de escravo (Greenpeace, 2009 - Amigos da Terra, 2008). Em Janeiro de 2007, 62% das empresas na “lista suja” do trabalho escravo, classificada pelo Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), eram fazendas na Amazônia (Brasil, Ministério Público Federal, 2011).
Após a divulgação de tais relatórios, diversas ações civis públicas foram iniciadas pelo Ministério Público Federal, principalmente no estado do Pará, o que levou à assinatura de Termos de Ajustamento de Conduta entre o Ministério Público Federal, frigoríficos, empresas rurais, curtumes e marchantes (revendedores de gado), proibindo a compra de bovinos advindos de áreas embargadas pelo IBAMA ou pelo MTE[2]. Em 5 de outubro de 2009, quatro dos principais frigoríficos assinaram um compromisso voluntário de desmatamento zero com o Greenpeace (Deininger; Augustinus; Enemark, 2010, p. 220). Nesse mesmo contexto foi promulgada a Lei 12.097/2009[3], que regula mecanismos de controle e rastreabilidade na cadeia de fornecimento de carne bovina.
Além disso, a Associação Brasileira de Supermercados propôs o “Programa de Certificação de Produção Responsável na Cadeia Bovina”, abordando aspectos ambientais, sociais e sanitários, por meio do rastreamento da origem da carne vendida nos supermercados brasileiros, tal ideia foi bem acolhida pelos principais frigoríficos e supermercados (Garcia, 2011). O Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor - Idec intensificou a campanha "Mude o consumo para não mudar o clima" com o objetivo de mostrar a relação entre hábitos de consumo e problemas sócio-ambientais (Brasil, Ministério Público Federal, 2011)[4].
2. Análise do Termo de Ajustamento de Condutas
O Termo de Ajustamento de Conduta[5] caracteriza-se por ser uma forma de solução amigável de litígio de dimensão coletiva, e por ser um título executivo extrajudicial (art. 5º, §6º, da LACP) (Almeida, 2007, p. 234-237). No contexto ora analisado, foram assinados diversos TACs, nos Estados do Acre, Mato Grosso e Pará.
De maneira geral os TACs têm a mesma estrutura, baseada no primeiro TAC, assinado no Estado do Pará em Junho de 2009 pelo Grupo Bertin de Frigoríficos. Esse último inicia-se com a qualificação das partes, incluindo os sócios majoritários da empresa e outras sociedades com participação na mesma, na condição de intervenientes-anuentes. Nesse mesmo ato, a FAEPA – Federação da Agricultura e Pecuária do Pará também interviu como anuente.
Do mesmo modo como ocorre no preâmbulo de tratados internacionais, a segunda parte do TAC estipula uma série de “considerandos”, em vários itens dispondo sobre a responsabilidade ambiental solidária e objetiva de todos os entes da cadeia produtiva[6].
Na terceira parte do TAC há diversas cláusulas, que visam concretizar as considerações iniciais, estipulando muitos compromissos. A principal obrigação assumida é a de não adquirir gado bovino de fazendas que estejam na lista de áreas embargadas e de trabalho escravo, divulgadas na internet pelo IBAMA e MET, ou que venha a ser comunicado pelo MPF[7].
Ainda na seção dos compromissos, o frigorífico deve obrigar-se a não adquirir gado bovino de fazendas que não apresentarem, dentro de 6 meses, o Cadastro Ambiental Rural (CAR) da Secretaria de Estado de Meio Ambiente (SEMA), incluindo, no mínimo, o mapa da propriedade. Da mesma forma, os pecuaristas devem apresentar, no prazo de 12 meses, o pedido de licenciamento ambiental junto à SEMA, salvo se o CAR não foi efetivado por culpa do órgão público competente, e em 24 meses a própria licença ambiental. Finalmente há o prazo limite de 60 meses para que toda situação fundiária seja regularizada[8].
O TAC ainda estipula a obrigação de os frigoríficos manterem registro auditáveis, por cinco anos, dos lotes de produção, relacionando a origem do gado. Além disso, as empresas deverão remeter ao MPF a lista dos fornecedores credenciados e dos descredenciados, informando na internet a origem da carne.
Por fim, o TAC prevê uma cláusula penal de R$ 5,00 por hectare da fazenda fornecedora[9], cuja aquisição de produtos tenha sido realizada sem a observância dos compromissos, a ser recolhida em favor do Fundo Estatual de Meio Ambiente. Há também a obrigação do MPF de extinguir as ações civis públicas listadas nos “considerandos”, sendo que qualquer descumprimento poderá ser objeto de execução específica, valendo o TAC como título executivo extrajudicial.
2.1 Críticas do setor produtivo aos TACs assinados por frigoríficos
As obrigações assumidas, relativas aos inquéritos, autuações e processos em andamento, foram objeto de severa crítica pelo setor produtivo, pois em diversas situações, enquanto buscam regularizar sua propriedade, são prejudicados por não conseguirem escoar a produção. Para os pecuaristas, faltaria base legal para que os TACs sejam exigíveis. (Observatório Eco, 2010).
Porém, conforme a CF, são de interesse de toda a sociedade o aproveitamento racional e adequado da propriedade, a utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente, a observância das disposições que regulam as relações de trabalho e a exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores (art. 186) (Borges, 2005, p. 276). Assim, não falta fundamento legal para que os TACs sejam exigíveis, tendo em vista seu fundamento constitucional e infraconstitucional.
Por outro lado, o próprio MPF já assumiu no Termo de Compromisso[10] assinado, em 25 de novembro de 2009, pela Federação de Agricultura e Pecuária do Pará (FAEPA), produtores rurais, Governo do Estado do Pará e o IBAMA, garantindo a isenção de responsabilidade pelo descumprimento de qualquer dos prazos, caso haja culpa do órgão público competente, caso fortuito ou força maior. Assim, uma vez que o empresário rural busque a regularização, prejuízo algo haveria para o mesmo.
Ademais, consta no Termo de Compromisso, que a assinatura de TAC, por cada produtor rural, implica na retirada imediata das fazendas autuadas da lista das áreas embargadas, como medida de suspensão provisória da pena de embargo, tendo em vista o início do processo de regularização da propriedade. Há também a garantia de que os embargos só se restringirão aos locais onde efetivamente foi caracterizada a infração ambiental, e não as demais atividades realizadas em áreas não embargadas.
2.2 Sujeitos do TAC
Os TACs assinados por frigoríficos não se dirigem somente a eles, mas a outros agentes econômicos, como os produtores rurais, supermercados, curtumes, marchantes, governo, cooperativas, etc. Os frigoríficos, por exemplo, exercem atividade puramente industrial/comercial e não propriamente rural[11], assim como os demais agentes da cadeia produtiva, excetuando-se, por óbvio, a própria empresa agrária.
No entanto, a empresa agrária tem papel central nos compromissos descritos nos TACs, uma vez que é a destinatária das obrigações impostas, mesmo que quem tenha se comprometido tenha sido um frigorífico ou outro agente da cadeia produtiva. O caráter cogente advém do simples fato de os pecuaristas não conseguirem vender sua produção aos frigoríficos que já aderiram, forçando-os a regularizarem sua situação. Aliás, é possível também que a própria empresa agrária se comprometa diretamente por meio de um TAC específico com o MPF[12].
O conceito de empresa agrária, presente no Código Civil de 2002[13], foi construído com base na doutrina italiana, em que a mesma é definida como exercício profissional de uma atividade econômica, ou seja, de uma série de atos sistematicamente e funcionalmente conjuntos e voltados a certo fim: a produção ou a comercialização de produtos ou serviços (Carozza, 1982, p. 13), nesse conceito cabe diferenciar as atividades principais e conexas.
Entre as atividades ditas principais, desenvolvidas no interior de uma empresa agrária, encontra-se a criação de animais, sendo, portanto, uma atividade de produção. Assim, uma determinada empresa a) organizada adequadamente por um empresário, no exercício de seu poder de destinação; b) que se utilize dos meios configurados no estabelecimento; c) que faça desenvolver o ciclo biológico de vegetais ou animais vinculados, direta e indiretamente, às forças da natureza, promovendo tal atividade a título principal e voltada ao consumo, merece, nestes termos, o qualificativo de agrária. Já as atividades conexas são aquelas destinadas à transformação e à alienação dos produtos realizados no âmbito de uma empresa agrária particular. Assim, quando o próprio pecuarista decide beneficiar seu produto, por possuir frigorífico próprio, nem por isso deixará de ser caracterizado como agrário (Scaff, 1997, p. 36).
Entretanto, dificilmente seria possível a caracterização do frigorífico como atividade rural. Pela teoria biológica da agrariedade, o conceito de risco biológico, inexistente ou mínimo na atividade dos frigoríficos, está latente em qualquer forma de criação de animais e cultivos de vegetais, uma vez que constitui a principal debilidade da economia agrícola, que é na verdade o fundamento de um conjunto de normas especiais, que é o Direito Agrário. Assim, tal risco diferencia-se de outras atividades justamente por existir a sujeição às vicissitudes da natureza, embora tal critério seja objeto de debate por conta do avanço técnico-científico que permite maior segurança até mesmo quando comparadas a certas atividades industriais (Scaff, 1997, p. 38).
Assim, o frigorífico não poderia ser considerado, na maioria dos casos, como uma atividade conexa[14]. Apesar de lidar com a alienação e transformação de produtos agrários, deve haver também uma vinculação particular com a atividade agrária principal, pois quando consideradas de maneira autônoma, tais atividades são tipicamente afeitas ao Direito Comercial. Ademais, a atividade deve estar inserida na organização da empresa agrária organicamente, devendo ser considerada normal dentro de uma específica atividade de produção (Scaff, 1997, p.79).
2.2.1 O tratamento dispensado aos produtores rurais e a opção pela empresa agrária
O direito brasileiro adotou o critério alemão em que se admite que empresas não comerciais, mas organizadas como empresas, sejam consideradas comerciais, desde que inscritas no registro competente. Assim, o empresário rural será tratado como empresário comercial caso queira, ficando equiparado àquele para todos os efeitos (art. 971 do CC02). O caráter facultativo vem de encontro à realidade do campo, em que verdadeiras empresas agregam capital e trabalho exclusivamente para a exploração agrícola[15] (Hentz, 2005, p. 30).
A escolha pelo modelo empresarial, por força do art. 985, dá à sociedade personalidade jurídica distinta de seus sócios, para todos os fins legais. Em relação aos TACs assinados por empresários rurais, que optaram pelo registro como empresa comercial, importaria, em tese, na limitação da responsabilidade dos sócios. Entretanto, nos TACs analisados, todos os sócios também se comprometem a cumprir as cláusulas, de modo que os termos são também títulos executivos para todo o quadro societário, até porque, por conta das matérias envolvidas, não faltariam argumentos ao MPF para pleitear a desconsideração da personalidade jurídica.
Como é notório, quando o produtor rural opta pela empresa agrária, o ordenamento jurídico o protege com diversas normas que facilitam o exercício da atividade rural[16] (Gischkow, 1988). Entre os benefícios da caracterização da empresa agrária, encontra-se o acesso à financiamento rural, com crédito facilitado, regimes tributários e fiscais, regulamentação das relações de trabalho, etc. (Scaff, 1997, p. 38). Entretanto, não foi dispensado tratamento diferenciado nos TACs assinados pelos frigoríficos, que trazem obrigações de maneira indistinta tanto para o produtor rural que opta pela modelo de empresa rural, como para aquele que se registra como empresa, assim como para o de pequeno, de médio ou de grande porte[17].
Contudo, o MPF já se manifestou no sentido de casuisticamente conceder tratamento diferenciado ao produtor rural que queira se regularizar (como já analisado anteriormente, a respeito do Termo de Compromisso). Assim, por meio da assinatura de um TAC específico, o empresário rural pode negociar prazos e algumas condições. Ademais, após reuniões com o setor produtivo, diversas medidas foram tomadas pelo Parquet para efetivar a própria legislação protetiva conferida à empresa agrária[18].
No Termo de Compromisso assinado pelo governo do Pará, o mesmo se comprometeu também a implementar políticas públicas de apoio à regularização e ordenamento fundiário, inclusive a conclusão do Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE) (Barreto; Silva, 2011), exigências imprescindíveis em qualquer TAC assinado por produtores rurais. Todavia, ainda não há tratamento legal diferenciado sobre o tema, o que também é criticado, pois para muitos pecuaristas, os TACs estariam impondo algumas obrigações não previstas especificamente em lei[19] (A Gazeta, 2011).
Apesar de ser primordial a preocupação ambiental e trabalhista, corre-se o risco de tais exigências significarem a imposição de um modelo produtivo em que somente os grandes empresários rurais, que em geral se registram como empresa, serão capazes de cumprir com todos os requisitos impostos, e terão conhecimento da existência de tratamento diferenciado. Ressalta-se ainda a hipossuficiência técnica-jurídica dos pequenos e médios produtores, que podem não conhecer todos os trâmites legais e as possibilidades de acordo com o MPF, pela simples falta de informação (Viacava, 2000).
Além de uma exigência mercadológica, a inclusão da gestão ambiental na cadeia produtiva do rebanho bovino é essencial até mesmo para gerar maior produtividade e diminuir o esgotamento do solo. Mais uma vez, a implementação de tais medidas são muito mais um problema de falta de informação do que grandes investimentos financeiros.
Analisando a questão sobre a ótica dos princípios do direito agrário, discutidos por alguns autores, percebe-se que há verdadeiro confronto principiológico. De um lado a legislação agrária deve garantir a proteção à propriedade familiar, à pequena e à média propriedade e o fortalecimento da empresa agrária como um todo. Por outro, o mesmo ramo do direito se norteia pela proteção do trabalhador rural; a conservação e preservação dos recursos naturais; o cumprimento da função social; e a prevalência do interesse público sobre o individual. (Marques, 2007, p.17 - Barroso; Passos, 2004).
Assim, a solução mais plausível é a que empresa agrária seja utilizada buscando cumprir, em um padrão de normalidade, o fim a que ela se destina, o que não gera necessariamente contraposições entre os interesses individuais e coletivos. Ao contrário, é possível compatibilizá-los, permitindo, na verdade, uma harmonização do setor produtivo com os fins legítimos da sociedade, tendo sempre em mente que o desenvolvimento econômico e social só será pleno se as liberdades individuais forem garantidas em sua totalidade (Maniglia, 2005, p. 78).
2.3 Outros Efeitos do TAC
A assinatura do TAC, além dos efeitos diretos na produção pecuária realizada pelo empresário agrário, também influenciou sobremaneira elementos essenciais do estabelecimento rural, como o crédito. Nesse contexto, o Tribunal de Conta da União (TCU) recebeu solicitação, feita em 4/11/2009, da Câmara dos Deputados, com o objetivo de verificar se as diretrizes dos Agentes Financeiros Oficiais (BNDES, Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal e BASA), no que tange à concessão de financiamento de atividades do Setor Agropecuário na Amazônia, estavam em consonância com a legislação ambiental, e em especial com as políticas de redução do desmatamento.
O TCU concluiu, após extenso relatório, de maneira geral, que não foram constatadas inconformidades com a legislação ambiental. De qualquer forma, O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) determinou novas diretrizes socioambientais para financiamento ao setor da pecuária, passando a exigir a adesão ao sistema de rastreabilidade, verificação de regularidade socioambiental a toda a cadeia produtiva e a requerer auditoria independente similar à estabelecida pelos TAC (Barreto; Silva, 2011)[20].
A resposta dos setores interessados em tais medidas não foi favorável, tanto que o Deputado Federal Abelardo Lupion, solicitou por meio do ofício nº 177/2010-CAPADR, em 19/5/2010, ao Tribunal de Contas da União, ato de fiscalização e controle dos procedimentos administrativos e omissões por parte do IBAMA e do MPF, para que haja apresentação de propostas para a correção das irregularidades e desvios jurídicos e/ou econômicos encontrados.
A fiscalização voltou-se sobremaneira para a “Operação Rei do Gado”, como ficou conhecida a atuação conjunta do MPF e IBAMA no Estado do Pará. Isso porque, segundo consta do relatório da CAPADR (Comissão de Agricultura, Pecuária, Abastecimento e Desenvolvimento Rural da Câmara dos Deputados), em decorrência desta operação, grandes prejuízos teriam sido causados ao Estado do Pará, aos produtores rurais, frigoríficos, supermercados e à própria população.
O TCU autorizou a referida fiscalização, realizada em agosto de 2010, para verificar se a atuação do IBAMA tem sido de forma legal e impessoal, e dentro de suas competências regimentais, pois alegavam que o mesmo estaria se sujeitando a apontamentos de relatórios elaborados por ONG’s. O procedimento encontra-se em análise pelo TCU.