Resumo: O objetivo dos autores deste trabalho é discutir a relação entre comércio e meio ambiente nas relações internacionais. O tratamento da temática no âmbito da Organização Mundial do Comércio (OMC) será usado como ponto de partida para discussões mais amplas. Na qualidade de organização internacional econômica, dedicada especialmente ao comércio, a OMC considera o tema do meio ambiente de maneira apenas secundária e subordinada aos interesses mercantis imediatos dos Estados, deficiência verificada nas decisões de seu órgão de solução de controvérsias (OSC) e nas limitadas normas de proteção ambiental de seu mais importante acordo (GATT-94). Na segunda seção, com base nos trabalhos de Robert O. Keohane e de John Duffield sobre instituições internacionais, e com fundamento em considerações teóricas sobre o conceito de bens públicos, os autores analisarão as condições para o possível surgimento de organização internacional (OI) específica para o meio ambiente, bem como as eventuais conseqüências desse fato para a relação entre comércio internacional e meio ambiente. A fim de exemplificar a situação contemporânea do tratamento dispensado ao tema ambiental, os autores analisarão, na terceira parte, o caso dos pneus recauchutados, cuja decisão prolatada pelo OSC comprova o desequilíbrio da relação entre comércio e meio ambiente.
Palavras-chave: comércio internacional; meio ambiente; OMC; regimes e organizações internacionais
1. Apresentação do tema
A Organização Mundial do Comércio (OMC) foi criada, em 1994, no âmbito da Rodada Uruguai do General Agreement on Tariffs and Trade (GATT). Seu objetivo principal, segundo expresso nos diversos acordos multilaterais sob sua guarda, é promover a liberalização do comércio entre as nações, finalidade que estaria fundamentada na tradição clássica do pensamento econômico (Narlikar, 2005 p. 2), em especial na teoria das vantagens comparativas, de David Ricardo. Com base nessas premissas, que se tornaram predominantes nas relações econômicas internacionais desde o fim da Segunda Guerra Mundial, a consecução do livre-comércio acarretaria, como consequência inevitável, o incremento geral da riqueza e do bem-estar das nações.
Como destacam os juristas, a OMC (diferentemente do GATT) é organização internacional (OI) em sentido estrito, uma vez que ela é dotada de personalidade jurídica, atributo que possibilita o exercício de prerrogativas inerentes aos sujeitos de direito internacional. Sua estrutura, de forma geral, não difere muito do padrão adotado na maioria das organizações: Conferência Ministerial, Conselho Geral, Órgão de Solução de Controvérsias, Órgão de Revisão de Política Comercial e diversos Conselhos, Comitês e Grupos Temáticos (Amaral Júnior, 2008, p. 380). Deve-se ressaltar, entretanto, que, apesar de a organização expressamente reconhecer o princípio da igualdade soberana dos Estados, nas rodadas de negociação, acentuam-se os efeitos da desigualdade de poder entre os Estados (Steinberg, 2002, p. 365), como se evidenciou no desfecho da Rodada Uruguai. Apesar disso, na perspectiva do direito internacional, o advento da organização tem sido considerado indicativo da prevalência do princípio do rule of law no âmbito do comércio internacional (Lafer, 2006, p. 77), principalmente em razão de seu mecanismo de solução de disputas. O órgão de solução de controvérsias (OSC), resultado do adensamento de juridicidade do sistema comercial (Idem, pp. 44; 47), seria, dessa forma, o aspecto distintivo da organização, pois ele, por meio de sistema peculiar de sanções (medidas compensatórias autorizadas pelo OSC), possibilita o cumprimento efetivo das normas legais de comércio.
Se o objeto principal da OMC é o comércio, sua atuação, na entanto, gera consequências para muitas áreas de interesse da sociedade internacional. Por causa de suas dimensões múltiplas, a dinâmica comercial está relacionada a diversos outros temas, como, por exemplo, desenvolvimento econômico e social, nível de emprego e condições de trabalho, propriedade intelectual e saúde pública, segurança e meio ambiente. Este, em específico, é diretamente referido nos itens b) e g) do artigo XX do GATT, acordo sobre comércio de mercadorias, incorporado ao sistema de tratados da OMC.
Art. XX. Desde que essas medidas não sejam aplicadas de forma a constituir quer um meio de discriminação arbitrária, ou injustificada, entre os países onde existem as mesmas condições, quer uma restrição disfarçada ao comércio internacional, disposição alguma do presente capítulo será interpretada como impedindo a adoção ou aplicação, por qualquer Parte Contratante, das medidas: (b) necessárias à proteção da saúde e da vida das pessoas e dos animais e à preservação dos vegetais; g) relativas à conservação dos recursos naturais esgotáveis, se tais medidas forem aplicadas conjuntamente com restrições à produção ou ao consumo nacionais;
Conforme esses dispositivos, a regra geral da ausência ou da progressiva diminuição de restrições à circulação de mercadorias poderia ser excepcionalmente contrariada por motivo de proteção ambiental.
Ainda que exista disposição legal e que o tema seja considerado relevante, conforme preâmbulo do acordo de 1994, o meio ambiente é objeto de preocupação apenas secundária no âmbito da OMC:
Recognizing that their relations in the field of trade and economic endeavour should be conducted with a view to raising standards of living, ensuring full employment and a large and steadily growing volume of real income and effective demand, and expanding the production of and trade in goods and services, while allowing for the optimal use of the world's resources in accordance with the objective of sustainable development, seeking both to protect and preserve the environment and to enhance the means for doing so in a manner consistent with their respective needs and concerns at different levels of economic development…” (grifos dos autores).
Decisões do órgão de solução de controvérsias reiteradamente corroboram esse entendimento, uma vez que a aplicação das exceções ambientais ao comércio é restrita e, frequentemente, impossibilitada pelas circunstâncias e pela ambigüidade dos termos contidos nas regras do art. XX.
Essa relação claramente desequilibrada entre comércio e meio ambiente pode ser explicada de duas formas diversas. Primeiramente, deve-se notar que as interações entre os dois temas são analisadas na perspectiva de uma organização cujo escopo é a liberalização do comércio internacional, o que, de antemão, indica tendência para eventuais desequilíbrios de apreciação jurisdicional em detrimento do meio ambiente. As características dos regimes internacionais concernentes aos temas, além disso, são bastante diferentes: o regime de comércio é centralizado pela OMC, organização diretamente dirigida pelos Estados-membros, dotada de relativa efetividade e instrumentalizada com mecanismos de cumprimento normativo (enforcement), aspectos pouco freqüentes nas relações internacionais; o tema ambiental, por sua vez, é constituído por diversos regimes - pertinentes aos variados aspectos naturais do planeta -, sem organização centralizadora específica.
Essa diferença no tratamento dos dois temas no âmbito internacional suscita três questões imediatas: 1) na situação contemporânea das relações internacionais, existem condições favoráveis ao surgimento de organização internacional (similar à OMC) dedicada exclusivamente ao meio ambiente? 2) o desequilíbrio no tratamento dos dois temas seria desfeito ou atenuado caso existisse essa organização? 3) existem diferenças essenciais entre o tema comercial e o ambiental que justifiquem o tratamento desigual no âmbito internacional? Para responder adequadamente essas duas perguntas, devem ser analisados alguns aspectos teóricos acerca dos conceitos de instituições, de organizações e de regimes internacionais, bem como esboçadas algumas considerações sobre bens públicos globais.
2. Discussão teórica
2.1. Conceito e formação de instituições internacionais
Robert O. Keohane distingue duas perspectivas acerca das instituições internacionais: racionalista e reflexiva. Conforme a primeira, as instituições são formadas com base no cálculo racional dos atores, os quais antecipam as consequências positivas decorrentes da institucionalização: queda nos custos de transação em áreas específicas, oferecimento de maior segurança aos atores e de instrumentos para o cumprimento de normas e de acordos (Keohane, 1988, p. 386). Na perspectiva reflexiva, por sua vez, seus adeptos destacam a espontaneidade do surgimento das instituições, bem como a historicidade inerente a elas. Os seguidores dessa corrente teórica, além de identificarem problemas do racionalismo, asseveram que as instituições decorrem do compartilhamento intersubjetivo de valores, de normas e de práticas[i], que se manifestam, com freqüência, em contextos previamente institucionalizados (Keohane, 1988, p. 389-90).
Ainda que possam parecer excludentes, essas definições fornecidas por Keohane, referentes às instituições, podem ser usadas, conjuntamente, com a finalidade de verificar a existência de condições para o surgimento de organização internacional específica dedicada ao meio ambiente. Keohane, apesar de fazer uso do conceito de instituição, o qual é mais amplo do que o de OIs, expõe argumentos válidos para o surgimento destas. Com base em síntese das duas perspectivas, pode-se afirmar que a criação de OI centralizadora do regime ambiental depende do cálculo econômico e político acerca de seus benefícios e do compartilhamento de valores, de práticas e de normas, concernentes ao tema ambiental. Os Estados, principais atores das relações internacionais, devem, portanto, concomitantemente, antever os êxitos da cooperação e acreditar que, de fato, o meio ambiente é suficientemente relevante para que enseje o esforço de ajuda mútua.
O conceito de cooperação, basilar no estudo das instituições internacionais, deve ser compreendido de forma ampla e nem sempre positiva. Keohane, que destaca a neutralidade do termo[ii], informa que instituições, na perspectiva racionalista, facilitam a cooperação por meio da estabilização de expectativas, do provimento de informações etc.[iii] Em conformidade superficial com esse raciocínio, tem-se a impressão de que o ato de cooperar sucede à institucionalização. Esse entendimento, no entanto, deve ser pormenorizado, pois não parece ser esse o raciocínio subjacente à obra de Keohane. No caso das instituições específicas - como, por exemplo, as OIs em sentido estrito -, nota-se que a institucionalização deve ser precedida por algum grau de cooperação, sem o qual não se inicia qualquer esforço multilateral que resulte no surgimento formal de organização. No que concerne ao tema ambiental, esse mínimo de cooperação, a despeito dos diversos tratados multilaterais concebidos desde a década de 1970, tem sido esporádico, ineficaz e parcial.
2.2. A ordem internacional do meio ambiente: formação e problemas
Essas características da cooperação internacional relativas ao meio ambiente podem ser explicadas por meio de breve análise da evolução da ordem internacional ambiental. A preocupação da sociedade internacional com o tema é recente, principalmente se comparada com a tradicional governança na área econômica e de segurança. Mesmo que as primeiras regras referentes ao meio ambiente possam ser encontradas no começo do século 20 (Ribeiro, 2008, p. 54), e que se reconheça a importância ambiental do Tratado da Antártica, de 1959, a Conferência de Estocolmo, ocorrida em 1972, foi grande marco inaugural da ordem internacional do meio ambiente. Podem ser mencionados, como relevantes eventos subsequentes, a criação do Programa das Nações Unidas para o meio ambiente (PNUMA), a publicação do relatório Nosso futuro comum (relatório Bruntland), a concepção do conceito de desenvolvimento sustentável, a Conferência das Nações Unidas sobre meio ambiente e desenvolvimento e o Protocolo de Quioto. Esses grandes eventos internacionais, bem como o arcabouço normativo deles resultante, indiciam a aparente centralidade do tema do meio ambiente na agenda política dos principais atores internacionais.
Esse cenário que, em análise preliminar, indica tendência à cooperação entre os atores, em exame aprofundado, revela os problemas dos diversos regimes ambientais, a inocuidade de suas normas e de seus arranjos jurídicos, bem como a ausência de coordenação sobre assuntos que, em seu cerne, são interdependentes. Se o Tratado da Antártica (1959), a Convenção de Montego Bay sobre direito do mar (1982), e o regime sobre a camada de ozônio (Convenção de Viena, de 1985; Protocolo de Montreal, de 1987) podem ser considerados resultados exitosos da cooperação em temas ambientais sensíveis, em outros itens da agenda, como redução de gases estufa e proteção da biodiversidade, predomina dissenso entre os principais atores internacionais. Estes adotam, no âmbito das negociações, postura diplomática de defesa, por vezes intransigente, do interesse nacional, atuando com fulcro nas premissas do realismo político clássico de jogo de soma zero, ainda que travestido de juridicidade e de discurso altruísta[iv].
A ausência de consenso sobre aspectos ambientais basilares (e.g. metas redução de gases de efeito estufa), a posição obstrucionista de alguns Estados importantes (e.g. EUA), a própria contestação de prognósticos científicos por parte minoritária da comunidade de pesquisadores e a abundância de atores interessados (stakeholders)[v] são problemas que protelam a obtenção de consenso mais efetivo acerca de normas ambientais mais rigorosas, que vinculem os Estados, em benefício da humanidade. Essa constatação, embora pessimista, não ignora a expressiva convergência - impulsionada pela pressão da opinião pública internacional e pela crescente conscientização de estadistas - que se observa em temas ambientais específicos (e.g. combate à desertificação, proteção de espécies em extinção) e que, com o tempo, pode alcançar outras vertentes do sistema de proteção ambiental internacional.
A pressão difusa da sociedade civil e da comunidade científica e a iniciativa de pequenos Estados isolados são, entretanto, insuficientes para o desenvolvimento de política de centralização dos temas ambientais no âmbito de organização internacional específica que, como a OMC, possa abarcar (e faça cumprir compulsoriamente), sob a forma de tratado guarda-chuva (umbrella treaty), todos os outros acordos sobre meio ambiente. Essa organização centralizadora possibilitaria a convergência dos diversos regimes ambientais sob a tutela uma única entidade, característica que, possivelmente, contribuiria para o aumento da relevância do tema. Como explicitado por Keohane, essa organização, além disso, facilitaria a cooperação subsequente, pois esta ocorreria em arena fortemente institucionalizada e regida por regras jurídicas (rule based), aspecto que mitigaria os problemas decisórios decorrentes das diferenças de poder entre os Estados (power based).
2.3. Meio ambiente e livre-comércio: bens públicos globais?
A inexistência de condições atuais ao surgimento de organização exclusiva para o meio ambiente não decorre, no entanto, apenas da conduta realista dos Estados. Deve-se notar que o meio ambiente, embora seja considerado, como o próprio livre-comércio, um bem público global, apresenta alguns importantes aspectos distintivos. Estes, por sua vez, podem ser a causa das dificuldades cooperativas na área ambiental. Na teoria econômica, muito influente nos estudos racionalistas das relações internacionais, distinguem-se os tipos de bens existentes em quatro categorias, dependendo de duas características: exclusividade e rivalidade. Exclusivo é um bem que é passível de privação, algo que se pode impedir outra pessoa de ter. Rival é um bem que só pode ser usufruído por um dono, não podendo ser dividido por mais de uma pessoa, sem prejuízo do próprio bem. A partir dessas qualidades, surge a tabela dos tipos de bens:
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Rivalidade/Exclusividade |
Exclusivos |
Não exclusivos |
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Rivais |
Bens Privados |
Recursos Comuns |
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Não Rivais |
Club Goods |
Bens Públicos |
Nota-se, na análise da tabela, que há quatro tipos de bens: bens privados (rivais e exclusivos), club goods (exclusivos e não rivais), bens públicos (não rivais e não exclusivos) e bens ou recursos comuns (rivais e não-exclusivos).
Bens públicos são, por exemplo, o ar e as áreas públicas: ninguém pode ser privado deles e todos podem deles usufruir ao mesmo tempo. São bens que não tem dono e nem restrições. Bens privados são aqueles que somente uma pessoa por vez pode ter, e cujo uso implica exclusão de terceiros. Um exemplo é o sorvete de casquinha, somente uma pessoa pode comer o sorvete e é possível privar terceiros do consumo sorvete. Club goods (bens de clube) são aqueles que, apesar de não serem rivais e por isso permitirem que várias pessoas usufruam ao mesmo tempo, são exclusivos e podem ser negados a alguém. O nome já é bem específico: como um clube, pode ser usufruído por vários membros, mas nem todos podem ser membros. Os recursos comuns, por fim, apesar de não serem exclusivos, significando que não é possível impedir alguém de usufruir deles, eles são rivais, significando que também podem ser esgotados.
Com base nessa classificação, foi elaborado o conceito de bem público global[vi], cujas características coincidem, de certa forma, com as do bem público da teoria econômica, uma vez que são bens não exclusivos e não rivais. O conceito de bens públicos globais concerne, no entanto, apenas aos objetos diretamente relacionados ao sistema internacional. Na classificação proposta em trabalho publicado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, meio ambiente[vii] e livre-comércio foram considerados bens públicos globais. Essa semelhança entre os dois bens precisa, entretanto, ser devidamente ponderada. Se alguns elementos do meio ambiente - como, por exemplo, oxigênio atmosférico, oceanos e camada de ozônio – atendem plenamente aos requisitos classificatórios dos bens públicos globais, outros – como animais oceânicos e água potável – apresentam características diversas. Estes outros bens, os quais constituem a maior parte dos elementos naturais, são, na realidade, recursos comuns (não exclusivos, porém rivais), porque podem ser esgotados por meio do uso indiscriminado.
Diferentemente do livre-comércio, cuja coordenação internacional centralizada é a forma mais eficiente de promover a regulação, alguns problemas ambientais podem ser mais bem equacionados no âmbito local. A maioria dos bens relacionados ao meio ambiente, embora de acesso comum, se esgotam com o tempo, como, por exemplo, reservas de madeira em floresta e os cardumes de peixes.
A parábola da tragédia dos comuns[viii], frequentemente referida em estudos sobre meio ambiente, suscita algumas possíveis respostas ao problema dos recursos comuns (sendo que apenas a segunda delas seria plenamente compatível com o advento de OI centralizadora do tema ambiental): privatização, organização centralizada ou gerenciamento local dos recursos. A proposta de privatização prega que o problema dos bens comuns é a não exclusividade. Ao converter os bens comuns em bens privados, evita-se o uso indiscriminado e impensado deles e é possível a preservação. Se os peixes da referida parábola fossem bens privados eles seriam mantidos em criadouros e a produção não colapsaria. A segunda proposta, mais compatível com a ideia de centralização dos regimes ambientais, envolve uma regulação de cima para baixo (top-down) dos bens, em que entidade específica toma as decisões e impõe uma quantidade máxima de peixes a serem pescados. Por ultimo vem uma visão que faz a crítica às duas anteriores. Baseada nos trabalhos da cientista política Elinor Ostrom, esse ponto de vista critica a perspectiva privatista, pois ela afasta da população a posse dos recursos naturais locais, sujeitando aos interesses privados. Também é criticada a aproximação centralizadora por impor à população regras e padrões arbitrários. A perspectiva de Ostrom indica o gerenciamento local dos recursos, com regras e padrões sendo gerados em uma dinâmica de baixo para cima (bottom-up). Os pescadores e as comunidades do lago se organizariam, portanto, de modo a criar seus próprios acordos relativos à preservação dos peixes, punindo qualquer um que pescasse mais do que deveria. É uma proposta que se baseia na sustentabilidade e no envolvimento das comunidades interessadas locais.
Essas considerações sobre a problemática da regulação ambiental indicam que, além inexistir vontade política dos Estados na solução conjunta dos problemas ambientais, estes se referem a dimensões múltiplas da realidade, que dificilmente poderiam ser equacionadas por meio da emulação do modelo centralizador do comércio internacional. O livre-comércio, apesar das dificuldades envolvidas em sua promoção, pode ser qualificado como um valor ou princípio, o que, adotadas certas premissas da teoria econômica, precisa ser realizado por todos os atores de forma relativamente homogênea: mediante supressão de barreiras à circulação de bens e serviços. O meio ambiente, por sua vez, não é exatamente um valor ou princípio, pois concerne a objetos materiais da realidade (e.g. peixes, água, ar). Além disso, mesmo que os atores considerassem igualmente relevante a sua proteção, não existe consenso sobre a melhor forma de realizá-la, como se evidenciou na discussão baseada na tragédia dos comuns. No âmbito internacional, portanto, a principal consequência acarretada pelas características peculiares do problema ambiental é a ausência de condições objetivas para centralização do regime.
Após essa discussão teórica, as questões propostas no final da primeira seção poderiam ser respondidas da seguinte forma: 1) Na situação contemporânea das relações internacionais, existem condições favoráveis ao surgimento de organização internacional (similar à OMC) dedicada exclusivamente ao meio ambiente? Não. As condições políticas são desfavoráveis e a natureza do problema ambiental não plenamente é compatível com a solução formulada no âmbito de outros regimes internacionais. 2) O desequilíbrio no tratamento dos dois temas (comércio e meio ambiente) seria desfeito ou atenuado caso existisse essa organização? Possivelmente, mas a natureza distinta desses dois fenômenos implica a necessidade de revisar a relação entre eles, que, contemporaneamente, tende à oposição e ao desequilíbrio em desfavor do maio ambiente. 3) Existem diferenças intrínsecas entre o tema comercial e o ambiental que justifiquem o tratamento desigual no âmbito internacional? Sim. Conforme exposto no trecho sobre bens públicos, meio ambiente e comércio são essencialmente diferentes e, por isso, requerem tratamento distinto no âmbito internacional.