1. INTRODUÇÃO
O presente estudo visa a análise de como conciliar o princípio do orçamento e a responsabilidade fiscal da Administração Pública tendo em vista as condenações do Estado em ações de obrigação de fazer na área ambiental.
2. MEIO AMBIENTE COMO DIREITO FUNDAMENTAL E SEU CONTROLE JURISDICIONAL
Primeiramente, necessário demonstrar o riquíssimo conteúdo que se extrai do principal dispositivo constitucional acerca do direito ambiental, senão vejamos:
"Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações".
Daí decorre o princípio do desenvolvimento sustentável, pilar de todo o direito ambiental, cuja primazia se deu na Conferência de Estocolmo, em 1972.[1] Segundo a Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, o princípio significa "um desenvolvimento que faz face às necessidades das gerações presentes sem comprometer a capacidade das gerações futuras na satisfação das suas próprias necessidades"[2]
Também se entende que o direito aqui tratado é tido como direito fundamental, decorrente do princípio da dignidade da pessoa humana.
Assim, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é "extensão do direito à vida, quer sob o enfoque da própria existência física e saúde dos seres humanos, quer quanto ao aspecto da dignidade desta existência - a qualidade de vida -, que faz com que valha a pena viver"[3]. Desta feita, o dispositivo em análise é tido como cláusula pétrea por Édis Milaré.
Ressalte-se, ainda, que os direitos fundamentais previstos na Constituição Federal são de aplicabilidade imediata, conforme dispõe seu art. 5º, § 1º. Ou seja, nada obsta que sejam imediatamente aplicados, independente de legislação regulamentadora. Assim também reconhecido pela Jurisprudência:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA AMBIENTAL. PRELIMINAR DE INADMISSIBILIDADE DO RECURSO REJEITADA. INTERDIÇÃO E LACRE DA EMPRESA AGRAVANTE. EXIGÊNCIA DE COMPLETA E EFETIVA ADEQUAÇÃO À LEGISLAÇÃO AMBIENTAL. ANTECIPAÇÃO DA TUTELA JÁ DEFERIDA ANTERIORMENTE. SITUAÇÃO FÁTICA QUE AUTORIZA A ORDEM JUDICIAL EMANADA NA DECISÃO AGRAVADA. A Administração Pública tem o poder-dever de respeitar e fazer respeitar os princípios da prevenção e da precaução, que embasam a atuação do Poder Público no direito ambiental, não sendo crível que uma situação de constante irregularidade, apesar de todos os esforços até então envidados para solucioná-la, perpetue-se infinitamente. Sendo o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225, Constituição Federal) um direito fundamental, dotado, pois, de aplicabilidade imediata e vinculante a todas as esferas do Estado, cabe ao Poder Judiciário velar por sua efetivação. É certo que, de acordo com o princípio do desenvolvimento sustentável, extraído da conjugação das normas de proteção ambiental com o princípio do livre exercício econômico e da livre concorrência (art. 170, IV e parágrafo único, CF), a proteção ambiental não pode inviabilizar o livre desenvolvimento econômico. Porém, o caso mostra indícios suficientes de que, não obstante as medidas administrativas e a própria ordem judicial contida na decisão que deferiu o pedido de antecipação da tutela, a parte agravante não vem cumprido, de forma adequada e integral, aquilo que lhe caberia atender para proteção do meio ambiente. Não resta outra solução, portanto, se não a adotada na decisão agravada, ainda que possa afigurar-se como extremamente rígida. AGRAVO DE INSTRUMENTO DESPROVIDO. (Agravo de Instrumento Nº 70055786164, Quarta Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: José Luiz Reis de Azambuja, Julgado em 02/10/2013)[4]
Desta forma, por se tratar de direito fundamental de aplicabilidade imediata, como já demonstrado, o Poder Público deve prezar por sua aplicação de forma prioritária, devendo por exemplo proceder ao correto tratamento de rios e esgotos urbanos ou a reciclagem do lixo.
Cumpre frisar, ainda, que segundo a teoria da Constituição Ecológica,
"as normas da CF sobre proteção ambiental exercem a função de limite e de impulso em relação aos Poderes Legislativo e Executivo, fazendo com que os órgãos estatais concretizadores das politicas públicas não podem agir em contrário destes dispositivos e, ao mesmo tempo, são obrigados a tomar positivamente as medidas administrativas e políticas em conformidade com os enunciados impositivos da Lei Maior sobre o tema".[5]
Para que o Poder Público aja corretamente na aplicação dos princípios que tratam sobre o bem ambiental é cabível ainda controle jurisdicional, mediante Ação Civil Pública intentada por parte do Ministério Público ou seus legitimados[6], conforme se depreende da mais moderna interpretação da Jurisprudência. Neste sentido:
"Ação civil pública - Meio Ambiente - Degradação - Comprovação - Alegação de impossibilidade financeira do Município para regular destinação final de lixo urbano - Irrelevância - Aterro instalado sem observância das medidas devidas - Art. 225, § 1o, IV, da Constituição Federal e Decreto Estadual 8.468/76 - Prioridade social da Administração Pública - Recurso não provido.
(...) inviável a suscitada impossibilidade financeira, já que o problema deve ser tratado como uma das prioridades sociais da Administração Pública, sendo pertinente ressaltar que em matéria de meio ambiente, verificado o dano e seu agente, a ninguém é permitido se eximir do dever de repará-lo ou indenizá-lo, assim como de abster-se de provocá-lo. Aliás, como bem posto na r. sentença, do contrário, todo aquele que causasse o dano, poderia escusar-se da obrigação reparatória ou do dever de não provocá-lo, invocando dificuldades financeiras, o que, à evidência, é inadmissível. A ordem jurídica estaria irremediavelmente comprometida'."[7]
Corroborando com o entendimento posto, conforme já observou Cândido Rangel Dinamarco, ao Judiciário está, indiscutivelmente, reservado papel de grande relevância, como órgão estatal capaz de dar resposta às exigências sociais, inclusive no plano da proteção ambiental[8].
Também neste sentido é a opinião de Andreas Joachim Krell[9], que, com base na supremacia da constituição, defende que se a Constituição "declara a proteção ao meio ambiente como dever do Poder Público, tem que ser concedido ao Judiciário o poder de corrigir as possíveis omissões dos outros Poderes no cumprimento desta obrigação".
Apesar de uma parcela da doutrina ir de encontro com o entendimento acima, objetivando impedir o controle jurisdicional dos atos da Administração, é indubitável que este controle pode e deve ser feito, sob pena de transgressão ao princípio fundamental do meio ambiente ecologicamente equilibrado, reitera-se, constitucionalmente previsto.
Portanto, este é o entendimento ora firmado.
3. A OBRIGAÇÃO DE FAZER IMPOSTA AO ESTADO E A RESPONSABILIDADE FISCAL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
É cediço que a Administração Pública deve observar os princípios do art. 37, caput da Constituição Federal. São eles a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Necessário ainda se observar o princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado e os princípios da razoabilidade e proporcionalidade. Sobre todos acima não cabe aqui sua análise. Importa a analise, no plano do direito financeiro, dos princípios referentes ao orçamento e a responsabilidade fiscal, imperativos de observância pelo Estado.
Dando continuidade ao raciocínio, em 2000 surgiu a Lei Complementar nº 101, a Lei de Responsabilidade Fiscal, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. A legislação referida "atribuiu caráter de essencialidade à gestão das finanças públicas na conduta racional do Estado moderno, reforçando a ideia de uma ética do interesse público, voltada para o regramento fiscal como meio para o melhor desempenho das funções constitucionais do Estado"[10].
Dessarte, a responsabilidade fiscal, "além de cumprir o papel de proporcionar os recursos e imediato a fim de que o Estado realize as funções a que constitucionalmente está vinculado, busca controlar situação orçamentária a fim de não comprometer nem o futuro imediato, muito menos o futuro mais distante".[11]
A legislação, portanto, surge na tentativa de coordenar os gastos desmedidos e desproporcionais do Estado, visando o equilíbrio destes gastos e sua aplicação correta a garantir os direitos fundamentais estabelecidos.
Assim, diante da responsabilidade fiscal do Estado e dos princípios que regem o orçamento, há de se analisar as condenações do Estado em ações de obrigação de fazer. De um lado está a necessidade de um orçamento equilibrado e transparente. De outro, a imposição judicial de se implementar medidas necessárias ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, tal como a implementação de estação de tratamento de esgoto. Medida esta que afetaria sobremaneira o orçamento do Estado, caso não houvesse previsão orçamentária para tanto.
Portanto, a necessidade de o Estado estabelecer diretrizes orçamentárias regradas, para que se atenue ao máximo os riscos fiscais.
Para Gilmar Ferreira Mendes, "a despesa pública, criada de modo desorganizado e caótico, faz com que sejam preteridas necessidades prementes e de cunho universal, em favor de outras, pouco urgentes e benéficas para pequenos grupos sociais"[12]. Em outras palavras, a desorganização orçamentária pode beneficiar interesses outros que não a garantir os direitos fundamentais, como o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Poderia haver, por exemplo, gastos desregrados com interesses supérfluos que não os necessários à sadia qualidade de vida decorrente da dignidade da pessoa humana.
Há, na Jurisprudência pátria, posicionamento de que é necessária previsão orçamentária compatível para que se obrigue ao Estado o cumprimento destas medidas, como se observa adiante:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CÍVIL PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. ANTECIPAÇÃO DOS EFEITOS DA TUTELA DEFERIDA PARA DETERMINAR O RECOLHIMENTO DE CÃES E GATOS SOLTOS EM VIA PÚBLICA, FERIDOS E MALTRATADOS, BEM COMO ÀQUELES OFERTADOS POR CUIDADORES PARTICULARES, COLOCANDO-OS EM LOCAL PRÓPRIO, COM O DEVIDO TRATAMENTO VETERINÁRIO, A EXPENSAS DO MUNICÍPIO DE SÃO CARLOS. PEDIDO DE EFEITO SUSPENSIVO NEGADO. NECESSIDADE DE PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA COMPATÍVEL. REQUISITOS DA RELEVÂNCIA DA FUNDAMENTAÇÃO E DO PERIGO DE LESÃO GRAVE E DE DIFÍCIL REPARAÇÃO NÃO DEMONSTRADOS. IRREVERSIBILIDADE DO PROVIMENTO DEMONSTRADA. DECISÃO PARCIALMENTE MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. Na presente hipótese, ressai cristalina a responsabilidade do Município de São Carlos pela adoção de políticas ambientais capazes de conter o crescimento desordenado de animais domésticos (principalmente cães e gatos) abandonados nas vias públicas, inclusive como forma de proteger a saúde pública, tendo em vista o risco de disseminação de doenças. É certo que "o meio ambiente está incluído no conjunto de atribuições legislativas e administrativas municipais e, em realidade, os Municípios formam um elo fundamental na complexa cadeia de proteção ambiental. A importância dos Municípios é evidente por si mesma, pois as populações e as autoridades locais reúnem amplas condições de bem conhecer os problemas e mazelas ambientais de cada localidade, sendo certo que são as primeiras a localizar e identificar o problema. É através dos Municípios que se pode implementar o princípio ecológico de agir localmente, pensar globalmente [...]" (ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 9. ed. rev. amp. e atual. Rio de Janeiro:L Lumen Juris, 2006. p. 85). Contudo, a adoção de medidas protetivas ao meio ambiente e à saúde pública estão infensas à previsão orçamentária própria e compatível sob pena de o Estado Juiz impor ao administrador público obrigação que implique em transgressão à Lei de Responsabilidade Fiscal. [...][13]
Desta forma, a condenação do Estado deve observar os limites de previsão orçamentária para que não se fira a Lei de Responsabilidade Fiscal. Na decisão supra optou-se pelo cumprimento da obrigação de fazer. No entanto, concedeu-se um prazo dilatado para que o Estado cumpra com base na lei orçamentária em que conste a previsão necessária para tais medidas[14].
Assim, foram observados os princípios do direito ambiental, bem como os princípios do orçamento. Tal decisão elucida bem a possibilidade de se cumprir com os princípios do direito ambiental dentro de uma conduta que não contrarie a lei de responsabilidade fiscal.
Há, no entanto, decisões no sentido de que a ausência de previsão orçamentária não justifica o não cumprimento de medidas que garantam o meio ambiente ecologicamente equilibrado.[15] Neste caso, entendeu-se irrelevante a necessidade de previsão orçamentária para a implementação de medidas que garantam um meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Logo, é perfeitamente possível conciliar as ações de obrigação de fazer impostas ao Estado respeitando o orçamento e a responsabilidade fiscal. É imperativo que o Estado inclua em seu orçamento gastos com medidas realizadoras de direitos fundamentais, tais como a saude e o meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Deve-se, ainda, observar os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade no caso concreto, a fim de que se cumpram os postulados ambientais sem deixar de se atender ao orçamento. Cabe ao Judiciário analisar cada caso, sempre atendendo ao direito fundamental previsto no art. 225, caput da CF/88.
4. CONCLUSÃO
Por fim, levando-se em conta o princípio do desenvolvimento sustentável em decorrência da dignidade da pessoa humana, não pode o Estado deixar de prestar as medidas necessárias para um meio ambiente ecologicamente equilibrado. Ao passo que não pode também o Poder Público se furtar a cumprir sua lei orçamentária, desrespeitando os princípios orçamentários e a Lei de Responsabilidade Fiscal.
A conclusão à qual se chega é que é possível o Estado cumprir com as imposições do Judiciário sem comprometer seu orçamento, caso haja sempre previsão orçamentária para se atender aos direitos fundamentais, como ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Assim, deve o Poder Público resguardar-se para que as medidas assecuratórias ambientais se encaixem perfeitamente no orçamento e que não deixe de cumpri-las. Ora, não pode o Estado ser surpreendido com tais necessidades. Deve prever os riscos e fazer constar de seu orçamento necessidades tais.
Enfim, o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado deve ser observado sempre, de forma que não haja por prejudicado.
REFERÊNCIAS
[1] THOMÉ, 2013
[2] THOMÉ, 2013
[3] MILARÉ, 2006
[4] TJ-RS - AI: 70055786164 RS , Relator: José Luiz Reis de Azambuja, Data de Julgamento: 02/10/2013, Quarta Câmara Cível, Data de Publicação: Diário da Justiça do dia 22/10/2013
[5] KRELL, 2013
[6] Legitimados da Ação Civil Pública. Previsão no art. 5º da Lei nº 7.347/85: Ministério Público; Defensoria Pública; União, Estados, Distrito Federal e Municípios; Autarquia, Empresa Pública, Fundação ou Sociedade de economia mista; Associação constituída há pelo menos um ano que inclua dentre suas finalidades a proteção ao meio ambiente.
[7] TJSP - 7ª Câmara Civil - Apelação Cível 229.105-1/3 - j. 09.08.95 - v.u. - rel. Des. Leite Cintra.
[8] PETERS
[9] KRELL, 2013
[10] MENDES, 2002.
[11] MENDES, 2002.
[12] MENDES, 2002.
[13] (TJ-SC - AG: 20130755590 SC 2013.075559-0 (Acórdão), Relator: Stanley da Silva Braga, Data de Julgamento: 02/06/2014, Terceira Câmara de Direito Público Julgado)
[14] "Posto isso, fulcrado nas razões acima expendidas, ainda que presentes os requisitos da verossimilhança das alegações consubstanciada na prova inequívoca do direito invocado, do perigo do dano irreparável ou de difícil reparação consistente na violação ao direito ao meio ambiente equilibrado e à saúde pública, e na irreversibilidade do provimento conferido na forma como o foi, encaminha-se o voto pelo provimento parcial ao recurso, a fim de modificar, parcialmente, a decisão agravada concedendo ao Município de São Carlos o prazo de 100 (cem) dias, contados da data da aprovação da Lei Orçamentária Municipal que contenha previsão dos gastos públicos necessários a implantação das demais medidas elencadas no comando interlocutório objeto deste recurso".
[15] "APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. JULGAMENTO EXTRA PETITA. INOCORRÊNCIA. DANO AMBIENTAL EM ÁREA DE MATA CILIAR EM PETRÓPOLIS. PROTEÇÃO ASSEGURADA NO CÓDIGO FLORESTAL RECEPCIONADA PELA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. OCUPAÇÃO ILEGAL. OBRIGAÇÃO DE FAZER DOS ENTES PÚBLICOS ESTADUAL E MUNICIPAL. NECESSIDADE DE PROJETO DE RECOMPOSIÇÃO DA MATA CILIAR. OBRIGAÇÃO DE FISCALIZAÇÃO A FIM DE IMPEDIR NOVAS CONSTRUÇÕES IRREGULARES. POSSIBILIDADE. DESPROVIMENTO DO RECURSO. (...) 3. Os entes públicos têm o dever solidário e objetivo de zelar pelo meio ambiente ecologicamente equilibrado, na expressão adotada pelo art. 225 da Constituição Federal, e assegurar a efetividade das medidas que tenham essa finalidade, devendo valer-se, inclusive, de seu poder-dever de polícia administrativa para a consecução de tal objetivo. 4. O dispositivo constitucional em destaque não tem caráter meramente programático, sendo norma de eficácia plena, por complementar o conceito do direito fundamental à vida, ou seja, à sadia qualidade de vida, que depende de um meio ambiente ecologicamente equilibrado e que, portanto, não admite flexibilização ou retrocesso na sua proteção, como também não os admite o próprio direito à vida. (..) 9. A ausência de previsão orçamentária não constitui desculpa para deixar o ente público de cumprir a Constituição e as leis, sendo que a omissão reiterada do Estado e do Município justifica a intervenção judicial para restaurar o primado da legalidade, sem que com isso haja quebra do princípio da separação dos poderes. 10. A obrigação de elaborar projeto de recomposição ambiental imposta na sentença é mais do que justificável em razão da degradação do ecossistema ribeirinho, impondo-se ainda, em razão da omissão verificada a obrigação de fazer, no sentido de fiscalizar e impedir novas construções na área, solução que atende ao interesse público e da coletividade. 11. Desprovimento do recurso". (TJ-RJ - APL: 89121620048190042 RJ 0008912-16.2004.8.19.0042, Relator: DES. ELTON LEME, Data de Julgamento: 11/07/2012, DECIMA SETIMA CAMARA CIVEL, Data de Publicação: 21/08/2012)
BIBLIOGRAFIA
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FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 14ª ed. São Paulo: Saraiva, 2013
CANOTILHO, J. J. Gomes; MENDES, Gilmar F.; SARLET, Ingo W.; STRECK, Lenio L. (Coords.). Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva/Almedina, 2013.
MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente. 4ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2006.
MENDES, Gilmar Ferreira. Lei de Responsabilidade Fiscal, Correlação entre Metas e Riscos Fiscais e o Impacto dos Déficits Públicos para as Gerações Futuras. Revista Diálogo Jurídico, Salvador, CAJ – Centro de Atualização Jurídica, nº 14, julho/agosto, 2002. Disponível na Internet: http://www.direitopublico.com.br. Acesso em: 30 de julho de 2014.
MIRRA, Álvaro Luiz Valery. O Problema do Controle Judicial das Omissões Estatais Lesivas ao Meio Ambiente. Revista de Direito Ambiental, nº 15, julho/setembro, 1999. Disponível na Internet: http://www.mpba.mp.br/atuacao/ceama/material/doutrinas/esgotamento/o_problema_do_controle_judicial_das_omissoes_estatais_lesiva.pdf. Acesso em 30 de julho de 2014.
PETERS, Edson Luiz. A Natureza Política da Ação Civil Pública como Instrumento de Afirmação Democrática e de Redenção da Cidadania do Brasil.