A ANÁLISE DA POLÍTICA NACIONAL DE EDUCAÇÃO AMBIENTAL
Para Dagnino et al (2002), o escopo da análise da política abarca uma gama de atividades, que estão envolvidas de alguma forma no exame de causas e consequências da ação governamental. Dessa forma, “tem como objeto os problemas com que se defrontam os fazedores de política (policy makers) e como objetivo auxiliar o seu equacionamento através do emprego de criatividade, imaginação e habilidade” (DAGNINO et al, 2002, p. 3). Klaus Frey (2000), ainda, faz importante destaque de sub-conceitos da análise da política pública, apresentando três termos básicos a serem distinguidos:
• a dimensão institucional ’polity' se refere à ordem do sistema político, delineada pelo sistema jurídico, e à estrutura institucional do sistema político-administrativo;
• no quadro da dimensão processual ’politics' tem-se em vista o processo político, frequentemente de caráter conflituoso, no que diz respeito à imposição de objetivos, aos conteúdos e às decisões de distribuição;
• a dimensão material ’policy' refere-se aos conteúdos concretos, isto é, à configuração dos programas políticos, aos problemas técnicos e ao conteúdo material das decisões políticas. (FREY, 2000, p. 216-217)
Nas Arenas de Lowi
Uma maneira de abordagem da análise de políticas públicas é a Tipologia da Política ou Policy Arena, presente nos escritos de Theodore Lowi (1972). Ele desenvolve esse modelo examinando a política pública a partir da formação de arenas do poder para apoio ou rejeição da temática em pauta. Divide-se em quatro classificações.
A primeira arena é a distributiva, em que a origem do recurso é coletiva e a destinação é para determinados setores, qualificando-se pelo pequeno nível de conflito. A arena redistributiva é muito mais conflituosa, uma vez que pauta-se na transferência de recursos de determinados grupos a outros a fim de estabelecer um equilíbrio maior entre eles (um bom exemplo é o Programa Bolsa-Família). A arena regulatória pauta-se em ordens, proibições e restrições, afim de impor obrigações (uma lei de trânsito, por exemplo). E, por fim, a constitutiva, a qual lida com as normas sob as quais as outras políticas públicas devem devem ser formuladas. Dessa forma, o teórico conclui que:
To illustrate, if two policies have about an equal chance of failure or success in the achievement of some social purpose the legislature has agreed upon, then that one should be preferred that has the most desirable impact on the political system. It should be the expertise of the political scientist to specify these kinds of consequences, and a policy framework would be necessary to do this. This is science, yet it reaches to the very foundations of democratic politics and the public interest.[2](LOWI, 1972, p. 308)
Em relação à Política Nacional de Educação Ambiental, apesar de toda a problematização anteriormente relatada no que concerne ao levantamento de seus recursos, resta claro ser uma política distributiva. Isso porque sua característica fundamental é, a partir de recursos coletivos, o investimento no setor específico da educação ambiental ao qual, no entanto, todos têm acesso. Dessa maneira, não há conflito eminente e relevante relatado, pois trata-se de um investimento de proveito comum.
Sob a perspectiva da ‘policy cycle’
O modelo mais conhecido de análise de política pública é o Policy Cycle. Originado em uma proposta de Lasswell de divisão em etapas na década de 1950, o “ciclo de políticas” ganhou contornos ao longo dos anos, tornando-se mais dinâmico e sensível aos exames (JANN e WEGRICH, 2007, p. 43). Trata-se de um processo analítico, no qual:
A vantagem mais significativa é que ele facilita o entendimento de um processo multidimensional por meio da desagregação da complexidade do processo em um número indeterminado de estágios e subestágios, em que cada um deles pode ser investigado isoladamente ou em termos de sua relação com cada um ou com todos os outros estágios. (HOWLETT, RAMESH e PERL, 2013, p. 16)
Conforme corrobora Frey (2000), é sumamente importante levar em conta o caráter dinâmico e a complexidade temporal da análise pelo policy cycle. Nesse ponto, o autor reflete que apesar de haver uma sequência lógica de elementos da análise (as etapas), é pertinente que elas sejam investigadas sob uma visão ampla e inter-relacional, isto é, umas com reflexos nas outras, deslocando-se o objeto dinamicamente. Apesar de autores dividirem as fases em números diferentes, grande parte deles concorda na diferenciação básica de cinco estágios: a montagem da agenda, a formulação, a tomada de decisão, a implementação e a avaliação.
A montagem da agenda trata, em suma, de quando um problema comum se torna um problema público, ou seja, de interesse público. É a fase na qual esse problema se insere na agenda governamental por afetar parte significativa da população. Howlett, Ramesh e Perl (2013) consideram o mais crítico dos estágios do policy cycle, visto que se refere ao modo como os problemas surgem e não enquanto algo da atenção governamental, causando um enorme impacto no processo político. No Brasil, a política de educação ambiental começou a ganhar seus contornos com a participação em conferências e assinatura de tratados mundiais concernentes ao problema global da poluição e da conservação ambiental, como ocorridos em Estocolmo (1972) e Rio de Janeiro (1992). A criação da Secretaria Especial de Meio Ambiente (1973) e da Lei da Política Nacional de Meio Ambiente (1981) fomentaram ainda mais a ideia da adesão a uma política pública específica, culminando na busca por soluções ao problema já definido na agenda brasileira.
A formulação da política pública se dá a partir da constatação do problema e do apontamento das possíveis soluções. “Policy formulation includes the definition of objectives – what should be achieved with the policy – and the consideration of different action alternatives”[3](JANN e WEGRICH, 2007, p. 48), isto é, trata-se da criação de opções sobre o que e como lidar com um problema da agenda. É a proposta de meios e/ou instrumentos e objetivos para que se alcance a solução de determinado problema. A PNEA foi inicialmente proposta em 1993 baseada em parâmetros e valores acordados com outras nações, em tratados internacionais. No entanto, sua tramitação durou seis anos (e sua regulamentação mais três anos), em virtude de uma série de negociações a respeito de algumas proposições feitas, estratégias de ação debatidas e busca de recursos. É importante lembrar também que o momento político era bastante delicado: do recente início da redemocratização ao período da reforma.
A etapa de tomada de decisão ocorre quando as opções foram debatidas e determinadas oficialmente. Conforme afirmam Howlett, Ramesh e Perl (2013, p. 157), as decisões políticas normalmente geram alguma declaração formal ou informal de intenção por parte dos atores públicos autorizados, no sentido de tomar ou não alguma ação. Importante salientar que esse sentido de “tomada de decisão” é estrito, uma vez que se embasa nas etapas anteriores para acontecer, mirando escolhas e opções apresentadas, em que pese ser a tomada de decisão amplo sensu uma ação comum em outros estágios da policy cycle. Depois dos seis anos de trânsito, nesta fase é que o documento-base ou a própria Lei 9.795 (Programa Nacional de Educação Ambiental) foi redigida e aprovada, traçando linhas de ação multicêntricas com a participação de diversos grupos de interesse diretamente descritos, princípios, participantes definidos e conceituações necessárias de educação ambiental forma e não formal, de acordo com as diretrizes acordadas. Interessante destacar que um dos artigos que tratava de um percentual mínimo dos valores de multas ambientais para a promoção de programas de educação ambiental foi vetado, fragilizando financeiramente o futuro da política. Ademais, é interessante colocar em epígrafe que:
Para Marta Rodrigues (2010), a implementação consiste na aplicação da política pela máquina burocrática, cabendo, no entanto, também a etapa de planejamento administrativo e de recursos humanos do processo político. Dessa forma:
[...] é preciso que a política a ser implementada esteja baseada numa teoria que relacione a causa (do problema) com o efeito desejado (a solução proposta). Os resultados dessa etapa do processo (outcome) constituem-se o impacto do programa ou política implementado. (RODRIGUES, 2010, p. 51)
Nessa esteira, Frey (2000) disserta que na implementação, o interesse da análise trata de verificar se os resultados reais de determinadas políticas correspondem aos impactos projetados na formulação da mesma. Rua (1998), da mesma forma, relata que o estudo da implementação é um sinal de haver um “elo perdido” entre os processos de tomada de decisão e avaliação. Dessa maneira, para a autora:
A implementação pode ser compreendida como o conjunto de ações realizadas por grupos ou indivíduos de natureza pública ou privada, as quais são direcionadas para a consecução de objetivos estabelecidos mediante decisões anteriores quanto a políticas. (RUA, 1998, p. 13)
Na visão de Howlett, Ramesh e Perl (2013), a implementação é a decisão em prática. Assim é todo “o esforço, os conhecimentos e os recursos empregados para traduzir as decisões políticas em ação” (HOWLETT, RAMESH e PERL, 2013, p. 179). Nesse diapasão, os autores reiteram o papel e os meios dos atores para chegar a determinado objetivo, de acordo com os seus interesses. Sua aplicação depende de servidores públicos, burocratas, mas atores não-governamentais também podem participar dessas ações:
Os subsistemas políticos passam então a dar uma importante contribuição à implementação na medida em que seus participantes aplicam conhecimentos e valores para dar forma ao lançamento e à evolução dos programas de implementação das decisões políticas. (HOWLETT, RAMESH e PERL, 2013, p. 179)
A Política Nacional de Educação Ambiental traça pressupostos e diretrizes para a implementação de programas nas três esferas. Em nível federal, há programas em destaque como o Vamos Cuidar do Brasil com as Escolas, o Com-Vida, o Formação Continuada em Educação Ambiental dos Profissionais da Educação e o Programa Nacional de Educação Ambiental criado em 1994 e revisto pela 3ª vez em 2005. Recentemente, em 2013, o Governo Federal criou um incentivo à sustentabilidade nas escolas com o Programa Dinheiro Direto na Escola – Escolas Sustentáveis. Nas demais esferas, há um grande aumento no número de escolas e iniciativas de educação ambiental presentes também.
A avaliação é a etapa final, definindo-se pela medição dos efeitos gerados pela política pública em confronto com os objetivos traçados. É quando se verifica se a política pública deu certo ou não; é “o processo em que se determina como uma política de fato está funcionando na prática” (HOWLETT, RAMESH e PERL, 2013, p. 199). No Brasil, o IPEA destaca-se por fazer esse tipo de estudo com propriedade. Há dados nos cadernos do SECAD/MEC e nas pesquisas feitas no Censo Escolar que comprovam que o número de adeptos ao ensino ambiental bem como a projetos têm aumentado.
CONCLUSÃO
Um passo adiante foi dado. As políticas públicas de educação no Brasil mostram-se bastante adequadas e satisfatórias ao contexto contemporâneo e a Política Nacional de Educação Ambiental tem se mostrado importante documento regente desse processo. Evidentemente, o complicado processo de construção e desenvolvimento de políticas públicas se mostra muitas vezes intrincado, mas as contribuições multicêntricas e as cooperações auxiliam no desenvolvimento do caso brasileiro.
Entretanto, deve-se atentar, de igual forma, aos interesses privados muitas vezes ocultados nos dispositivos e ações presentes nessas políticas. Como já visto, o próprio sistema econômico capitalista pode ser bastante persuasivo na condição do seu discurso ambiental em prol da sua própria renovação. É claro, os interesses privados estão inerentes em todos os estágios da construção da PNEA, desde seu financiamento até a inclusão de membros de determinados grupos titulares de gestão da política, mas a existência de uma política de educação ambiental e de programas articulados e em funcionamento mostra ser aquela uma motivação bastante importante no contexto político brasileiro.
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Notas
[1]Em matéria de política pública, o foco não está nos outcomes (resultados) que são muito controversos, bem como naqueles em que ninguém tem interesse. A questão é se o governo consegue resolver os problemas de ação coletiva que são mais gerais e importantes, nos quais o obstáculo para ação não é uma discordância substantiva tão grande quanto o free-riding e os esforços para evitar custos.
[2]Para ilustrar, se duas políticas têm uma chance igual de falha ou sucesso na realização de algum propósito social que o legislador concordou, então aquela que deveria ser preferida é a que tem mais impacto no sistema político. Deve ser a perícia do cientista político a especificar esses tipos de consequências e o quadro político que seria necessário para fazê-lo. Isso é ciência, mas também atinge os próprios fundamentos da política democrática e do interesse público.
[3]A formulação da política pública inclui a definição de objetivos – que podem ser alcançados com a própria política – e a consideração de diferentes alternativas de ação.