INTRODUÇÃO
Desde a Revolução Industrial, o movimento de modelos de desenvolvimento e industrialização vinham sendo implantados, de maneira a apropriarem-se de recursos naturais e humanos indiscriminadamente. Por volta dos anos de 1970, em virtude de problematizações ambientais amplas, iniciou-se uma série de manifestações que culminaram na organização da Primeira Conferência Mundial do Meio Ambiente Humano, pela Organização das Nações Unidas. Também conhecida como Conferência de Estocolmo, nela foram deliberados diversos temas, dentre os quais capta-se a visão do ambiente sob a perspectiva da educação. Dessa forma, “a educação dos indivíduos para o uso mais equilibrado dos recursos foi apontada como uma das estratégias para a solução dos problemas ambientais” (TOZONI-REIS, 2008, p. 2), objeto esse reafirmado na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, no ano de 1992, para alcançar o desenvolvimento sustentável. Desde então, a educação ambiental passou a ser vista no campo de ação pedagógica, inaugurando uma nova fase no campo das políticas públicas a serem adotadas, uma vez que “visa a superação das injustiças ambientais, da desigualdade social, e da apropriação capitalista e funcionalista da natureza e da própria humanidade” (SORRENTINO et al, 2005, p. 287). No Brasil, a construção de políticas públicas específicas a essa modalidade foi um pouco mais tardia. Somente na década de 90, o Ministério da Educação, o Ministério do Meio Ambiente e o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais (IBAMA) desenvolvem ações para concretizar a educação ambiental, traçando parâmetros curriculares que colocam o tema como objeto transversal em todas as disciplinas, capacitando os professores e sistematizando as ações existentes. Assim, surge a Política Nacional de Educação Ambiental, caracterizada pela ampliação dos espaços e pela multiplicidade dos atores envolvidos.
Nessa esteira, o objetivo central deste trabalho pauta-se na busca pela compreensão do processo de construção e desenvolvimento de políticas públicas de educação ambiental no Brasil. Para isso, procurou-se analisar de maneira pormenorizada - valendo-se de modelos e tipologias específicas e adequadas - a Política Nacional de Educação Ambiental -, a fim de verificar as estratégias e comportamentos dos atores envolvidos, bem como os rumos dessa política específica em um contexto capitalista e democrático.
POLÍTICAS PÚBLICAS DE EDUCAÇÃO AMBIENTAL NO CONTEXTO CONTEMPORÂNEO
Sobre Políticas Públicas
O estudo das Políticas Públicas está intimamente relacionado ao papel dos governos em relação às demandas de seus cidadãos. São elas “o conjunto das decisões e ações relativas à alocação imperativa de valores” (RUA, 1998, p. 1), isto é, outputs resultantes da política.
Tal estudo, segundo Souza (2006, p. 23), conta com quatro grandes fundadores, no âmbito de área de estudo. O primeiro deles é Lasswell que em seu famoso livro Politics: Who Gets What, When and How (1958) difunde a ideia de que há uma elite que conduz a maioria das decisões de políticas públicas por meio de influência, enquanto o restante – denominado massa – possui muito pouco poder de demanda. Herbert Simon (1955) é outro nome lembrado como um dos precursores desse tipo de pesquisa, inserindo o conceito de racionalidade limitada aos decisores públicos (policy-makers) e pontuando que o cérebro humano é incapaz de processar toda a informação a ele conferida de maneira totalmente lógica. Para ele, a escolha racional pode ser, no máximo, uma crua e simplificada aproximação de um tipo de racionalidade global, maximizando variáveis e potencializando o ideal racional por meio de uma teoria de comportamento humano que irá decidir em um determinado contexto.
Charles Lindblom (1981), então, surge afirmando que a decisão da política pública é pautada em um jogo disputado entre grupos de interesse que pressionam para a formulação de políticas em seu benefício. Sua teoria criticou a prisão em fases distintas e não integradas dentro do processo de políticas públicas proposto por Lasswell, considerando-o inadequadamente engessado e alegou que o modelo de Simon não era possível:
A dificuldade fundamental resulta da discrepância entre a capacidade cognitiva limitada do ser humano e a complexidade dos problemas das políticas. Mesmo quando ampliada por meio de instrumentos, que vão da linguagem escrita aos computadores eletrônicos, a mente humana pode não abranger toda a complexidade da realidade social. (LINDBLOM, 1981, p. 20)
David Easton (1957) destacou-se por sistematizar as políticas públicas. Assim, ele procurou observar a sociedade a partir de sistemas complexos e interativos com inúmeros objetivos. Foi Easton o responsável por formular o diagrama que se descreve no recebimento de inputs/withinputs do ambiente/sistema, passando pela transformação em demanda (e a agregação de suportes), e tendo por resultado as decisões e políticas, denominados outputs.
Dye (apud Howlett, Ramesh e Perl 2013) afirma que política pública se trata de tudo que um governo decide fazer ou deixar de fazer, o que parece simplista, pois serve para qualquer ação governamental, além de reduzir a decisão ao governo. Para Lawrence Mead (1995), o termo refere-se ao estudo de políticas que analisam o governo à luz dos maiores assuntos públicos. Ela envolveria, portanto, a tentativa de conciliar o potencial de governo com o resultado obtido, na sofisticação de concepções tradicionais. Nesse seguimento, o autor destaca que o foco das políticas é justamente a resolução de conflitos coletivos:
In public policy, the focus is not on outcomes that are controversial so much as those in which everyone has no interest. The question is whether government can solve the collective action problems that are the most general and important, where the obstacle to action is not substantive disagreement so much as free-riding and effort to avoid costs.[1](MEAD, 1995, p. 2)
No entanto, conforme afirma oportunamente Souza (2006), a maioria das definições concentram seu foco no papel dos governos. Dessa forma, os conflitos, limites e possibilidades de cooperação seriam deixados de lado nessa análise, o que não parece ser a via mais adequada. Francisco Heidemann (2009), por exemplo, em termos genéricos, escreve que políticas públicas são decisões e ações de governo e de outros atores sociais. Eugenio Lahera (2003) observa que a política pública corresponde ao modo como manejar com assunto públicos. Para ele, as políticas públicas são um fator comum da política e das decisões do governo e da oposição.
Por fim, Howlett, Ramesh e Perl (2013) trazem sua visão sobre o que viria a ser uma política pública, e que parece bastante acertada na estrutura contemporânea:
A policy-making trata fundamentalmente de atores cercados por restrições que tentam compatibilizar objetivos políticos (policy goals) com meios políticos (policy means), num processo que pode ser caracterizado como ‘resolução aplicada de problemas’. (HOWLETT, RAMESH e PERL, 2013, p. 5)
Eles acreditam haver duas dimensões para essa compatibilização. A primeira é a dimensão técnica, na qual se verifica a adequação de instrumentos à resolução de problemas; a segunda, a política, trata das divergências dos atores sobre a existência ou gravidade de um determinado problema.
Sobre Política Pública de Educação Ambiental no Brasil
No Brasil, a institucionalização da educação ambiental surgiu a partir da criação da Secretaria Especial de Meio Ambiente (SEMA), em 1973; desenvolvendo-se sob forma de princípio da Política Nacional do Meio Ambiente, de 1981, na qual se estabelece a oferta da educação ambiental em todos os níveis de ensino, bem como em programas específicos. A Constituição Federal de 1988 concebe status importante ao meio ambiente e umas das linhas de ação estabelecidas é o Programa Nacional de Educação Ambiental, em 1994. Porém, uma política pública específica só foi tornada realidade em 1999 com a Lei 9.795, a qual estabeleceu a Política Nacional de Educação Ambiental (PNEA), caracterizada pela ampliação dos espaços e pela multiplicidade dos atores envolvidos. Segundo a PNEA:
Art. 1º Entendem-se por educação ambiental os processos por meio dos quais o indivíduo e a coletividade constroem valores sociais, conhecimentos, habilidades, atitudes e competências voltadas para a conservação do meio ambiente, bem de uso comum do povo, essencial à sadia qualidade de vida e sua sustentabilidade.
Partindo dessa perspectiva de enraizamento da educação ambiental, nota-se que seu conceito abarca um campo interdisciplinar, a partir da construção de conhecimentos, valores e atitudes para a defesa e a manutenção do ambiente equilibrado e saudável, tanto ao ser humano quanto aos demais seres do planeta.
Nessa visão, a edificação da política pública de educação ambiental é pautada na pluralidade social das ações, isto é, no processo partilhado entre Estado e sociedade, por meio de atividades multicêntricas. No entanto, a falta de espaços de participação e os diálogos restritos, bem como a democracia representativa limitada, é um dos fatores que dificulta essa articulação e uma melhor disposição da política.
Políticas Públicas de Educação Ambiental entre o Capitalismo e a Democracia
As políticas públicas de educação ambiental surgem da urgência de uma série de ações compostas para a proteção ambiental. As revoluções industrial e tecnológico-científica e a sua aceleração ao longo do século XX proporcionou uma apropriação funcionalista da natureza no desenvolvimento desenfreado. Fomentado pelo capitalismo pautado na concorrência e clamor de uma minoria de bens privados, ao modelo de desenvolvimento econômico não importa o colapso de bens ambientais, principalmente com a exploração em países em desenvolvimento (antes conhecidos como o Terceiro Mundo). Nessa perspectiva, a premência do esgotamento desses bens causou, segundo Sorrentino et al (2005), uma mudança de paradigma, tanto político quanto científico.
Todavia, o aparente novo (e aceitável) panorama de (re)educação ambiental proposto pelo modelo capitalista traz alguns pontos intrincados e até mesmo bastante ilusórios, se analisados sob uma perspectiva mais crítica. O enfrentamento apoiado sugere que as políticas públicas de educação ambiental, uma vez advindas de ações multicêntricas, dependem mais da união das individualidades na questão ambiental do que das ações do coletivo. Dessa forma, a visão não rompe com o modelo capitalista, de modo que não há um questionamento aprofundado do modelo econômico, mas a renovação do próprio capitalismo por meio de novos sistemas de produção. Corroborando com isso, Rodrigues e Guimarães (2010) criticam que:
Vendo na natureza uma certa “santidade” e intocabilidade e na Educação Ambiental um instrumento de domesticação comportamental do ser humano, como se – cada um fazendo a sua parte e tomando ciência de uma crise puramente ambiental, no sentido mais estrito do termo – fosse possível resolver a problemática sócio-ambiental, essa dimensão conservadora da EA parece profícua e inerente ao modo de produção capitalista. (RODRIGUES e GUIMARÃES, 2010, p. 22)
Além do mais, destacam os autores, os princípios democráticos e participativos são abandonados, na medida em que obscurecem-se os conflitos e controlam-se os sujeitos. Desse jeito, há uma disparidade nos próprios espaços de participação e a tendência a uma polarização elitista nas decisões tomadas relativamente a essas políticas públicas.
POLÍTICA NACIONAL DE EDUCAÇÃO AMBIENTAL (Lei 9.795/99): QUEM FAZ?
Consistindo a Política Nacional de Educação Ambiental o documento que pauta todos os princípios da aplicação desse tipo de política pública no Brasil, sua análise é de grande valor para o reconhecimento de suas estruturas e caminhos.
Os Atores Envolvidos e os Interesses em Jogo
Sendo a PNEA uma política pública de educação ambiental e partindo de uma visão complexista de ações multicênticas para a proposição de demandas e conquista de resultados, é imprescindível reconhecer os atores envolvidos nessa política. À primeira vista, uma classificação mais grosseira sugere a divisão em dois grupos: atores privados (empresas, grupos de interesse) e públicos (burocratas, políticos). No entanto, aqui intentou-se identificar e especificar os atores (HOWLETT, RAMESH e PERL, 2013; DAGNINO, 2002; RUA, s/d), partindo da assertiva proposta por RUA (s/d, p. 5) de que “o mais simples e eficaz é estabelecer quem tem alguma coisa em jogo na política em questão”.
O primeiro destaque são os políticos – eleitos para mandatos de tempo determinado - responsáveis pela formulação e execução das leis. Portanto, possuem papel importante na formulação e implementação de políticas públicas. São eles os prefeitos, vereadores, deputados, etc. Interessante atentar para determinados compromissos setoriais assumidos em campanhas, em virtude de financiamento recebido. Nessa esteira os partidos políticos, que ligam Estado e sociedade por meio da representação, também compõem um importante sujeito das relações de políticas públicas. Outro ator relevante é a burocracia estatal. Trata-se de agentes do governo e funcionários da administração, que auxiliam na execução da política pública. Seus cargos requerem especialização e informação; e também podem estar em constante disputa para ascensão no seu setor. Esses dois atores são fundamentais para a formulação e execução da PNEA, uma vez que detém o poder da decisão pública. Dessa forma, cabe a eles criar ou extinguir projetos e programas.
Alguns dos sujeitos mais importantes são os grupos de interesse. Dentro de uma perspectiva de controle pluralista, por exemplo, esses grupos possuem um grande poder de influência para a construção de política pública por meio de mecanismos de pressão, sejam eles financeiros, informativos, persuasivos, vantagens ou intercâmbio. São grupos organizados que normalmente defendem interesses setoriais e, na sua grande maioria privados. Podem ser empresários ou um sindicato, por exemplo. No caso da PNEA, a impressão que se tem é que o interesses privados são bastante semelhantes ao interesse público. No entanto, é de se estranhar que de um lado seja vetado um mínimo de recursos estatais para a política e de outro se sustente um discurso extremamente positivo de incentivos privados a essas políticas, inclusive com isenções fiscais, etc. Isto é, os grupos necessitam utilizar a ideia da educação ambiental ao seu favor.
O cidadão comum, formador do público, na sociedade atual - apesar de possuir um papel de legitimador no sistema da democracia representativa como eleitor - carrega pouca influência na formulação de políticas públicas. No Brasil, seu histórico de pressões relevantes é pontual e apequenado em relação a outras democracias.
A mídia, por meio das comunicações de massa, é capaz de relatar, identificar e filtrar problemas e realidades ao grande público. Seu poder de persuasão e manipulação é gigantesco como formador de opinião e, portanto, temerário visto seu poder em mobilizar outros atores de acordo com seu interesse. No caso da PNEA, a mídia delata vários casos de caos ambiental, no entanto encobrindo outros tantos, muitas vezes ligados aos seus próprios interesses.
Por fim, os agentes internacionais influenciam na política pública, de modo a modificá-la ou conformá-la de acordo com seus interesses. O Banco Mundial e FMI, com inegável influência econômica, são capazes de direcionar a política de acordo com seu aporte financeiro. As ONG’s ambientais – não necessariamente internacionais – foram importantes no fomento da entrada do problema na agenda e ainda o são auxiliando na formação de pessoal capacitado na formação continuada de professores.
Think Tanks, organizações de pesquisa, experts e consultores acadêmicos configuram um grupo para pesquisa multidisciplinar especializada buscando a melhor solução. No Brasil, o IPEA ganha destaque na pesquisa em educação e o Censo Escolar como programa de pesquisa.
Evidentemente que não se deve olvidar do caráter interinstitucional das ações e das articulações imperativamente necessárias para o funcionamento desde governo à comunidade, empresas e associações, a fim de agir de forma integrada. Além disso, o papel institucional do Ministério da Educação e do Ministério do Meio Ambiente se mostram fundamentais para o apoio e execução de programas. Nessa mesma esteira, é conveniente observar a composição do Comitê Assessor do Órgão Gestor da PNEA se perfaz por líderes de diversos setores, conforme art. 4º do decreto que regulamenta a PNEA, dentre eles da ABONG, CONAMA, OAB, ABI, e setor produtivo nacional.
As Abordagens Adequadas à Análise
A apresentação das abordagens de análise mostra-se relevante, visto que torna-se o ponto de partida e a visão de mundo do analista que vai lidar com a política pública. A visão elitista oriunda na crença da democracia como método - ou seja, o mero procedimentalismo formal – vê em um bloco monolítico, com sujeitos de posições-chave na economia, o grande poder de influenciar as políticas públicas. Trata-se portanto, de uma clara tendência liberal, em que cabe à massa a mera legitimação de um grupo – por meio do voto – que, ignorando a vontade de uma maioria, decide segundo suas conveniências.
A perspectiva pluralista concebe a teoria estadunidense de diferentes grupos de poder que, por meio de disputa e negociação, influenciam as políticas públicas. Essas elites formam vários centros de poder, isto é, os “grupos de interesse são os atores políticos mais relevantes na modelação da política pública” (HOWLETT, RAMESH e PERL, 2013, p. 44). Avaliada sob essa ótima, a Política Nacional de Educação Ambiental poderia ser englobada no incrementalismo de Lindblom, visão que afirma que a política pública não parte do zero, mas de decisões marginais, que desconsideram mudanças bruscas nos programas (Souza, 2006, p. 29). Segundo Lindblom, ainda:
[...] as condições em que se espera que os administradores implementem as políticas os colocam com muita frequência na situação de participantes do processo decisório. Além disso, a execução cria políticas [...]. Sempre que a decisão política se faz mediante tentativas e erros (isto é, quase sempre), uma vez que cada passo corrige as inadequações do passo precedente, a implementação se torna uma fonte importante de informações a respeito do próximo passo. A implementação de políticas anteriores constantemente orienta novas políticas. (LINDBLOM, 1981, p. 62)
O corporativismo é uma espécie de pluralismo surgido na Europa. No entanto, sua teoria de grupo difere por tratar-se de uma perspectiva em que as categorias são mais singularizadas e organizadas.
A abordagem marxista destaca que as instituições políticas e sociais constituem o meio para se alcançar a emancipação econômica da classe operária (RODRIGUES, 2006, p. 32). Tais observações são essenciais a quem procura um Estado Social pautado na diminuição das desigualdades sociais e na redução aos danos ambientais proporcionados pelo capitalismo. Partindo desse enfoque, a Política Nacional de Educação Ambiental é tratada a partir da criticidade de não procurar modificar a estrutura capitalistas, mas tão-somente adaptar os modos de produção através de um discurso meramente enfadonho.
Por fim, o neoinstitucionalismo surge para romper com a tradição puramente culturalista, mesclando as instituições como fator de ordem e a política como interpretação do mundo. Muller e Surel (2002) distinguem três tipos.
O Neoinstitucionalismo histórico crê em uma cadeia causal, com análises comparadas e caminhos evolutivos da ação pública, diminuindo, assim, a força das instituições. O Institucionalismo da escolha racional traça que o método citado reduziria as incertezas nas preferências dos atores sociais. O Institucionalismo sociológico procura somar instituições elementos culturais, em um estudo do Estado em interação. Tendo em vista o forte enraizamento cultural no Brasil e a importância de suas instituições, é relevante observar que a última perspectiva apresentada parece ser a escolha mais acertada ao contexto nacional.
