RESUMO: O presente artigo tem por escopo debater a temática da proteção internacional da paisagem, com ênfase na análise comparativa entre os principais dispositivos da Convenção Europeia da Paisagem de Florença (2000), instrumento que regula a proteção, a gestão e o ordenamento de todas as paisagens europeias, e os pontos essenciais contemplados no Regulamento para Reconhecimento do Patrimônio Cultural do MERCOSUL, aprovado recentemente no âmbito do Conselho do Mercado Comum do MERCOSUL (Decisão n. 55/2012). Abordaremos, ainda, a relevância do conceito jurídico de paisagem e o papel fundamental da sociedade no processo de escolha das paisagens a serem protegidas, como fatores de maior efetividade a qualquer política de proteção, gestão e ordenamento de paisagens, seja em esfera local, regional, nacional ou internacional.
PALAVRAS-CHAVE:Direito ambiental; Proteção; Paisagem; Convenção de Florença; Mercosul.
1. INTRODUÇÃO
A proteção da paisagem, espécie do gênero proteção ambiental, apresenta-se como um enorme desafio, na medida em que as paisagens, sejam elas rurais ou urbanas, conservadas ou degradadas, fazem parte do cotidiano do cidadão e influem diretamente em seu bem-estar e qualidade de vida, direitos humanos fundamentais.
Dada a relevância não apenas ambiental, mas também econômica e social da paisagem, diversas leis e convenções internacionais vêm sendo criadas com vistas à proteção e gestão das paisagens em âmbito local, regional, nacional e internacional.
Entre as principais convenções internacionais que regulam a matéria, em conjunto com a Convenção da UNESCO para a Proteção do Patrimônio Mundial Cultural e Natural (1972), destaca-se a Convenção Europeia da Paisagem, assinada em Florença, no ano de 2000, considerada por especialistas como um instrumento de vanguarda por versar exclusivamente sobre a proteção, a gestão e o ordenamento das paisagens europeias.
Já em sede do MERCOSUL, o Conselho do Mercado Comum recentemente proferiu a Decisão n.o 55/2012, que criou o Patrimônio Cultural do MERCOSUL e aprovou o respectivo Regulamento para Reconhecimento do Patrimônio Cultural.
O presente artigo, sem a pretensão de esgotar o tema, traçará um paralelo entre as principais disposições da Convenção de Florença e os pontos mais relevantes do Regulamento para Reconhecimento do Patrimônio Cultural do MERCOSUL, por meio da análise do texto de ambos os instrumentos internacionais.
2. O CONCEITO JURÍDICO DE PAISAGEM
Debater questões relacionadas ao meio ambiente é tarefa árdua e desafiadora, uma vez que, conforme mencionamos introdutoriamente, o tema requer um exame complexo e transdisciplinar que deve, necessariamente, considerar aspectos sociais e econômicos, e não estritamente biológicos ou ambientais.
Logo, o conceito de paisagem deve incorporar esses mesmos aspectos, incluindo as paisagens rurais e as urbanas; as criações divinas e as obras humanas; o patrimônio natural e o patrimônio cultural.
De acordo com NETO (2010, p. 30):
(...) a paisagem é em toda a parte um elemento importante da qualidade de vida da coletividade, pois se constatou que ela desempenha importantes funções de interesse público, nos campos cultural, social e ambiental, e constitui um recurso favorável à atividade econômica, cuja tutela e gestão adequadas podem contribuir para a criação de emprego e renda dos cidadãos.
A paisagem, seja ela natural ou construída, independentemente de sua grandiosidade ou exuberância, incorpora-se à vida da comunidade ao seu entorno, influindo diretamente na qualidade de vida daqueles indivíduos que por ela circulam.
Nesse sentido, não podemos olvidar que os direitos à sadia qualidade de vida e a um meio ambiente equilibrado, apto a abrigar de maneira sustentável as gerações presentes e futuras, são assegurados constitucionalmente no Brasil (art. 225 da Constituição Federal de 1988), além de estarem consagrados em diversos tratados internacionais, dentre os quais merece destaque a Declaração de Estocolmo sobre o Meio Ambiente Humano de 1972.
Ainda em âmbito nacional, é de relevo para fins de construção de um conceito jurídico de paisagem o disposto no artigo 216 de nossa Constituição Federal de 1988 e no artigo 1o do Decreto-lei 25/1937, respectivamente, in verbis:
Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referencia à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem:
(...)
III – as criações científicas, artísticas e tecnológicas;
IV – as obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços destinados às manifestações artístico-culturais;
V – os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico.
Art. 1o. Constitui o patrimônio histórico e artístico nacional o conjunto dos bens móveis e imóveis existentes no País e cuja conservação seja de interesse público, quer por sua vinculação a fatos memoráveis da história do Brasil, quer por seu excepcional valor arqueológico ou etnográfico, bibliográfico ou artístico.
Portanto, destaca-se também o caráter histórico da paisagem, uma vez ser esta (e o meio ambiente de modo geral) resultado das relações do homem com o mundo natural ao longos dos anos (MILARÉ: 2011, p. 317).
O Decreto-lei 25/1937 estatui, ainda, em seu art. 1o, parágrafo 2o:
Equiparam-se aos bens a que se refere o presente artigo e são também sujeitos a tombamento os monumentos naturais, bem como os sítios e paisagens que importe conservar e proteger pela feição notável com que tenham sido dotados pela Natureza ou agenciados pela indústria humana.
Nos dizeres de MACHADO (2012, p. 1072), “o decreto-lei equipara os bens naturais ou ambientais aos bens culturais”.
Na esfera internacional, o conceito de paisagem encontra-se consagrado no artigo 1o da Convenção de Florença sobre proteção da paisagem de 20/10/2000:
Para os efeitos da presente Convenção:
a)“Paisagem” designa uma parte do território, tal como é apreendida pelas populações, cujo carácter resulta da ação e da interação de fatores naturais e/ou humanos;
Nota-se que o conceito de paisagem trazido pela Convenção de Florença salienta o critério de pertencimento e a ideia de evolução das paisagens ao longo do tempo como resultado da conjugação entre ação humana e forças da natureza.
Adicionalmente, tanto o preâmbulo como o artigo 2o do referido diploma internacional, este último ao tratar do âmbito de aplicação da convenção, qualificam o conceito de paisagem, acrescentando que serão tuteladas não apenas as paisagens excepcionais, mas também as paisagens da vida quotidiana, ainda que degradadas.
Por fim, de acordo com critérios da Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura - Unesco[1], a delimitação da paisagem cultural pode constituir-se a partir de um recorte do conjunto, desde que seja representativo das qualidades e características do todo.
3. A PROTEÇÃO DA PAISAGEM NO ÂMBITO EUROPEU
A importância do continente europeu no desenvolvimento de instrumentos de proteção à paisagem, em especial no que tange ao patrimônio cultural, é incontestável.
Isso se deve a diversos fatores, dentre os quais podemos frisar a antiguidade da ocupação humana organizada em sociedade – por essa razão a Europa é conhecida por “Velho Continente”, o que gerou, por conseguinte, inúmeras mudanças paisagísticas, seja em razão de guerras e disputas por territórios, seja em virtude da industrialização mais antiga.
Outrossim, destacam-se o fato do continente europeu possuir um patrimônio cultural considerável; do patrimônio nacional dos países europeus se confundir com o patrimônio comunitário (continental), o que demanda uma ação coordenada para salvaguarda; a importância econômica da paisagem para o turismo na região; bem como uma maior conscientização da população europeia sobre a necessidade de gestão, preservação e recuperação de suas paisagens.
3.1. Breve Histórico
Anteriormente à celebração da Convenção Europeia da Paisagem de Florença, em 2000, cujo intuito principal fora estabelecer um instrumento para regular exclusivamente a proteção, a gestão e o ordenamento de todas as paisagens europeias, já existiam diversos tratados e convenções internacionais com aplicação no âmbito europeu tratando da proteção e gestão do patrimônio natural e cultural, do ordenamento do território, da autonomia local e da cooperação transfronteiriça.
A Convenção Relativa à Conservação da Vida Selvagem e dos Habitats Naturais da Europa (assinada em Berna, em 19 de Setembro de 1979), a Convenção para a Salvaguarda do Patrimônio Arquitetônico da Europa (firmada em Granada, em 3 de Outubro de 1985), a Convenção Quadro Europeia para a Cooperação Transfronteiriça entre Comunidades e Autoridades Territoriais (celebrada em Madrid, em 21 de Maio de 1980) e seus protocolos adicionais, a Carta Europeia da Autonomia Local (assinada em Estrasburgo, em 15 de Outubro de 1985), a Convenção da UNESCO para a Proteção do Patrimônio Mundial Cultural e Natural (firmada em Paris, 1em 6 de Novembro de 1972), a Convenção sobre Diversidade Biológica (celebrada no Rio de Janeiro, em 5 de Junho de 1992), a Convenção para Proteção do Patrimônio Arqueológico (assinada em Valletta, em 16 de janeiro de 1992) e a Convenção sobre o Acesso à Informação, Participação do Público no Processo de Tomada de Decisão e Acesso à Justiça em Matéria de Ambiente (firmada em Äarhus, em 25 de Junho de 1998) estão entre os principais instrumentos normativos internacionais que regulam a paisagem e que se aplicam em esfera mundial ou especificamente ao território europeu.
Verifica-se, entretanto, que as convenções internacionais que antecederam a Convenção Europeia da Paisagem de Florença não abordavam o tema de proteção à paisagem de forma exclusiva e holística, mas apenas de forma incidental e parcial, no bojo da proteção ao meio ambiente em sentido amplo.
3.2. Convenção Europeia da Paisagem de Florença
A Convenção Europeia da Paisagem de Florença baseou-se na Carta da Paisagem Mediterrânea adotada em Sevilha (1992), nos termos da Resolução 256/1994 do Conselho da Europa.
Desde o início, o intuito do Grupo de Trabalho criado pelo Conselho da Europa era desenvolver uma convenção quadro sobre a gestão, a proteção e o ordenamento da paisagem natural e cultural da Europa em sua totalidade.
O processo de elaboração do texto da Convenção mostrou-se democrático, contando com a participação da sociedade, incluindo diversas organizações e entidades nacionais, regionais e mundiais, a exemplo de Comitês da Unesco e da União Europeia, mas a estes não se limitando.
Em razão da variedade de valores paisagísticos e do fato de que as paisagens são um recurso comum, devendo, portanto, haver cooperação para a proteção, a gestão e o ordenamento, em 1995 e 1997 foram realizadas consultas públicas em Estrasburgo para discussão do projeto da convenção, bem como em 1999 foram emitidos pareceres sobre o projeto pelo Comitê em matéria de diversidade biológica e da paisagem e pelo Comitê do Patrimônio Cultural, ambos do Conselho da Europa.
Finalmente, depois de criar um comitê governamental de especialistas responsáveis pela revisão do projeto e elaboração do texto final da Convenção, o Comitê de Ministros do Conselho da Europa aprovou o texto da Convenção Europeia da Paisagem, aberto para assinaturas em 20/10/2000.
3.2.1 Estrutura da Convenção
Em termos de estrutura, a Convenção de Florença é composta de um preâmbulo e de quatro capítulos, sendo que o primeiro capítulo trata dos objetivos, das definições e do âmbito de aplicação da convenção; o segundo aponta as medidas a serem tomadas em âmbito nacional pelos países signatários; o terceiro estabelece a base para cooperação europeia, as medidas a serem tomadas em âmbito internacional e define o papel de “compliance committees”, responsáveis pelo acompanhamento e implemento da convenção e; por fim, o quarto capítulo, que regula os procedimentos atinentes à adoção da convenção e questões correlatas.
3.2.2 Principais aspectos da Convenção
A Convenção de Florença trouxe, reconhecidamente, inúmeros avanços em matéria de proteção da paisagem. Um deles, consoante já tratamos no item 1 do presente artigo, diz respeito à amplitude do conceito de paisagem, reconhecendo, em síntese, a importância da paisagem na qualidade de vida das populações, quer nas áreas urbanas, peri-urbanas ou nas áreas rurais, inclusive das paisagens degradadas, abrangendo no âmbito de proteção não apenas aquelas paisagens consideradas notáveis, como as paisagens comuns, que ilustram a vida quotidiana, sejam elas naturais ou criadas pelo homem (artigos 1o e 2o).
Outro aspecto de relevo diz respeito aos principais objetivos traçados pela Convenção Europeia da Paisagem, quais sejam, a promoção da proteção (relacionada à conservação e manutenção dos traços característicos de uma paisagem, justificadas pelo seu valor patrimonial resultante da sua configuração natural e/ou da intervenção humana), da gestão (que visa assegurar a manutenção da paisagem do ponto de vista do desenvolvimento sustentável, harmonizando as alterações resultantes dos processos sociais, econômicos e ambientais) e do ordenamento da paisagem europeia (no sentido de valorização, recuperação e criação de paisagens), bem como a organização da cooperação europeia nesta questão, incentivando as autoridades públicas a adotarem políticas e medidas coordenadas em nível local, regional, nacional e internacional, em especial quanto à paisagem transfronteiriça (artigos 1o , 3o e 9o).
Outrossim, merece destaque o papel vital atribuído à sociedade nos processos de desenvolvimento de políticas e de tomada de decisões relacionadas à paisagem, uma vez que esta constitui um elemento determinante do bem-estar individual e social e que a sua proteção, gestão e ordenamento implicam direitos e responsabilidades para cada cidadão.
Neste sentido, a participação popular ativa não só atribui maior legitimidade às políticas e decisões em matéria de paisagem, mas, sobretudo, significa uma garantia para sua efetiva conservação, já que a sociedade passa a ter maior propensão a se identificar com as áreas protegidas, tornando-se sensível ao valor da paisagem, ao seu papel social e econômico e às suas transformações (artigo 5o).
Ademais, é de se salientar a preocupação da Convenção em comento com a educação e a assistência mútua em matéria de paisagem, esta última consistente no intercâmbio de informações e tecnologias entre os Estados-Parte, como forma de melhorar a eficácia das medidas tomadas ao abrigo das disposições da citada Convenção.
No tocante à educação, o texto dispõe sobre a necessidade de formação de especialistas multidisciplinares, de criação e desenvolvimento de escolas e cursos superiores em questões relacionadas à paisagem e assuntos correlatos (tais como, agricultura, meio ambiente, ordenamento de território, arquitetura e urbanismo, transporte, infraestrutura e turismo, mas a estes não se limitando), tanto de profissionais envolvidos na etapa de levantamento e avaliação, como nos processos de planejamento, proteção, gestão e ordenamento de paisagens (artigos 6o e 8o).
Um dos pontos fortes do diploma internacional em tela refere-se à previsão expressa de um mecanismo de “compliance” para verificação da aplicação do Convenção, atribuindo aos Comitês de Peritos do Conselho da Europa o papel de emitir relatórios de monitoramento e apresentá-los periodicamente ao Conselho de Ministros, inclusive para fins de premiação dos projetos e políticas sustentáveis e bem sucedidos no âmbito da Convenção, como forma de incentivar o seu cumprimento (artigo 10).
Por fim, quanto à hipótese de conflito entre o disposto na Convenção de Florença e as disposições contidas em outros instrumentos que regulam a proteção, gestão e/ou o ordenamento da paisagem em sede nacional e/ou internacional, o artigo 12 do aludido diploma internacional sabiamente estabelece a prevalência das disposições mais rigorosas entre as que estejam em vigor e vinculem os Estados-Parte.