RESUMO: Este artigo analisa o IPTU - Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana, apontando seus aspectos elementares. Feitas essas ponderações, aborda o debate jurídico existente na polêmica que envolve o aumento do IPTU realizado em 2014 pela Prefeitura de Salvador (BA), apresentando posicionamento de clara ofensa aos princípios constitucionais.
PALAVRAS-CHAVE: Direito Tributário. Ilegalidade. Princípio da Reserva Legal. IPTU. Lei Orgânica. Constituição Federal.
1.Introdução
Preocupado com os problemas financeiros encontrados nas contas públicas da Prefeitura de Salvador, o Prefeito recém empossado, Antônio Carlos Magalhães Neto, filiado ao Partido Democratas, enviou à Câmara Municipal, em Agosto de 2013, por meio da mensagem nº 16/2013, Projeto de Lei no intuito de apresentar modificações na forma de tributação do Imposto Sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana e tratar acerca da progressividade do referido tributo. Mesmo sem uma ampla discussão, a Prefeitura propôs na propositura legislativa que fossem modificados os critérios de progressividade das alíquotas para o cálculo do IPTU, passando do critério “Padrão Constitutivo” para “Valor Venal”. Após, muitas críticas, o Executivo enviou projeto substitutivo em 18/09/2013, sendo discutido e aprovado na mesma data - pasmem. Levantou-se questionamentos acerca da legalidade do processo legislativo, já que não houve ampla discussão pública da matéria, inexistindo audiências públicas, em uma clara afronta ao devido processo legal legislativo.
Além deste ponto polêmico, aprovada a Lei nº 8.464/2013, a Secretaria Municipal da Fazenda expediu uma Instrução Normativa, em 20 de dezembro de 2013, estabelecendo os valores venais, os limites superiores e inferiores, bem como as parcelas que seriam deduzidas da base de cálculo, em total afronta ao princípio da legalidade.
Antes de pormenorizar esses aspectos, é importante apresentar a história do surgimento do IPTU e as suas características principais.
2. Surgimento do IPTU
O Imposto sobre a Propriedade e Territorial Urbana - IPTU tem a sua gênese na denominada “décima urbana”, tributo criado com a vinda da corte do Rei D. João VI ao Rio de Janeiro, incidente sobre os imóveis edificados das cidades localizadas nas proximidades do litoral, visando custear as despesas da nobreza que acompanhava o Monarca Português.
Assim, surgiu a necessidade de implantação de numerações e demarcações dos imóveis urbanos até então inexistentes. Para arrecadar e fiscalizar o tributo foi formada uma Junta, composta por “dois homens bons, um nobre e outro do povo, dois carpinteiros, um pedreiro e um fiscal, que será advogado”.
Em 1811, concedeu-se as primeiras isenções aos proprietários de imóveis obedientes às determinações postas pela legislação da época. A Constituição de 1891 tratava o Imposto Predial e do Territorial Urbano como dois impostos dissemelhantes, sendo que um refletia-se sobre as edificações e o segundo sobre os imóveis não edificados, detendo os Estados a competência de arrecadação.
Só com o surgimento do Texto Constitucional de 1934, a competência foi atribuída aos municípios, permanecendo até então. Apenas com a Constituição de 1946 ocorreu a unificação dos impostos predial e territorial urbano em um só.
3. Definição do IPTU
O Tributarista Aires Fernandino Barreto define com belas palavras que o IPTU é “ um tributo real, não pessoal, que incide sobe o bem “imóvel” por natureza ou por acessão física, nos termos da definição da legislação civil (propriedade, posse ou domínio útil), localizado em zona urbana do município. Não é imposto pessoal, pois o possuidor pode não ser o proprietário, desde que venha, por exemplo, por convenção constante de contrato de locação, a responsabilizar-se pelo pagamento do imposto, tornando subsidiária a responsabilidade do proprietário. Mesmo que o locatário não tenha capacidade econômica, no entanto, será o responsável de fato, pelo tributo. Pessoal é, pois, o imposto sobre a renda, não o IPTU.”
De acordo com a Carta Maior da República, em seu art. 156, inciso I, o IPTU é de competência dos Municípios, devendo-se respeitar os princípios constitucionais da legalidade, capacidade contributiva, proporcionalidade, igualdade e proibição de confisco. Sua incumbência é tipicamente fiscal, tendo como propósito a obtenção de fundos financeiros aos municípios, sujeitos ativos na cobrança do imposto.
4. Breves considerações sobre a Obrigação Tributária
4.1 Obrigação
Ensina o Civilista Orlando Gomes que obrigação é “o vínculo jurídico entre duas partes, em virtude do qual uma delas fica adstrita a satisfazer uma prestação patrimonial de interesse da outra, que pode exigi-la, se não for cumprida espontaneamente, mediante agressão ao patrimônio do devedor.”.
Desta definição, extrai-se os elementos fundamentais da relação obrigacional: sujeitos e objeto.
Esse conceito do Direito Privado apresentado acima, aplica-se no processo de interpretação e aplicação da Legislação Tributária, em razão do previsto no art. 109 do Código Tribunal Nacional, o qual estabelece:
“Art. 109. Os princípios gerais de direto privado utilizam-se para a pesquisa da definição, do conteúdo e do alcance de seus institutos, conceitos e formas, mas não para definição dos respectivos efeitos tributários.”
Apesar disso, a obrigação tributária apresenta elementos próprios, oriundos do seu processo de formação. Enquanto na relação obrigacional regida pelo Direito Privado o seu nascimento decorre da manifestação de vontade das partes, a obrigação tributária nasce em virtude de disposição normativa, e, assim sendo, trata-se de uma obrigação legal cristalizada no teor do art. 150, inciso I, da Constituição Federal de 1988. Eis o porquê de sua natureza pública.
4.2 Elementos formadores da Obrigação Tributária
Apresentando os elementos constitutivos da obrigação tributária, o Tributarista Bernardo Ribeiro de Moraes, apresenta dois tipos: objetivo e subjetivo. Nesta classificação, “o aspecto objetivo é representado pela situação de fato, com seus elementos materiais, espaciais, temporal e quantitativos, enquanto o aspecto subjetivo compõe-se dos sujeitos da relação jurídica tributária (ativo e passivo)”.
4.3 Hipótese de Incidência e Fato Gerador
Compreender as diferenciações existentes entre a Hipótese de Incidência e o Fato Gerador é extremamente relevante para o entendimento da obrigação tributária, bem como a sua própria constituição.
Assim, de forma simplória, a hipótese de incidência apresenta uma situação imprescindível e dotada de força para provocar a gênese da obrigação tributária. Portanto, o fato gerador é a concretização do fato, enquanto a hipótese de incidência, a descrição abstrata prevista na lei.
Belos são os ensinamentos proporcionados pelo Professor Eduardo Sabbag, ao distinguir esses dois elementos, ao afirmar: “hipótese de incidência é a situação descrita em lei, recortada pelo legislador entre inúmeros fatos do mundo fenomênico, a qual, uma vez concretizada no fato gerador, enseja o surgimento da obrigação principal (…)”.
5. Fato Gerador do IPTU
Conforme já dito, o IPTU é um imposto direcionado ao patrimônio. Assim, o elemento material do fato gerador é portanto, a propriedade predial e territorial urbana. O fator gerador do IPTU previsto na Constituição Federal de 1988, no art. 156, inciso I, é de forma mais clara apresentada no art. 32 do Código Tributário Nacional (CTN), o qual preceitua: “é a propriedade, o domínio útil e a posse de bem imóvel por natureza ou acessão física, como definido no Código Civil, situado na zona urbana do Município, desde que servido por, no mínimo, dois dos melhoramentos arrolados no § 1. daquele dispositivo.”
6. Lançamento, Cálculo e Cobrança do IPTU
O IPTU tem como finalidade arrecadar recursos financeiros para o desenvolvimento do município, e seu aspecto quantitativo é definido multiplicando-se o valor venal do imóvel pela alíquota correspondente.
Efetuado o lançamento anualmente por ofício pelas Prefeituras, por meio dos seus bancos de dados, os contribuintes são notificados para que efetuem o pagamento do imposto. Pontua o Professor Ricardo Alexandre que “a autoridade administrativa constitui o crédito tributário relativo ao IPTU utilizando-se das informações que constam no seu banco de dados relativos à propriedade de imóveis na área urbana no Município”.
Respeitando os princípios estabelecidos pela Constituição Geral, a Lei Municipal deverá estabelecer os mecanismos de cobrança, além de fixar o fato gerador, a base de cálculo, a alíquota e o contribuinte.
7. Inconstitucionalidades no aumento do IPTU da Prefeitura de Salvador em 2013
A Constituição Federal de 1988, em seu art. 150, proíbe que os Municípios exijam ou aumentem tributos sem lei, cabendo à lei complementar estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária sobre definição de tributos e suas espécies. Corroborando com este entendimento, o Código Tributário Nacional no art. 97 estabelece que somente a lei pode estabelecer alíquotas e suas respectivas bases de cálculo.
A Lei 8.464 de 2013 da Prefeitura de Salvador não apresentou de forma explícita os intervalos dos valores venais, impedindo, assim, que o contribuinte identificasse qual a faixa que se encontra o seu imóvel e a alíquota correspondente. Esses valores venais foram explicitados por uma Instrução Normativa, a exemplo da IN 12/2013, em clara afronta ao princípio da legalidade, já que a referida lei aprovada pelo Poder Legislativo deveria ter disposto sobre o assunto. É a clara comprovação da desatenção praticada pelo Legislativo, ao aprovar uma Lei complexa em um tempo tão exíguo.
Os argumentos apresentados pela atual gestão para um processo legislativo rápido, com dispensa das formalidades, em razão da aprovação do caráter de urgência, não devem prosperar em nosso entendimento, em detrimento dos preceitos normativos previstos na Constituição Federal. Em nenhuma hipótese, o Executivo possui a prerrogativa de acrescentar ou alterar tabelas de receitas aprovadas pelo Legislativo, conduta que aconteceu, em nítido ataque ao princípio da Legalidade, corolário do Estado Democrático de Direito.
8. Conclusão
Buscou-se apresentar argumentos jurídicos contrários à Lei nº 8.464 de 2013 do Município de Salvador. Desta forma, discorremos sobre os aspectos formadores da Obrigação Tributária; o IPTU e seus elementos constitutivos; e, por fim, apresentamos as inconstitucionalidades detectadas no processo legislativo, bem como, no teor literal da referida lei. Entende-se a necessidade de a Prefeitura de Salvador de buscar mecanismos de aumento das receitas públicas, no entanto, esse objetivo não deve ferir os preceitos constitucionais, sob pena de se atingir a própria estrutura do Estado Democrático de Direito.
REFERÊNCIAS
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