2. ESTRUTURA DA REGULAÇÃO BANCÁRIA NOS ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA
Como restou demonstrado nos itens anteriores, o sistema bancário dos EUA estruturou-se de forma difusa, fragmentada, consolidando-se de maneira dual, isto é, nas esferas estadual e federal. A regulação desse setor, por sua vez, seguiu essa mesma lógica, de modo que as competências regulatórias foram divididas entre agências governamentais estaduais e federais.
Neste capítulo, apresentar-se-á, de forma panorâmica, as principais agências responsáveis pela regulação bancária e as suas atribuições básicas.
2.1. O OFFICE OF THE COMPTROLLER OF THE CURRENCY
Em termos formais, o Office of the Comptroller of the Currency (OCC) constitui órgão vinculado ao Departamento do Tesouro e sujeito à sua fiscalização. Na prática, goza de ampla autonomia, reconhecida pela lei, de modo que o Departamento do Tesouro não pode interferir em questões que estejam sob análise do OCC, nem tampouco vetar, retardar ou alterar as regulamentações por ele expedidas. A independência do OCC é reforçada pelo fato de suas despesas não serem custeadas pelo orçamento aprovado pelo Congresso, mas pelo valor arrecadado a título de tarifas cobradas dos bancos nacionais.
O Office of the Comptroller of the Currency (OCC) é responsável pela concessão de autorizações para constituição de novos bancos nacionais e pela regulação dos já existentes. Com a extinção do Office of Thrift Supervision (OTS), promovida pelo Dodd-Frank Act, passou a ter competência para regular as instituições de poupança federais e para promover a regulamentação de todas as instituições de poupança, com exceção das competências regulamentares que foram transferidas ao Federal Reserve.
2.2. O FEDERAL RESERVE SYSTEM
O Federal Reserve System (Fed) é composto pelo Board of Governors, por doze bancos Federal Reserve regionais e pelo Federal Open Market Committee (FOMC). O Fed possui funções de regulação bancária, mas sua principal missão consiste em supervisionar a política monetária.
O Board of Governors supervisiona os bancos regionais Federal Reserve, cuida da regulação dos bancos estaduais que são membros do Federal Reserve System e das holdings bancárias.
Os bancos regionais do Federal Reserve funcionam como emprestadores de última instância, inspecionam bancos estaduais membros e desempenham funções regulatórias por delegação do Board of Governors. O Federal Open Market Committee, por seu turno, cuida basicamente da política monetária.
Com a edição do Dodd-Frank Act e a extinção do Office of Thrift Supervision (OTS), conforme anteriormente afirmado, o Fed passou a deter competência para regular thrift holdings e suas subsidiárias que não fossem captadoras de depósitos. A referida lei promoveu, ainda, a criação do Bureau of Consumer Financial Protection, agência executiva criada dentro da estrutura do Fed, porém considerada autônoma em relação a ele, cujo principal atribuição é administrar, fazer cumprir e regulamentar as leis federais que versem sobre os direitos do consumidor de serviços ou produtos financeiros.
2.3. O FEDERAL DEPOSIT INSURANCE CORPORATION
A Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) garante os depósitos feitos nos bancos e nas instituições de poupança afiliados e regula os bancos estaduais que não são membros do Federal Reserve System. Em decorrência da sua função de garantir os depósitos realizados nas aludidas instituições, tem autorização legal para inspecionar qualquer instituição segurada. Além disso, o FDIC possui competência subsidiária para adotar medidas regulatórias necessárias caso o regulador primário deixe de adotá-las.
Com o fim do Office of Thrift Supervision, passou a ter competência para regular as instituições de poupança estaduais.
2.4. A NATIONAL CREDIT UNION ADMINISTRATION
A National Credit Union Administration (NCUA) regula e autoriza a constituição de cooperativas federais de crédito, regula cooperativas estaduais de crédito pertencentes ao sistema federal, e administra o National Credit Union Share Insurance Fund, cujo objetivo é garantir os depósitos feitos nas cooperativas de crédito.
2.5. O FINANCIAL STABILITY OVERSIGHT COUNCIL
Conforme apontado no item 2.6., o Dodd-Frank Act promoveu a criação do Financial Stability Oversight Council (FSOC), cujos principais objetivos são aumentar a supervisão do sistema financeiro como um todo e servir como uma espécie de alerta precoce na identificação de riscos derivados das atividades de holdings bancárias de grande porte e com elevado grau de interconexão ou de instituições financeiras não-bancárias e também daqueles que possam surgir fora do mercado de serviços financeiros[15].
2.6. REGULADORES ESTADUAIS
No âmbito dos Estados, existe um grande número de agências que se ocupam, principalmente, das autorizações para constituição de bancos e cooperativas de crédito estaduais. Em geral, estas agências também possuem competência regulatória em relação às citadas instituições.
A estrutura organizacional da regulação a nível estadual varia bastante, muito embora a doutrina reconheça que certas características comuns podem ser identificadas. De acordo com MALLOY[16], os caminhos seguidos pelos Estados no que diz respeito à regulação bancária foram basicamente dois. De um lado, a grande maioria dos Estados adotou um modelo no qual reguladores relativamente especializados são responsáveis pela supervisão de todas ou de alguns tipos de instituições captadoras de depósito. A minoria dos Estados, por outro lado, optou por atribuir poderes regulatórios sobre a instituições captadoras de depósitos a um agente ou órgão que seja parte integrante de um departamento maior e menos especializado do Governo estadual.
3. VANTAGENS E DESVANTAGENS DO “DUAL BANKING SYSTEM”
Foi assentado que o dual banking system não foi fruto de uma opção política ou técnica bem ponderada, antes se apresenta como o produto de uma série de acontecimentos históricos e de jogos de poder travados pelos agentes estatais e privados atuantes nesse segmento.
É forçoso reconhecer que, durante o seu longo processo de formação, o dual banking system sempre foi objeto de duras críticas, mas também não se pode deixar de admitir que muitos méritos lhe são distinguidos.
Nas linhas que seguem, procurou-se alinhar, de maneira sintética, as principais vantagens e desvantagens que são reconhecidas ao dual banking system.
3.1. VANTAGENS
A principal vantagem atribuída ao dual banking system se baseia na ideia de que o sistema regulatório fragmentado por ele instituído proporciona proteção contra o indesejado excesso de regulação. Vale dizer, como os bancos, a depender da forma como se constituem, podem ser regulados por diferentes agências, basta que eles optem pela forma de organização que atraia a regulação da agência menos restritiva.
Esclarecedor, a esse respeito, é o trecho trazido à colação: “If any agency imposes overly burdensome restrictions and requirements, the banks it regulates may switch to another regulator lest their competitors gain an advantage. Thus national banks dissatisfied with OCC regulations can became state banks”[17].
Entende-se, assim, que a pressão pela perda potencial de instituições reguladas funcionaria como fator de compensação da tendência das agências de incorrerem em excesso de regulação.
Ademais, encara-se de forma positiva as “batalhas” travadas pelos reguladores na disputa por “clientela regulatória”, na medida em que os forçaria a atuar com diligência e eficiência no desempenho de suas atribuições. A competição entre os reguladores, à semelhança do que se verifica em relação ao setor privado, seria saudável. Invoca-se, nesse sentido, a boa atuação das agências de regulação bancária quando comparadas com a média das agências reguladoras de outros setores.
Sustenta-se que a pluralidade de reguladores, e, consequentemente, a disputa entre eles e os interesses que eles representam, refletiria a divisão da política americana entre os diversos grupos de interesse, produzindo melhores resultados do que aqueles que seriam alcançados na existência de um único regulador.
Na defesa do dual banking system, traz-se, ainda, o argumento de que a mudança do modelo, contrariando a tradição americana, poderia trazer problemas inesperados. Vale conferir, nesse sentido, o seguinte excerto, constante do projeto de reforma de 1984, preparado pelo Comitê sobre Regulação dos Serviços Financeiros: “Throughout American history, no single government authority has ever been entrusted with regulatory authority over all American banks. Such an unprecedented concentration of regulatory power in the hands, ultimately, of a single individual or board could have a variety of deleterious effects, including a significant erosion of the dual bank system and a possible increased risk of unanticipated supervisory problems affecting all banks. These factors suggest strongly that more than one federal regulator should continue to be maintained”[18].
3.2. DESVANTAGENS
O dual banking system está longe de ser uma unanimidade. Sempre que o setor bancário passa por uma crise, sobe-se o tom das críticas feitas ao sistema. Há quem veja no dual banking um sistema complexo, arcaico, ineficiente, ou, nas palavras do Senador William Proxmire[19], “the most bizarre and tangled financial regulatory system in the world”.
Acusa-se o sistema de sobrepor competências regulatórias, engendrando atividade regulatória excessiva, conflitante ou duplicada, distorcendo comportamentos econômicos, aumentando os custos de transação, e favorecendo injustamente certos tipos de instituições em detrimento de outras.
Entende-se, ainda, que o dual banking system acaba por reduzir a efetividade da regulação bancária, na medida em que permite que os bancos escolham o regulador mais leniente. Nas palavras do ex-Secretario do Tesouro Americano, Lloyd Bentsen, o dual banking system “[...] enables organizations to shop for most lenient regulator. Thus, the more faithfully an agency implements the laws enacted by Congress, the more likely the institutions it regulates will look for another regulator”[20].
Além disso, argumenta-se que o dual banking system não tem se mostrado capaz de antecipar e de ajudar a resolver as crises.
CONCLUSÕES
Ao longo do presente trabalho, tivemos a oportunidade de visitar as peculiaridades do modelo regulatório adotado nos Estados Unidos, conhecido como dual banking system.
A partir da identificação dos principais aspectos históricos, políticos, jurídicos, econômicos e técnicos relacionados à formação e ao desenvolvimento do dual banking system, pudemos observar que esse sistema não foi resultado de uma decisão política ou técnica bem ponderada. Trata-se de modelo que nasceu meio por acaso, como produto de uma série de acontecimentos históricos, em suas variadas dimensões, e dos jogos de poder travados pelos agentes estatais e privados atuantes nesse segmento.
No que diz respeito à estruturação do dual banking system, há de se destacar a possibilidade de as instituições financeiras captadoras de depósito terem a possibilidade de se constituírem na esfera estadual ou federal e de serem reguladas em ambas. No entanto, o que mais chama a atenção é a consequência daí derivada, ou seja, a oportunidade dada às mencionadas instituições de “escolherem” o regulador ou os reguladores a que se submeterão, dando lugar a uma verdadeira disputa por clientela regulatória e às implicações dela decorrentes. Outro aspecto digno de nota é a pluralidade de reguladores a que as instituições captadoras de depósito estão submetidas, quer se constituam na esfera federal quer na estadual.
Nesse contexto, cumpre salientar que, embora se reconheça no dual banking system um traço distintivo da regulação bancária americana, não há consenso sobre a sua eficiência ou ineficiência. A mesma característica que é apontada como ponto positivo por alguns é vista como negativo por outros. De fato, a proteção contra o excesso de regulação que o sistema oferece parece ser benéfica, mas, se vista sob outro ângulo, pode reduzir a efetividade da regulação.
Seja como for, fato é que, se já não havia muitas certezas nesse terreno, a recente crise cuidou de deitar mais água na fervura. O futuro do dual banking system, na esteira do sistema financeiro como um todo, é, pois, incerto. A ver que rumo a história da regulação bancária americana tomará, sempre sob os olhos atentos do touro de Wall Street.