SUMÁRIO: Introdução; 1. A Proposta de Emenda nº 287/2016 como política pública; 2. Arquitetura de um Estado de Bem-Estar Social Ativo e as Redes de Políticas Públicas; 3. As Propostas da PEC nº 287/2016; 4. Texto Substitutivo à PEC nº 287/2016; Considerações Finais; Referências Bibliográficas.
Resumo: O artigo pretende examinar os aspectos normativos da Proposta de Emenda nº 287/2016 sobre a Reforma da Previdência, sob a perspectiva dos fluxos múltiplos de John Kingdom, por força do acoplamento dos três fluxos: problemas, soluções e política, bem como sob o ângulo da teoria do equilíbrio pontual de Frank R. Baumgartner e Bryan Jones, sem desprezar o contexto das redes de políticas públicas em que inserida a Reforma da Previdência. Além disso, o artigo objetiva estimular a transição para o Estado de Bem-estar Social Ativo, com o fim de salvaguardar os cidadãos brasileiros da retração do Estado na promoção da Seguridade Social, com investimentos em capacitação e educação, de sorte a reduzir os riscos sociais e incrementar a cidadania. Por fim, busca explicar os motivos que lastreiam as propostas específicas da PEC nº 287/2016.
Palavras-Chave: PEC nº 287/2016; Reforma da Previdência; teoria dos fluxos múltiplos; teoria do equilíbrio pontual; redes de políticas públicas; Estado de Bem-estar Social Ativo.
INTRODUÇÃO
Pretende-se analisar os aspectos normativos da Proposta de Emenda nº 287/2016 sobre a Reforma da Previdência, conforme a nova redação dada aos artigos 37, 40, 109, 149, 167, 195, 201 e 203 da Constituição Federal de 1988, à luz das teorias de análise de políticas públicas. Com efeito, o tema da Reforma da Previdência Social entrou na agenda política e midiática a partir da visibilidade da crise econômica e do esgotamento financeiro do Estado.
Esse apelo emotivo (tone), entre outros fatores, granjeou uma janela de oportunidades necessárias para que se entrasse em debate público uma série de políticas de restrição de gastos e de desoneração do Estado, tal como a famigerada “Reforma da Previdência”. Uma miríade de soluções propostas para o enfrentamento desse gargalo econômico, à moda do modelo da lata de lixo (garbage can) de March e Olsen[2], foram objeto de debate público no Congresso Nacional, com o propósito de combater um suposto déficit da previdência social.
Não só isso. Mobilizou-se capital político a fim de motivar reformas trabalhistas como a nova Lei de Terceirização (Lei nº 13.429/2017), previdenciárias como a PEC nº 287/2016, recrudescimento de operações de combate à corrupção como a Lava-Jato e outras vanguardas de moralização do gasto público, com o fito de promover uma recuperação econômica, atuarial e financeira do Estado, por intermédio da movimentação de todos os setores “responsáveis” pela “falência do Estado” e pela vigente situação dos direitos sociais.
Nessa conjuntura, a gestão da Previdência Social resulta de planejamento de longo prazo, como política pública de Estado, cuja formulação e execução perpassam diversos governos. Hodiernamente, essa Política Pública de Seguridade Social resta com sua sustentabilidade ameaçada por problemas circunstanciais, que afetam sua continuidade e estabilidade.
De conseguinte, encara-se a reforma da previdência como parte de um ciclo de políticas públicas[3], ainda em processo, angariando os adeptos necessários para sua aprovação no cenário político atual. Nesse viés, pertinente a introdução de breves discussões, sob a perspectiva da ciência política, sobre algumas das propostas ali veiculadas, assim como a análise da formação da Proposta de Emenda à Constituição tal como proposta.
Em síntese, depreende-se que o fortalecimento da capacidade do Poder Executivo de empreender novas políticas públicas com eficiência atravessa a reforma constitucional, realizada com respaldo das demais funções constitucionais, com a intenção de conceder a ele maior controle sobre sua implementação e difusão do custo político.
A Proposta de Emenda nº 287/2016 como política pública
Preliminarmente, pondera-se que o estrangulamento financeiro do Estado sobrepujou os custos políticos para a apresentação de propostas de redução do espectro de proteção da seguridade social ante os constituintes. Nessa lógica, pode-se analisar a reforma paramétrica e não estrutural da previdência sob a perspectiva dos fluxos múltiplos (multiple streams) de John Kingdom e do equilíbrio pontual (punctuated equilibrium) de Frank R. Baumgartner e Bryan Jones[4].
Nesse seguimento, o cenário de crise econômica propiciou um clima nacional (national mood) mais tolerante às propostas de redução de gasto com a previdência social, em que pese ainda haver grande resistência. A mais, o turn-over provocado pelo recente impeachment da ex-presidenta Dilma Rousseff, componente do Partido dos Trabalhadores (PT), com a assunção da Presidência por Michel Temer, componente do Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB), decerto, lançou novas luzes ao debate até então instaurado.
Outrossim, o fluxo político[5] e a redução em certa proporção da força de pressão corporativa por parte do segmento dos servidores públicos, tais como professores e policiais, viabilizaram que seus interesses fossem flexibilizados no seio da Proposta. Sendo assim, em outro ambiente político e fático, a mera apresentação da PEC tal como formulada não seria viável por conta dos empreendedores de políticas públicas (policy entrepeneurs).
Nesse tom, o fluxo dos problemas valeu-se dos tones já mencionados na introdução do presente trabalho, ou melhor, da pujança valorativa da crise econômica vivenciada, bem como dos indicadores e estatísticas do déficit orçamentário da Previdência Social com o objetivo de dar visibilidade à gravidade do problema a ser enfrentado (policy image). Inclusive, vários gráficos com exposição das variações dos gastos públicos historicamente e sua projeção para os próximos anos alimentaram a exposição de motivos[6] sob estudo.
De seu turno, o fluxo das alternativas possibilitou a emersão da Reforma da Previdência na agenda política (agenda-setting) por conta do amaciamento (soften-up) da PEC nº 287/2016, isto é, da recombinação de alternativas ali dispostas potencializadas pelo efeito multiplicador (conhecido como “bandwagon”) de adeptos. Verificou-se que a redução dos benefícios poderia ser considerada uma solução técnica viável, dentro do valor compartilhado de equilíbrio financeiro-atuarial[7], com maior receptividade nesse contexto de recessão econômica e exiguidade dos recursos públicos.
Destarte, à luz das lições de John Kingdom[8], nota-se que a Reforma da Previdência restou oportunizada pela abertura da janela de oportunidade (policy window)[9] de uma nova política pública de seguridade social, por força do acoplamento (coupling) dos três fluxos: problemas, soluções e política. Feita essa breve incursão, passemos à análise da Reforma da Previdência, sob o foco da teoria do equilíbrio pontual.
Nesse passo, Frank R. Baumgartner e Bryan Jones[10] explicam que as políticas públicas costumam ser estáveis, com mudanças apenas incrementais[11], a não ser que haja uma ruptura dessa cadeia procedimental com a inserção de nova agenda. Interessante assinalar que essa ruptura poderá ser caracterizada pelo acoplamento mencionado em linhas anteriores, de sorte que há diálogo entre as teorias.
Por este ângulo, sobretudo em um contexto de disseminação de políticas restritivas de gasto, ajustes fiscais e busca de equilíbrio orçamentário entre receita e despesa, os policy makers, sob o enfoque da racionalidade limitada explicitada por Herbert Simon[12], objetivarão maximizar os resultados de reestruturação financeira do Estado com base no processamento das informações que possuem.
Adicionalmente, Charles E. Lindblom[13] explica o incrementalismo por intermédio do método de sucessivas comparações limitadas ou da ramescência, uma vez que a decisão deve ser construída continuamente em pequenas etapas, sem uma análise global profunda (método raiz[14]). Destarte, essa metodologia facilita a previsão de possíveis reações de grupos, a correção de danos causados e a prevenção de erros sérios de consequências duradouras. Em razão disso, a reforma da previdência transcorreu com base em alterações pontuais das políticas públicas anteriores já implementadas.
Voltando ao modelo do equilíbrio pontuado, vê-se que os novos arranjos institucionais (policy vennues) permitiram rápidas mudanças (punctuations), tal como o advento da PEC nº 287/2016. Em arremate, constata-se que as teorias de análise de políticas públicas conseguem explicar o trânsito do problema da “Reforma Previdenciária” para a pauta governamental, ainda em formação e gestação parlamentar.
Nesse bordo, o enfoque reside no jogo – realizado na arena de relações intergovernamentais, grupos de pressão, movimentos sociais, burocracias, corporações, centrais sindicais, entre outras sentinelas de interesses – ainda em definição, tendo em vista a recente greve geral convocada para o dia 28 de abril de 2017 pelas forças sindicais contra a Reforma da Previdência[15]. Essa crise põe em xeque as máquinas de patronagem, a persistência de benefícios a segmentos corporativos como os burocratas públicos e a gestão burocrática ineficiente, o que se aprofundará no próximo tópico.
Arquitetura de um Estado de Bem-Estar Social Ativo e as Redes de Políticas Públicas
A Constituição Brasileira de 1988 é caracterizada como analítica, dirigente e compromissória, por isso reformulações de políticas públicas elucidam a alta taxa de emendamento[16] da Lei Maior e seu impacto na previsibilidade do ordenamento jurídico. No ponto, Celina de Souza[17] afirma que
Mudanças institucionais ocorrem e têm sido exaustivamente analisadas, em geral por meio de tipologias que buscam explicar suas causas, as quais são traduzidas em modelos: evolução (biológica, social), contratação/recontratação e liderança. Goodin (1998) classifica as mudanças como decorrentes de acidente (contingência), evolução (mudanças aleatórias, mas limitadas por mecanismos que selecionam aquelas com melhor capacidade de adaptação) e intenção (intervenção intencional de um indivíduo ou de grupos organizados).
Além disso, a autora explica que existem quatro formatos de políticas públicas, dentro do qual podemos encaixar a Reforma da Previdência como política redistributiva. Celina Souza[18] relata que
O primeiro é o das políticas distributivas, decisões tomadas pelo governo que desconsideram a questão dos recursos limitados, gerando impactos mais individuais do que universais, ao privilegiar certos grupos sociais ou regiões em detrimento do todo. O segundo é o das políticas regulatórias, mais visíveis ao público, envolvendo burocracia, políticos e grupos de interesse. O terceiro é o das políticas redistributivas, que atinge maior número de pessoas e impõe perdas concretas e a curto prazo para certos grupos sociais e ganhos incertos e futuro para outros. São, em geral, as políticas sociais universais, o sistema tributário, o sistema previdenciário e são as de mais difícil encaminhamento. O quarto é o das políticas constitutivas, que lidam com procedimentos.
As políticas redistributivas afetam a configurações de diversos grupos sociais, e tomado isso em consideração, sustenta-se que o processo de formação de políticas públicas é marcado pela permeabilidade entre o público e privado. Assim, o tecido relacional é composto pela interpenetração de interesses das organizações envolvidas, o que será objeto de estudo a seguir.
Nessa perspectiva, a teoria das elites assevera que os atores políticos vencedores seriam quase sempre os mesmos, na medida em que o jogo político é marcado por grandes desproporções de poder oriundas das desigualdades de riqueza, conhecimento e status presentes na sociedade.
Lado outro, a teoria pluralista explica que as estruturas de poder são constituídas por uma multiplicidade de atores, pelas posições relativas de poder e pelos instrumentos dinâmicos e instáveis de poder. Ou seja: o pluralismo reconhece valores conflitivos e a dispersão de coalizões dominantes.
Nessa senda, as redes de políticas públicas (policy networks) incorporam elementos informais nas análises, dado que averiguam atributos estruturais de influência e as relações entre organizações. Nessa esteira, as redes de políticas públicas são marcadas pela dependência de recursos, pela diversidade de atores, assim como pelas metas e relações entre as organizações, que constrangem escolhas e concedem acesso diferenciado a bens e instrumentos de poder, em conformidade com alianças concertadas.
Dentro das redes de políticas públicas, utilizam-se os critérios da frequência, proximidade e centralidade com o intuito de verificar a posição do autor dentro da rede. Quanto mais elevados os índices aludidos, maior o poder de influência e pressão dentro da rede de políticas públicas. Logo, infere-se que os atores integrantes das redes constroem cálculos estratégicos autointeressados, os quais sofrem constrangimentos pelas percepções e preferências influenciadas pela rede.
Dito isso, é crucial perceber que, muito além da noção do triângulo de ferro (iron triangle) – relação entre os grupos de interesses, os parlamentares e os burocratas –, a teoria interorganizacional amplia o exame das interdependências e estratégias entre organizações com enfoque na coordenação corporativa, por ajuste mútuo ou por alianças[19].
Noutro giro, a PEC nº 287/2016 resultou de um processo de negociação entre os diversos atores e organizações e ainda vive um quadro de barganha de posições relativas de poder e alterações normativas que evidenciam a continuidade da tensão institucional própria da rede de políticas públicas na qual resta inserida. Decerto, sobreleva que o desfecho da Reforma da Previdência será produto dessa acomodação de interesses e harmonização de conflitos sociais, de forma que a PEC nº 287/2016 ainda poderá passar por modificações.
Nesse ínterim, urge redesenhar o modelo do Estado Social de Direito que hoje impera no Brasil, na medida em que a redução da oferta dos benefícios previdenciários e assistenciais deverá vir acompanhada de capacitação e educação voltada à refreamento dos riscos sociais pelos próprios indivíduos, a teor de emancipação social em um processo gradual de cessação da “estadania”[20] e paternalismo social.
Isso porque a manutenção do atual Sistema Previdenciário trará o efeito deletério do recrudescimento da carga tributária para fazer cobrir as despesas de seguridade social, ao mesmo tempo em que limitaria o investimento público em políticas públicas de educação e saúde. O aumento do endividamento, ainda, eleva a taxa de juros reais, relacionada à percepção da solvabilidade do Governo, o que reduz os empreendimentos e o crescimento econômico.
Nessa toada, impende condicionar a Reforma ao Estado de Bem-Estar produtivo, com o fito de evitar a “canibalização dos gastos sociais”[21]. Assim, Sônia M. Draibe[22] coloca que
A concepção do "bem-estar mediante a inserção produtiva" apresenta-se sob as mais diferentes versões, manifestas, por exemplo, em lemas como "bem-estar produtivo" ou "bem-estar pelo trabalho" ou ainda o "novo bem-estar social" (productivist welfare, workfare or welfare to work, new welfarism) (Taylor-Gooby, 1998, 2001), o "bem-estar social positivo" (positive welfare) (Giddens,1998) ou "bem-estar social ativo" (active welfare) (Vandenbroucke, 2005). E tem sido frequentemente associada aos partidos social-democratas europeus dos anos 1990, em especial à "terceira via" e a suas propostas de um Estado de bem-estar ativo (active welfare State), entendido como aquele que enfatiza a redução dos riscos sociais mediante a educação e a capacitação, com o objetivo de transformar os cidadãos de meros receptores passivos de benefícios sociais em pessoas independentes, ativas, co-produtoras da sua própria proteção social.
Nesse tom, a canabalização dos gastos sociais ocorreria quando o orçamento da União fosse voltado exclusivamente para o pagamento das despesas previdenciárias, o que limitaria a política de valorização do salário mínimo por conta da vinculação às despesas previdenciárias. Com isso, haveria um esgotamento da capacidade de investimento do Estado no desenvolvimento progressivo dos demais direitos sociais, também preconizados na Constituição.