6. O ASPECTO FISCAL AMBIENTAL NAS CONTAS DE GOVERNO E DE GESTÃO.
Dada a sua importância e impacto para as presentes ou futuras gerações, o aspecto ambiental dos atos administrativos deve ser encarado como componente indispensável na aferição de vetores de legalidade, legitimidade e, notadamente, economicidade.
Assim, embora os exames hoje permaneçam vinculados aos conceitos espacial (ao menos imediato) e temporal, no qual se verificará a vantagem aspirada pela realização da despesa pública, o aspecto ambiental é, talvez, o mais claro expoente da desvinculação temporal do gasto público, que além do presente terá de fitar também o futuro, mediante argumentos técnicos razoáveis e precavidos.
O projeto de uma obra, verbi gratia, pode ser, sob critérios estritamente econômicos, mais onerosa para o Poder Público desde que, observada a utilidade pública perseguida, seus efeitos, a curto ou longo prazo, sejam palpáveis quanto aos benefícios ambientais considerados. Neste caso, a despesa pública continuará a atender ao vetor economicidade, e respeitados os demais ditames, também os de legalidade e legitimidade. Nesse sentido, explana Bernardo Cabral:
“Essas competências configuram o controle da gestão ambiental, que inclui a verificação da ação do governo com relação a normas e regras ambientais e da legitimidade, eficiência e economicidade da utilização dos recursos alocados para o alcance dos objetivos dessa gestão, além da avaliação de sua eficiência e efetividade.” (CABRAL, Bernardo; Meio ambiente: como e até onde os Tribunais de Contas podem interferir. Revista do Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, ano XXI, n. 27 , p. 9, agosto. 2004, p.07).
Para que haja, de um lado, conscientização e institucionalização da importância da preservação do meio ambiente no meio público, e de outro, a possibilidade mais eficaz de fiscalização das ações governamentais a ele direcionadas, acreditamos que deverão constar programas específicos nas peças de orçamento, a serem aprovadas pelo Poder Legislativo e implementadas por meio de ações do Poder Executivo.
Fazendo parte do orçamento aprovado, e tornando-se item próprio de fiscalização pelos órgãos de controle externo, as contas de governo passam a mais apropriadamente se sujeitar a um exame ambiental, seja no âmbito orçamentário, financeiro, contábil e patrimonial, seja, principalmente, no seu aspecto operacional.
Eis que os benefícios e malefícios da atuação dos entes estatais não podem se furtar ao relevante controle pelos Tribunais de Contas, que podem e devem fiscalizar, apreciar e julgar, quando o caso, contas de governo, outrossim, sob a ótica ambiental, inclusive rejeitando aquelas em que os danos concretos se mostrem comprometedores da globalidade da gestão, ou quando forem reiteradamente desatendidas recomendações ou determinações corretivas sustentáveis. A passividade ambiental recorrente dos governos não condiz mais com a gestão pública de recursos e obrigações do Estado.
Também deverá haver o controle ambiental na órbita das contas ou atos de gestão, inclusive junto ao Poder Legislativo, a trazerem, da mesma maneira, itens de apreciação das propostas de proteção ambiental promovidas naquela unidade federativa, lembrando que compete a todas as esferas públicas, de forma comum, a proteção do meio ambiental, consoante artigo 23, incisos I, VI e VII, da Carta Magna.
Por sua vez, compete à União, Estados e Distrito Federal legislarem concorrentemente sobre matéria ambiental, conforme artigo 24, incisos VI, VII, VIII, da Carta Mor; e aos Municípios legislar supletivamente, quanto a assuntos de interesse local, nos termos do artigo 30, incisos I e II.
A par disso, sociedade não apenas pode, como deve, exercer o controle social para fins da proteção ambiental, dispondo, no âmbito judicial, da ação coletiva e, em sede de controle estatal da Administração Pública, dos instrumentos representação ou denúncia, previstos constitucionalmente, o que ocasionará impactos no exame das contas de gestão ou de governo dos administradores públicos responsáveis.
Quanto a eventual conflito de competência, facilmente se dirime a discussão ao se consultar os artigos 71, inciso XI, e 225, ambos da Constituição federal, pois a Corte de Contas ao apurar irregularidades ou abusos cometidos que não estejam dentro de suas competências, representará diretamente ao órgão competente, indicando o ato eivado de vício e definido as responsabilidades, exatamente por não deter outras competências apuratórias de órgãos de fiscalização ou executivos, como o IBAMA, por exemplo.
7. TERMOS DE AJUSTE DE GESTÃO AMBIENTAL E A RELEVÂNCIA DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS.
Vê-se que, no exercício da função fiscalizadora, o Tribunal de Contas pode defrontar-se com atos incompatíveis com a lei e os princípios que regem o nosso sistema jurídico. A fim de dissuadir o administrador de cometê-los, a Corte foi dotada ainda de uma função corretiva ou sancionadora, que se expressa na aplicação de multas ou de medidas restritivas de direitos, dentre outras.
De fato, não há previsão para a celebração de termo de ajustamento de conduta por parte do ministério público de contas enquanto expressão do ministério público especial. No entanto, parece-nos perfeitamente possível que o exercício da competência prevista no artigo 71, inciso IX, da CF, pelos tribunais de contas, faça-se mediante proposta com termos de ajustamento de gestão – TAG – às normas vigentes, elaborada pelo Ministério Público de Contas e ratificada pelo relator do processo de contas, como já fazem muito interessantemente alguns estados da Federação.
Como a punição não é função precípua das cortes de contas, mas sim induzir a Administração a mudar de conduta, adotando padrões compatíveis com o pleno atendimento do interesse público, nada impede aqueles órgãos de controle obtenham o mesmo resultado por outros meios. O Termo de Ajustamento de Gestão nada mais é do que uma transação entre o tribunal de contas e o órgão controlado, do qual decorre o compromisso de adotar as providências saneadoras propugnada por aquela Corte, deixando esta, em contrapartida, de aplicar as sanções cabíveis ou, pelo menos, de adotar as mais severas.
Como é fácil depreender, trata-se de sucedâneo do Termo de Ajustamento de Conduta, através do qual, tendo constatado um ilícito qualquer, o Ministério Público oferece ao agente a possibilidade de corrigir sua conduta, renunciando, em contrapartida, a demandá-lo em juízo. Renúncia que não é definitiva, pois, constatada a reincidência na ilicitude, o Ministério Público esta livre para postular a prestação jurisdicional.
O mesmo princípio, por sinal, se aplica ao Termo de Ajustamento de Gestão, embora a adoção do compromisso que se exprime naquele documento permita à Corte de Contas abster-se de exercer a pretensão punitiva do Estado, a reincidência nas mesmas irregularidades autoriza aquele órgão a dar novo curso ao processo a fim de aplicar as sanções cabíveis.
Mas, como dissemos, a adoção do Termo de Ajustamento de Gestão permite ao Estado tão-somente abdicar do exercício de sua pretensão punitiva – não da pretensão ressarcitória –, sendo que qualquer dano ao erário deverá ser devidamente ressarcido, pois o direito à reparação de dano imposto ao patrimônio público não pode ser objeto de renúncia.
Nesse caso, inexiste o caráter negocial característico dos termos de ajustamento de conduta celebrados pelo Ministério Público Estadual, visto que o instrumento terá natureza impositiva, podendo ensejar desde logo cominações, no caso de inação injustificada, somada à revelia processual.
Claro que, se o ente jurisdicionado, ou interessado, não se conformar com a interpretação do ajustamento, poderá exercer seu direito de defesa, estabelecendo-se o contraditório e valendo-se dos recursos inerentes, o que necessariamente conduzirá o processo a um julgamento e, querendo, à fase recursal, após o que será estabelecido o desfecho definitivo que a matéria deva receber.
8. CONCLUSÃO.
É preciso que o controle das contas de governo e de gestão pública seja alvo de fiscalização sob o aspecto ambiental pelos nossos tribunais de contas, tanto a título teórico quanto a título prático e operacional, o que decorre da própria necessidade de se promover uma auditoria ambiental periódica, para avaliar tanto a conformidade quanto o desempenho das políticas públicas, observando-se os atos realizados desde o planejamento orçamentário até sua adequada materialização em utilidade pública para a sociedade.
Não obstante, ainda não se vê hoje uma padronização na fiscalização do meio ambiente pelos órgãos de controle externo, embora existam excelentes trabalhos a servir como desbravadores precedentes, a denotar a necessidade de união e de iniciativas mais expressivas nesta cercania tão relevante.
Por outro tanto, a adoção de boas práticas ambientais por parte dos entes jurisdicionados, uma vez orientadas e estimuladas pelos tribunais de contas, certamente conduzirá à criação e observância de indicadores ambientais e à intensificação da integração em sede de estratégias sustentáveis no planejamento e execução do orçamento e das políticas públicas de curto e médio prazo, e porque não as de longo prazo, sobremodo através da consolidação da fiscalização do atendimento aos deveres ambientais em exames de prestação de contas e gestão e de governo, verificados em auditorias prévias, concomitantes e ulteriores.
Com isso se superaria a mera inspeção ambiental que visa, principalmente, uma situação presente, mas não é igualmente eficiente ao ponto de se permitir um efetivo monitoramento estatal, o que proporcionaria avaliar a dinâmica das atividades públicas passadas e a ocorrência de eventuais irregularidades e danos ambientais, cujo pronto combate, por meio de medidas de controle, poderia contribuir para mitigar ou mesmo afastar efeitos lesivos, que em alguns casos, ainda nem se manifestaram concretamente.
Também tem vez a fiscalização dos órgãos responsáveis, verificando se estão estruturados tanto com pessoal quanto com equipamentos que permitam o pleno exercício de suas atribuições. Mais que um esforço, trata-se da institucionalização sistemática de disseminação e implementação de boas práticas ambientais junto ao Poder Público, conciliando a relevante função constitucional dos tribunais de contas com o constitucional direito ao meio ambiente para as presentes e futuras gerações. Em longo prazo, almeja-se um melhor aparelhamento operacional e funcional para tutela do meio ambiente.
Uma coisa é certa, a especialização que adquiriram hoje os tribunais de contas e as vantagens que possuem no âmbito da amplitude da sua fiscalização e atuação, permite que se destaquem grupamentos fiscais a fim de fomentar a apuração de danos ambientais, otimizando os trabalhos de orientação e prevenção e reprimindo aquelas práticas ecologicamente ilícitas, quer por meio de sanções, quer representando às demais autoridades competentes, para quem atuem em suas respectivas esferas, quer por meio de termos de ajustamento de gestão, que precisam começar a serem regulamentados com mais incidência entre os estados brasileiros.
Claro que não é uma batalha isolada a ser travada, mas ao lado dos próprios Poderes Legislativo e Executivo, como também Judiciário, que devem legislar, praticar e julgar para que as atividades exercidas diretamente ou por meio de terceiros se deem de modo cada vez mais sustentável e ambientalmente correto.
No entanto, arrisca-se dizer que, simplesmente, obstar a realização de licitações verdes sob a ótica de que a inclusão de exigências ambientais implicaria em restritividade, certamente, não se mostra adequado.
As Cortes de Contas têm plenas condições de orientar os gestores a como procedimentalizar a opção – senão dever – pelas licitações sustentáveis, que deve fitar a vantajosidade não apenas no ato da compra ou prestação do serviço, mas aquela futura, que fundamentaria, por exemplo, a aquisição de determinado bem ecologicamente correto, embora mais oneroso, que assegurasse a redução dos gastos com eletricidade quando de sua utilização; dentre outros.
Em outras palavras, a defesa de previsões ambientais apenas ao tempo da contratação não nos parece suficiente. Deve-se instigar o que o mercado venha a se formatar para concorrer em licitações verdes, com exigências em suas etapas de participação, habilitação e classificação que se valham de requisitos para a verificação da variável ambiental.