3 PRINCÍPIOS DE DIREITO AMBIENTAL
Neste momento importa a exposição, sem esgotamento do tema, dos princípios que regem o direito ambiental, porquanto a principiologia a ser exposta é de suma importância e deve ser observada pelo legislador e pelos operadores do direito ambiental.
3.1 PRINCÍPIO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
De início, expõe-se o princípio do desenvolvimento sustentável, pilar de todo o direito ambiental, grafado no art. 225, caput da Constituição Federal de 1988, a seguir:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.
O direito ao meio ambiente equilibrado, do ponto de vista ecológico, “consubstancia-se na conservação das propriedades e das funções naturais desse meio, de forma a permitir a existência, a evolução e o desenvolvimento dos seres vivos”. Assim, ter direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado “equivale a afirmar-se que há um direito a que não se desequilibre significativamente o meio ambiente” (MACHADO, 2010).
Vale lembrar que o princípio ora tratado surgiu com a Conferência de Estocolmo, em 1972. O princípio, à época, fora designado como “abordagem do ecodesenvolvimento” e vem se aprimorando a cada dia.
Ainda acerca de sua conceituação, ressalte-se que a Comissão Mundial do Meio Ambiente conceitua desenvolvimento sustentável como “um desenvolvimento que faz face às necessidades das gerações presentes sem comprometer a capacidade das gerações futuras na satisfação de suas próprias necessidades” (THOMÉ, 2014, p. 58)
Vale lembrar que o princípio do desenvolvimento sustentável ganhou status de direito fundamental da pessoa humana devido à sua relevância. Daí que o reconhecimento do direito a um meio ambiente sadio configura-se, na verdade, como extensão do direito à vida, quer sob o enfoque da própria existência física e saúde dos seres humanos, quer quanto ao aspecto da dignidade dessa existência – a qualidade de vida -, que faz com que valha a pena viver. (TRINDADE, 1993, p. 76)
Ademais, em sendo tratado como direito fundamental da pessoa humana não é demais dizer que o princípio e o dispositivo ao qual se está tratando tem status de cláusula pétrea, corroborando o que defende Édis Milaré.
3.2 PRINCÍPIOS DA PREVENÇÃO E PRECAUÇÃO
No que diz respeito aos princípios da prevenção e da precaução, importante que sejam tratados de maneira conjunta, a fim de que fique bem clara sua distinção. Quanto ao princípio da prevenção, este enfatiza a prioridade que deve ser dada às medidas que previnam – e não simplesmente reparem – a degradação ambiental. A finalidade do princípio é evitar que o dano se produza, razão pela qual devem ser adotadas medidas preventivas. (THOMÉ, 2014, p.66).
Aliás, a prevenção é a melhor forma de preservação, tendo em vista que um meio ambiente degradado é de difícil reparação. Mesmo porque dificilmente se consegue chegar ao estado anterior de conservação ambiental.
Nas palavras de Álvaro Luiz Valery Mirra, “uma vez consumada a degradação ao meio ambiente, a sua reparação é sempre incerta e, quando possível, excessivamente custosa. Daí a necessidade de atuação preventiva para que se consiga evitar os danos ambientais”. (MIRRA, 1996)
O princípio não é aplicado em qualquer situação de perigo de dano. “O princípio da prevenção se apoia na certeza científica do impacto ambiental de determinada atividade”. Assim, ao se conhecer os impactos sobre o meio ambiente, impõe-se a adoção de todas as medidas preventivas hábeis a minimizar ou eliminar os efeitos negativos de uma atividade sobre o ecossistema. Caso não haja certeza científica o princípio a ser aplicado será o da precaução. (THOMÉ, 2014, p. 66)
Duas convenções internacionais assinadas, ratificadas e promulgadas pelo Brasil inseriram o princípio da precaução.
A primeira, a Convenção da Diversidade Biológica, estabelece em seu preâmbulo: “Observando também que, quando exista ameaça de sensível redução ou perda de diversidade biológica, a falta de plena certeza científica não deve ser usada como razão para postergar medidas para evitar ou minimizar essa ameaça (...)”.
A Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima traz, em seu art. 3º
Princípio 3 – As partes devem adotar medidas de precaução para prever, evitar ou minimizar as causas da mudança do clima e mitigar seus efeitos negativos. Quando surgirem ameaças de danos sérios ou irreversíveis, a falta de plena certeza científica não deve ser usada como razão para postergar essas medidas, levando em conta que as políticas e medidas adotadas para enfrentar a mudança do clima devem ser eficazes em função dos custos, de modo a assegurar benefícios mundiais ao menor custo possível.
No que concerne ao princípio da precaução, na legislação pátria o princípio pode ser encontrado na Lei nº 11.105/05, que instituiu a Política Nacional de Biossegurança, na Lei nº 12.305/10, que instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos e no Decreto Federal nº 5.300/04, que regulamentou a Política Nacional de Gerenciamento Costeiro. Apesar de sua previsão legislativa, a lei não trouxe um conceito de precaução.
O princípio da precaução foi proposto formalmente na Conferência do Rio 92 e é “considerado uma garantia contra os riscos potenciais que, de acordo com o estado atual do conhecimento, não podem ser ainda identificados. Este princípio afirma que no caso de ausência da certeza científica formal, a existência do risco de um dano sério ou irreversível requer a implementação de medidas que possam prever, minimizar ou evitar este dano”.(THOMÉ, 2014, p. 67).
Na Convenção Rio 92 é de se observar o princípio quinze da Declaração, senão vejamos:
Princípio quinze da Declaração do Rio 92 – Com o fim de proteger o meio ambiente, os Estados deverão aplicar amplamente o critério da precaução de acordo com suas capacidades. Quando haja perigo de dano grave e irreversível, a falta de certeza científica absoluta não deverá ser utilizada como razão para postergar a adoção de medidas eficazes para impedir a degradação do meio ambiente.
Vale dizer, a incerteza científica milita em favor do ambiente, carreando-se ao interessado o ônus de provar que as intervenções pretendidas não trarão consequências indesejadas ao meio considerado (MILARÉ, 2014, p. 267).
A distinção entre prevenção e precaução é trazida de forma didática por Romeu Thomé (2014, p. 69):
O princípio da prevenção é aplicado quando são conhecidos os males provocados ao meio ambiente decorrentes da atividade potencialmente predadora ou poluidora, possuindo elementos seguros para afirmar se a atividade é potencialmente perigosa. Como exemplo, temos a atividade de mineração, seara na qual os impactos sobre o meio ambiente são notórios. Por outro lado, quando não se conhece o impacto de atividades potencialmente causadoras de degradação ambiental, deve se aplicar o princípio da precaução, ou seja, omo não se tem certeza quanto aos possíveis efeitos negativos, por precaução, impõem-se restrições ou impede-se a intervenção no meio ambiente até que se comprove que a atividadenão acarreta efeitos adversos ao meio ambiente.
3.3 PRINCÍPIO DO POLUIDOR-PAGADOR
O próximo princípio a ser tratado é o princípio do poluidor-pagador, que é um instrumento econômico que exige do poluidor, uma vez identificado, suportar as despesas de prevenção, reparação e repressão dos danos ambientais. (THOMÉ, 2014, p. 70)
Não obstante ser o princípio mais conhecido, é, pasme, o menos compreendido. Para que se entenda a correta aplicação do princípio importa compreender as regras de externalidades negativas típicas de direito econômico. Marcelo Abelha (2008) tece comentários sobre o tema:
A externalidade pode ser positiva ou negativa, quando no preço do bem colocado no mercado não estão incluídos os ganhos e as perdas sociais resultantes de sua produção ou consumo, respectivamente. Basta pensar na seguinte hipótese: quando uma empresa de recipientes plásticos coloca o seu produto no mercado, será que o preço final que foi dado ao seu produto levou em consideração o custo social da sua produção? Enfim, considerando que o referido produto será um resíduo sólido de dificílimo reaproveitamento (pelas desvantagens técnicas e econômicas) e que, portanto, será um fator de degradação ambiental, é de se questionar se o valor do bem colocado no mercado tem em si o valor do denominado custo social. Definitivamente não, porque tal problema, segundo a teoria econômica das externalidades o efeito negativo ou positivo não pode ser agregado ao valor do produto por ser impossível de ser medido.
Portanto, quando uma indústria produz um produto, não pode-se falar apenas no custo da produção daquele produto. É importante salientar que daquela produção a sociedade suportou o ônus da poluição dos gases lançados ao meio ambiente ou do impacto ambiental gerado pela indústria nas redondezas.
As externalidades negativas seriam, por assim dizer, custos econômicos que circulam externamente ao mercado e, portanto, não são compensados pecuniariamente, mas transferidos sem preço e suportados pela coletividade. São efeitos do processo econômico. (THOMÉ, 2014, p. 71)
O princípio do poluidor-pagador, por sua vez, visa redistribuir equitativamente as externalidades ambientais. Afinal, se estas são suportadas pela sociedade, em prol do lucro do responsável pela produção daquele produto, nada mais justo que este arque com os custos de sua prevenção, precaução, repressão penal, civil e administrativas que são despendidos pelo Estado.
Há de se demonstrar que a doutrina critica o termo “poluidor-pagador” por entender que a nomenclatura abriria margem para interpretações equivocadas, como a de que “quem paga pode poluir”. No entanto, ao contrário do que parece, o princípio não constitui uma autorização para poluir. Sua interpretação deve ser tomada por outro viés. O princípio não tolera que se polua mediante um preço. Aliás, o princípio não se limita a compensar os danos causados, mas tem como um dos seus principais objetivos evitar a concretização do dano ambiental.
Assim, Édis Milaré esclarece que a cobrança só pode ser efetuada sobre o que tenha respaldo na lei, sob pena de se admitir o direito de poluir. Trata-se do princípio do poluidor-pagador (poluiu, paga os danos), e não pagador-poluidor (pagou, então pode poluir). A colocação gramatical não deixa margem a equívocos ou ambiguidades na interpretação do princípio. (MILARÉ, 1998)
Na legislação brasileira o princípio está expresso no art. 225, §§2º, 3º, observe:
Art. 225. §2º. Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com a solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei. §3º. As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independente da obrigação de reparar os danos causados.
O princípio em questão está positivado na Lei nº 6.938/81, em seu art. 4º, VII, que estabelece que a política nacional do meio ambiente visará “à imposição, ao poluidor, e ao predador, da obrigação de recuperar e/ ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização dos recursos ambientais com fins econômicos”.
Portanto, como diretriz geral a legislação estabelece a obrigação de se reparar e/ ou indenizar o dano causado. É deste dispositivo, pois, que se extrai a essência do poluidor-pagador. Poluiu, paga, repara!
3.4 PRINCÍPIO DO USUÁRIO-PAGADOR
Necessário, ainda, tecer comentários sobre o princípio do usuário-pagador, bem definido por Paulo Affonso Leme Machado (MACHADO, 2015, p. 83):
Em matéria de proteção do meio ambiente, o princípio usuário-pagador significa que o utilizador do recurso deve suportar o conjunto dos custos destinados a tornar possível a utilização do recurso e os custos advindos de sua própria utilização. Este princípio tem por objetivo fazer com que estes custos não sejam suportados nem pelos Poderes Públicos, nem por terceiros, mas pelo utilizador. De outro lado, o princípio não justifica a imposição de taxas que tenham por efeito aumentar o preço do recurso ao ponto de ultrapassar seu custo real, após levarem-se em conta as externalidades e a raridade.
Ora, o princípio do usuário-pagador nada mais é que a imposição do pagamento dos custos da disposição daquele recurso ao usuário. Quando determinado recurso natural, como um parque ou uma reserva ecológica, é posto à disposição para o deleite de certas pessoas, nada mais justo que os próprios usuários daquele recurso arcarem com aquele custo. Não poderia se impor ao Estado ou aos demais membros da sociedade (não usuários) a cobrança por sua utilização. Machado ainda explica que “o uso gratuito dos recursos naturais tem representado um enriquecimento ilegítimo do usuário, pois a comunidade que não usa do recurso ou que o utiliza em menor escala fica onerada”. (MACHADO, 2015, p. 83).
3.5 PRINCÍPIO DA PARTICIPAÇÃO
Há ainda o princípio da participação, chamado por alguns de participação popular ou participação comunitária. Trata-se de princípio segundo o qual para a satisfação dos problemas ambientais deve haver a cooperação de todos os grupos sociais em conjunto com o Estado. Afinal, como já assimilado, o meio ambiente é direito difuso e todos são titulares do bem ambiental. Quando a Lei se refere a todos (vide art. 225, cabeça, CF/88), ela o faz em sentido lato, incluindo tanto o Estado quanto a sociedade de uma forma geral. Assim, se é direito e dever de todos, não há que se vislumbrar um meio ambiente ecologicamente equilibrado sem a participação social.
O princípio da participação tem suas raízes na sociologia política e reflete, resumidamente, na atuação (participação) da sociedade civil que adota comportamentos queridos pelo legislador, e exige que o Poder Público faça a sua parte em relação às Políticas Públicas. (RODRIGUES, 2008).
Desta forma, a participação assegura ao cidadão a possibilidade de participar das políticas públicas ambientais, que pode ser feita em três esferas: legislativa, administrativa e processual. Na esfera legislativa, o cidadão poderá diretamente exercer a soberania nacional através do plebiscito (art. 14, I CF/88), referendo (art. 14, II CF/88) e iniciativa popular (art. 14, III CF/88). Na esfera administrativa o cidadão pode utilizar-se do direito de informação (art. 5º, XXXIII CF/88), do direito de petição (art. 5], XXXIV CF/88) e do estudo de prévio impacto ambiental (art. 225, IV CF/88). Já na esfera processual há a ação civil pública (art. 129, III CF/88), a ação popular (art. 5º, LXX CF/88), mandado de injunção (art. 5º, LXXI CF/88), da ação civil de responsabilidade por improbidade administrativa (art. 37, §4º CF/88) e da ação direta de inconstitucionalidade (art. 103 CF/88) (SIRVINSKAS, 2002, p. 30-31).
3.6 PRINCÍPIO DA INFORMAÇÃO
Ato contínuo, salienta-se de igual importância o princípio da informação, que segundo Fiorillo (2013, p. 127) “é corolário do direito de ser informado, previsto nos arts. 220 e 221 da Constituição Federal. O citado art. 220 engloba não só o direito à informação, mas também o direito a ser informado (faceta do direito de antena), que se mostra como um direito difuso, sendo, por vezes, um limitador da liberdade de informar”.
Outrossim, para a compreensão do alcance e importância da informação sobre meio ambiente, é devido a demonstração da explicação da Convenção sobre o Acesso à informação, a Participação do Público no Processo Decisório e o Acesso à Justiça em Matéria de Meio Ambiente (MELLO, 2004):
A expressão “informação sobre o meio ambiente” designa toda informação disponível sobre forma escrita, visual, oral ou eletrônica ou sob qualquer outra forma material, sobre a) o estado do meio ambiente, tais como o ar e a atmosfera, as águas, o solo, as terras, a paisagem e os sítios naturais, a diversidade biológica e seus componentes, compreendidos os OGMS, e a interação desses elementos. b) fatores tais como as substâncias, a energia, o ruído e as radiações e atividades ou medidas, compreendidas as medidas administrativas, acordos relativos ao meio ambiente, políticas, leis, planos e programas que tenham, ou possam ter, incidência sobre os elementos do meio ambiente concernente à alínea a, supramencionada, e análise custo/benefício e outras análises e hipóteses econômicas utilizadas no processo decisório em matéria de meio ambiente; c) o estado de saude do homem, sua segurança e suas condições de vida, assim como o estado dos sítios culturais e das construções na medida onde são, onde possam ser, alterados pelo estado dos elementos do meio ambiente ou, através desses elementos, pelos fatores, atividades e medidas visadas na alínea b, supramencionada (art. 2º, item 3).
A informação tem previsão ainda na Convenção Rio 92, que bem expressa que “(…) no nível nacional, cada indivíduo deve ter acesso adequado a informações relativas ao meio ambiente de que disponham as autoridades públicas, inclusive informações sobre materiais e atividades perigosas em suas comunidades, bem como a oportunidade de participar de processos de tomada de decisões. (...)” (princípio dez da Declaração Rio 92).
Por conseguinte, os dados ambientais devem estar a disposição para o conhecimento de todos, envolvendo todas as camadas sociais. Ademais, a informação ambiental deve ser transmitida sistematicamente, e não só nos chamados acidentes ambientais.
3.7 PRINCÍPIO DA FUNÇÃO SOCIOAMBIENTAL DA PROPRIEDADE
Importante também a análise do princípio da função socioambiental da propriedade, que tem como consequência básica fazer com que a propriedade seja efetivamente exercida para beneficiar a coletividade e o meio ambiente (aspecto positivo), não bastando apenas que não seja exercida em prejuízo de terceiros ou da qualidade ambiental. Assim, autoriza-se até que sem imponha ao proprietário comportamentos positivos, no exercício do seu direito, para que sua propriedade concretamente se adeque à preservação do meio ambiente.
Do art. 186, II da Constituição Federal de 1988 se extrai o princípio da função socioambiental da propriedade. O dispositivo elucida que a propriedade deve observar a “utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente”.
Outrossim, “prevalece hoje a postura de que o dono só é senhor da terra na medida do respeito às aspirações estabelecidas em favor de toda a coletividade e das gerações futuras, entre as quais ganha crescente realce a proteção do meio ambiente. Uma espécie de contrato socioecológico coletivo e intergeracional, como novo marco do direito de propriedade, o único compatível com o paradigma ambiental” (STJ, REsp 1.240.122/PR, 2ª T., rel. Min. Herman Benjamin, j. 28.06.2011.)
Portanto, não basta a simples observância da função social da propriedade sem que se observe seu lado ambiental. A função social deve caminhar com o respeito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, razão pela qual se faz relevante sua função socioambiental.
3.8 PRINCÍPIO DA EDUCAÇÃO AMBIENTAL
Há ainda que se fazer menção ao princípio da educação ambiental, previsto no art. 225, §1º da Constituição, segundo o qual incumbe ao Poder Público “promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente”.
Diante da importância da manutenção do meio ambiente ecologicamente equilibrado se faz relevante que toda a coletividade tenha acesso a educação ambiental. Afinal, não há como vislumbrar preservação ambiental em uma sociedade que não tem a devida formação.
Também a Lei nº 6.938/81 (Política Nacional do Meio Ambiente) explicita a educação ambiental em seu art. 2º, X, que estabelece como princípio da Política Nacional do Meio Ambiente “a educação ambiental a todos os níveis de ensino, inclusive a educação da comunidade, objetivando capacitá-la para participação ativa na defesa do meio ambiente”.
3.9 PRINCÍPIO DA VEDAÇÃO DO RETROCESSO ECOLÓGICO
Por fim, analisa-se o princípio da vedação do retrocesso ecológico. Como o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é dotado de status de direito fundamental, as garantias de proteção ambiental, uma vez conquistadas, não podem retroagir. É inadmissível, pois, o recuo da salvaguarda ambiental para níveis de proteção inferiores aos já consagrados, a não ser que as circunstâncias de fato sejam significativamente alteradas (THOMÉ, 2014, p. 85).
Ressalta-se que o Superior Tribunal de Justiça já tem consolidado o princípio da vedação do retrocesso ambiental, como se depreende de decisão abaixo:
(…) 11. O exercício do ius variandi, para flexibilizar restrições urbanístico-ambientais contratuais, haverá de respeitar o ato jurídico perfeito e o licenciamento do empreendimento, pressuposto geral que, no Direito Urbanístico, como no Direito Ambiental, é decorrência da crescente escassez de espaços verdes e dilapidação da qualidade de vida nas cidades. Por isso mesmo, submete-se ao princípio da não-regressão (ou, por outra metodologia, princípio da proibição de retrocesso), garantia de que os avanços urbanístico-ambientais conquistados no passado não serão diluídos, destruídos ou negados pela geração atual ou pelas seguintes. (…) (STJ, REsp 302906/SP. Min. Herman Benjamnin, Publ. DJe 01.12.2010)