1.INTRODUÇÃO
Ação civil pública para demonstrar a importância desta, que é considerada o meio processual hábil a punir aqueles que ferem os direitos difusos e coletivos, tais como os prefeitos que utilizam o patrimônio público de forma a enriquecer o seu. Com o aumento significativo de questões envolvendo grupos sociais, aliado a escassez de recursos advindos da tutela processual civil ordinária, sobretudo do Código de Processo Civil, formulou-se a necessidade da criação de um instrumento legal relativo à tutela processual dos interesses difusos.
Assim, buscava-se uma ferramenta que cuidasse da sociedade de massa, vigiando precipuamente questões ligadas ao meio ambiente, patrimônio público e direito dos consumidores, tal instrumento inovador seria posteriormente denominado de Ação Civil Pública.
2.AÇÃO CIVIL PÚBLICA
A ação civil pública é prevista na Lei nº 7347/85, com o fim específico de defender os direitos difusos e coletivos contra os danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.
O conceito de ação civil pública apresentado por Kalleo Castilho Costa (2011)., deixa claro até mesmo a finalidade desta ação, qual seja:
[...] A ação civil pública é o instrumento processual adequado para o exercício do controle popular sobre os atos dos poderes públicos, [...]
[...]o instrumento processual adequado para reprimir ou impedir danos ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico e por infrações de ordem econômica, protegendo, assim, interesses difusos da sociedade.
Nesse mesmo escopo Arnoldo Wald apresenta que “a ação civil pública é um dos meios processuais modernos e democráticos de maior importância [...] constituindo-se [...] uma das técnicas mais relevantes de defesa dos direitos individuais e coletivos sendo utilizada nos mais variados campos de atividade[...]”
Destaca-se que esse instrumento processual de defesa dos direitos difusos e coletivos visa coibir atos que atentem contra o meio ambiente, já que se trata de bem de uso comum do povo e que é declarado na própria Carta Magna em seu art. 225, contra a Administração Pública, e todos aqueles previstos no art.1º da Lei 7347/85.
2.1.Origem e Regulamentação
A primeira ferramenta que buscou proteger os interesses dos cidadãos, assim entendidos como grupo social, ficou conhecida como Ação Popular, e tratou pontualmente de problemas que envolvessem o patrimônio público, assim entendido nos termos do artigo 1º, § 1º, da Lei nº 4.717/65:
Art. 1º omissis.
§1º Consideram-se patrimônio público para os fins referidos neste artigo, os bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico.
E ainda, quanto ao tema da Ação Popular, Maria Sylvia Zanella(2010):
A ação popular foi a primeira que surgiu no direito brasileiro com características que a distinguem das demais ações judiciais; nestas, o autor pede a prestação jurisdicional para a defesa de um direito subjetivo próprio, sob pena de ser julgado carecedor da ação, por falta de interesse de agir. Na ação popular, o autor pede a prestação jurisdicional para defender o interesse público, razão pela qual tem sido considerado como um direito de natureza política, já que implica controle do cidadão sobre atos lesivos aos interesses que a Constituição quis proteger.
Todavia, o aparelho supramencionado enfrentou dificuldades em atingir a gama de possibilidades existentes no ordenamento jurídico, vez que, além da restrição temática, possuía entraves, como a impossibilidade de contraditório por parte de pessoas envolvidas indiretamente no processo.
Sendo assim, na busca por dirimir as controvérsias, foram apresentados dois anteprojetos, um pelo Legislativo e outro pelo Executivo, sendo que este último restou aprovado, transformando-se na Lei 7.347, de 24 de Julho de 1985, atualmente conhecida como Lei da Ação Civil Pública.
3.O INQUÉRITO CIVIL
Uma das mais importantes inovações da Lei de Ação Civil Pública foi o surgimento da figura do Inquérito Civil. Trata-se de procedimento investigatório realizado pelo Ministério Público para colher provas para propositura da Ação Civil Pública.
Trata-se de um procedimento administrativo de colheita de elementos probatórios necessários à propositura da ação civil pública. Com ele, o Ministério Público se prepara para a propositura da Ação Civil Pública, apurando os fatos e colhendo elementos probatórios.
Para Maria Sylvia Zanella(2002):
Constitui pressuposto da ação civil pública o dano ou a ameaça de dano a interesse difuso ou coletivo, abrangidos por essa expressão o dano ao patrimônio público e social, entendida a expressão no seu sentido mais amplo, de modo a abranger o dano material e o dano moral. Com a expressão interesse difuso ou coletivo, constante do artigo 129, III, da Constituição, foram abrangidos os interesses públicos concernentes a grupos indeterminados de pessoas (interesse difuso) ou a toda a sociedade (interesse geral); a expressão interesse coletivo não está empregada, aí, em sentido restrito, para designar o interesse de uma coletividade de pessoas determinada, como ocorre com o mandado de segurança coletivo, mas em sentido amplo, como sinônimo de interesse público ou geral. Abrange, especialmente, a proteção ao meio ambiente, ao consumidor, ao patrimônio histórico ou cultural, à ordem econômica, à ordem urbanística ou a qualquer interesse que possa enquadrar-se como difuso ou coletivo.
Noutra via, os interesses difusos devem ser entendidos como aqueles de menor vínculo entre os titulares, de natureza transindividual, sua relação ocorre devido a uma circunstância de fato, o que impossibilita a identificação de cada um dos titulares. De maneira simplificativa, compreendem relações entre grupos não identificáveis, e cujo objeto será indivisível, portanto, a satisfação dos interesses não poderá ser individualmente calculada.
Por vezes, os interesses difusos podem ser demasiadamente abrangentes ao ponto de abraçar ao próprio interesse da coletividade.
4. ASPECTOS GERAIS DA LEGITIMIDADE
A Legitimidade nas ações de caráter metaindividual, não pode ser classificada como a pertinência subjetiva autônoma em que figura exclusivamente o titular do direito material discutido, isto porque, em tais demandas a tutela dos interesses não deve passar pelo crivo de concepções individualistas.
Sobre o tema, Marcelo Abelha(2003):
Como já tivemos oportunidade de enunciar, o processo é uma entidade complexa, formada por sujeitos, objeto, pressupostos e finalidades próprias. Justamente por ser complexo dinâmico e dialético, o procedimento animado pela relação jurídica processual atribui a estes sujeitos faculdades, ônus, obrigações, deveres e poderes ante uma determinada situação jurídica que os envolva. Neste diapasão é que se situa a figura da legitimidade. O sujeito processual só estará credenciado a atuar na posição jurídica processual se possuir legitimidade para tanto.
E ainda, a Legitimidade nestas ações de caráter metaindividual pode ser classificada em três partes, ela é Coletiva, vez que pertence a vários titulares, Exclusiva, pois ambos possuem autonomia para propor a demanda independentemente de autorização e Taxativa porquanto prevista em lei.
Na sequência, cabe examinar o conteúdo do artigo 5º da Lei da Ação Civil Pública, bem como do artigo 82 do Código do Consumidor, onde estão enumerados os entes legitimados para a propositura da Ação Civil Pública.
De acordo com o referido diploma, os legitimados para a propositura da Ação Civil Pública são: o Ministério Público, a Defensoria Pública, a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios, as Autarquias, Empresas Públicas, Fundações, Sociedades de Economia Mista, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, as Associações instituídas há pelo menos um ano, e as Entidades e órgãos da Administração Pública Direta ou Indireta, devidamente formalizadas com tal finalidade.
O Ministério Público encabeça a lista dos responsáveis pela proteção dos interesses coletivos, o parquet ganhou notoriedade porque sua atuação foi expressamente permitida pela Constituição Federal, precipuamente no artigo 129, §1º, III.
Entretanto, parte da doutrina estrangeira é adversa à atuação do Ministério Público, colhe-se a anotação de Rodolfo de Camargo Mancuso(2004):
Na doutrina estrangeira, registram-se algumas reservas à atuação do Parquet nas ações coletivas, isto é, aquelas cujo escopo é a tutela do interesse metaindividual. Resumidamente, tais críticas gravitam ao entorno de três pontos: A) que se trata de uma instituição naturalmente vocacionada à persecução de certos delitos “tradicionais”, geralmente previstos na legislação de cunho repressivo, e que por isso não demonstra a performance quando se trata de ações que tenham por base certos ilícitos de natureza civil [...]; B) que o Ministério Público está demasiadamente ligado “ligado”, estrutural e funcionalmente, ao Poder, à Administração, o que lhe retiraria a necessária liberdade [...]; C) que faltam ao Ministério Público o instrumental técnico e a infra-estrutura indispensáveis à boa atuação em certas áreas afetas à Administração como um todo.
Contudo, o constituinte brasileiro ao editar a Constituição Federal, tratou de garantir ao Ministério Público, diversos meios que defenderiam sua atuação. Dentre as garantias enumeradas, encontram-se os princípios da unidade, indivisibilidade e permanência da instituição.
5. LITISCONSÓRCIO E ASSISTÊNCIA
Entender a solução encontrada pelo legislador, ao editar as normas responsáveis pela difusão das ações de caráter coletivo auxilia a classificação atribuída pela doutrina do Litisconsórcio e da Assistência nestas demandas.
O grande impasse enfrentado pelo legislador foi à necessidade de permitir aos diversos entes sociais, a propositura da Ação Civil Pública como forma de tutelar a multiplicidade bens existentes na contemporaneidade. Ao marchar neste norte, restou estabelecida a possibilidade de criação de Litisconsórcio Ativo entre os co-legitimados.
Acerca da temática, verifica-se a posição de Rodolfo de Camargo Mancuso(2004):
O § 2.º do art. 5.º da Lei 7.347/85 faculta ao Poder Público e às associações habilitarem-se como “litisconsortes de qualquer das partes”, sem, contudo, esclarecer se podem fazê-lo como assistentes. De todo modo, a fórmula já constava assim no § 2.º do art. 4.º do Projeto de Lei 3.034/84, embrião da Lei 7.347/85. Na justificação daquele projeto se dizia: “Foi na lei brasileira da ação popular (Lei 4.717, de 29.06.1965) que se buscou inspiração para uma série de controles contra os riscos decorrentes de abusos (...); o litisconsórcio, inclusive por parte do Poder Público, quer no polo ativo, quer no passivo, com a possibilidade de outras associações e o Ministério Público interporem recursos de decisões e tomarem a posição de autor, na hipótese de desistência e abandono da causa”.
Neste aspecto, a doutrina cria duas distinções essenciais, o Litisconsórcio Ativo poderá ser inicial, quando um dos legitimados propõe a demanda juntamente com outro co-legitimado, ou Litisconsórcio Ativo ulterior, caso eventual co-legitimado ingresse com ação já proposta, alterando ou ampliando os objetivos do processo.
Ademais, convém salientar que, na hipótese de ingresso pelo legitimado simultâneo após a propositura da demanda, sem que ocorra qualquer alteração dos desígnios anteriormente ajuizados, não desafia a essência de litisconsórcio ulterior, mas de verdadeira assistência litisconsorcial.
Por fim, quanto ao litisconsórcio passivo, do mesmo modo tratado na legitimidade passiva, forçoso considerar a regra de que qualquer pessoa, física ou jurídica, pode ser em tese parte passiva, porém, não competindo aos mesmos, representarem simultaneamente os propósitos de ambos os polos da demanda.
6. DESISTÊNCIA DA AÇÃO
Quanto ao tópico da desistência, em matéria de Ação Civil Pública, conforme a abordagem proposta no tema da legitimidade, alguns pontos merecem a devida cautela. Como regra, todos os legitimados para a propositura da demanda, podem exercer o direito de desistência da ação, e como reflexo dessa premissa, é permitido aos outros legitimados à possibilidade de avocar o polo ativo da ação.
Todavia, é preciso analisar o pedido de desistência sob o prisma do interesse público, as ações deste gênero comportam temas de alta relevância coletiva, desta forma, o pedido de desistência precisa estar amparado com a oferta de justificativa devidamente fundamentada.
7. COMPETÊNCIA PARA JULGAMENTO
Inicialmente, antes de adentrar no tema, forçoso considerar a clássica conceituação atribuída à competência, que em linhas gerais, representa a medida da Jurisdição e esta, por sua vez, pode ser entendida como o poder confiado aos órgãos jurisdicionais.
A legislação atribuiu, em regra, o foro do local do dano como competente para julgamento das Ações Civis Públicas, todavia, conforme a discussão anteriormente travada, o processo coletivo abrange diversos locais, que por vezes, são de difícil constatação.
Quanto à matéria, Hugo Nigro Mazzilli(2006):
O Superior Tribunal de Justiça entendeu que, “interpretando o art. 93, II, do CDC, já se manifestou esta Corte no sentido de que não há exclusividade no foro do Distrito Federal para o julgamento de ação civil pública de âmbito nacional”. Isto porque o referido artigo, ao se referir à Capital do Estado e ao Distrito Federal, invoca competências territoriais concorrentes, devendo ser analisada a questão estando a Capital do Estado e do Distrito Federal em planos iguais, sem conotação específica para o Distrito Federal.
Por fim, quando o tema delimitar duas ou mais comarcas, deverá ser adotado o critério da prevenção como forma de solucionar o impasse. Igualmente, a demarcação preventiva poderá ser aplicada em todas as esferas, Municipal, Estadual e Federal, desde que o processo tenha o mesmo objeto ou causa de pedir. Tal solução é produto da redação acrescentada pelo artigo 2º da Lei 7.347 de 1985.