RESUMO: O presente estudo tem como foco a função social da propriedade e a desapropriação para fins de reforma agrária. Explicita-se, no ordenamento brasileiro, a partir da Constituição de 1988, a desapropriação da grande propriedade de terra improdutiva em razão do interesse público e do respeito a função social, como por exemplo, a desapropriação da terra para fins de reforma agrária ou para a criação de reservas ecológicas. O estudo consistiu em examinar se as desapropriações para fins de reforma agrária cumprem os quesitos abarcados pela função social da propriedade, desse modo propiciando o melhor aproveitamento da terra, bem como fornecendo condições de produtividade para aqueles que nela se instalaram para o cultivo. A conclusão é que a desapropriação é o instrumento legal para que o Estado faça valer a função social da propriedade rural, respeitado o devido processo legal.
Palavras-chave: Reforma agrária. Função social da terra. Desapropriação.
1 INTRODUÇÃO
Explicita-se, no ordenamento brasileiro, a partir da Constituição de 1988, a desapropriação da grande propriedade de terra improdutiva em razão do interesse público e do respeito à função social como, por exemplo, para fins de reforma agrária ou para a criação de reservas ecológicas. O quesito essencial e que causa muita discussão para fins de reforma agrária é a função social da propriedade, constante no art. 5º, XXIII, da Carta Magna. Geralmente, é através da redistribuição das terras que se objetiva concretizar os programas de reforma agrária, sendo este procedimento expropriatório privativo da União e realizado pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA).
Esta modalidade de intervenção atinge o imóvel rural que não esteja cumprindo a função social, o que o torna suscetível de desapropriação para fins de reforma agrária (Lei 8.629 de 25.2.1993 e Constituição Federal artigos 184 e 185). Este trabalho aborda a desapropriação baseada na necessidade do cumprimento da função social em um país que possui grandes latifúndios e terras improdutivas. Porém, é conveniente destacar a existência de grande interesse político dissimulado nas movimentações sociais que objetivam não necessariamente a interpretação dos meios mais nobres e práticos que cumpririam melhor seus fins.
Nesse sentido, torna-se relevante a observância das questões práticas que envolvem a eficácia da distribuição de terras para o fim que objetiva, visto o interesse público que se mostrem oportunidades a quem realmente necessita delas em virtude do direito social da propriedade. O objetivo do presente trabalho consiste em examinar se as desapropriações para fins de reforma agrária cumprem os quesitos abarcados pela função social da propriedade, desse modo propiciando o melhor aproveitamento da terra, bem como fornecendo condições de produtividade para aqueles que nela se instalaram para o cultivo.
2 A FUNÇÃO SOCIAL DA TERRA
Segundo ensina Araújo (1999), na doutrina jurídico-agrária, a função social da propriedade consiste na correta utilização econômica da terra e na sua justa distribuição, de modo a atender ao bem-estar da coletividade, mediante o aumento da produtividade e da promoção da justiça social. Ou seja, conforme Tanajura (2000), a partir de cinco de outubro de mil novecentos e oitenta e oito, todas as garantias, privilégios e prerrogativas que o direito brasileiro outorga à propriedade ficam subordinados ao cumprimento de sua função social.
A definição constitucional da função social, segundo Silveira (1988), vincula-se à natureza de bem de produção do imóvel fundiário. Entende o autor que a terra deve destinar-se à produção de outros bens, notadamente daqueles que compõem a alimentação da população e que a produtividade do imóvel rural é o primeiro elemento da função da terra que a Constituição faz coincidir com as ideias de racionalidade e adequação no aproveitamento.
Araújo (1999) entende que a propriedade rural, mais do que a urbana, deve cumprir a sua função social para que, explorada eficientemente, possa contribuir para o bem-estar não apenas do seu titular, mas, por meio de níveis satisfatórios de produtividade e sobretudo justas relações de trabalho, assegurar a justiça social a toda a comunidade rural.
É importante observar o comentário de Coelho (2005), que afirma que não se está negando o direito de propriedade, apenas se está introduzindo um interesse preponderante, que corresponde ao interesse da coletividade, em busca de que a propriedade seja um mecanismo de justiça social, buscando, desta maneira, a conciliação do modelo econômico capitalista com uma política social que almeje reduzir desigualdades e promover a dignidade humana, enquanto princípios e fins da Constituição que são norteadores da ação estatal.
Tanajura (2000, p. 66) mostra que, não atendendo à mencionada função social, fica a propriedade passível de sofrer a intervenção do Estado, titular do domínio iminente sobre todas as coisas existentes em seu território, cuja forma mais drástica consiste na desapropriação.
Segundo Tanajura (2000), a Lei n. 8.629/93 também concretiza os conceitos abstratos dos requisitos para o cumprimento da função social da propriedade, previstos na Constituição Federal de 1988. Assim entende a autora.
Assim, considera-se uso racional e adequado da terra, quando cumpridos os requisitos para torná-la produtiva, como já estudado, e se respeite a vocação natural do imóvel de modo a manter o potencial produtivo da propriedade. Considera-se preservação do meio ambiente a manutenção das características próprias do meio natural e da qualidade dos recursos ambientais, na medida adequada à manutenção ecológica da propriedade e da saúde e qualidade de vida das comunidades vizinhas (TANAJURA, 2000, p. 68).
3 O CONCEITO DE DESAPROPRIAÇÃO
Para Nobre Júnior (2006, p. 45), a desapropriação pode ser entendida como o procedimento estatal destinado a substituir compulsoriamente um direito de propriedade pelo equivalente econômico, de modo a permitir sua afetação a um interesse público ou social. Constitui, segundo o autor, modo de aquisição originária da propriedade, por que, uma vez incorporado ao Poder Público, libera-se de quaisquer ônus reais, sendo insuscetível de reivindicação, devendo todos aqueles que o disputavam dirigir suas pretensões quanto ao valor da indenização.
No entender de Marquesi (2006), a desapropriação configura um ato excepcional no ordenamento jurídico, na medida em que implica a perda do direito de propriedade em favor do Estado. O autor acrescenta que, no Brasil, somente os imóveis rurais improdutivos, e ainda assim com as exceções referidas (pequena e média propriedade), são passíveis de desapropriação.
Para Borges (1999), a desapropriação é um ato unilateral de direito público administrativo cuja característica principal é a transferência do direito de propriedade sobre o bem desapropriado, em virtude de dispositivo legal, calcado no interesse público, da coletividade.
Tanajura (2000) ressalta que a desapropriação se destaca, entre outras intervenções estatais, pelo fato de possuir as seguintes características:
1) uma vez o bem incorporado ao poder público, libera-se de quaisquer encargos, sendo insuscetível de reivindicação, restando apenas ao particular a possibilidade de questionar acerca do valor da indenização;
2) possui apenas duas fases na sua execução: A fase declaratória, em que o bem é declarado expropriável por meio de decreto de desapropriação, e a fase executória, em que medidas concretas são adotadas, como, por exemplo: fixação de justa indenização, perícia, vistorias, transferências de domínio, etc.;
3) à desapropriação estão sujeitos todos os bens de valor econômico, com exceção apenas dos personalíssimos;
4) a desapropriação atinge também a posse;
5) independe da vontade do particular;
6) garante compensação financeira para o expropriado (TANAJURA, 2000, p. 66-67).
Nobre Júnior (2006, p. 48) entende que a desapropriação não configura simples compra e venda, tratando-se de supressão compulsória, embora onerosa, da propriedade, fluente da manifestação de interesse da coletividade sendo que, por isso, há a possibilidade de reclamação por vícios redibitórios ou evicção, deduzida pelo expropriante atingindo, inclusive, bens inalienáveis por ato de vontade (doação, testamento, etc), cuja restrição, imposta pelo ato de vontade das partes, reduz-se ao campo contratual.
O autor acrescenta que, tendo imunizado da expropriação os imóveis produtivos, quis o constituinte de 1988 estimular a produção de riquezas e, assim, manter o imóvel rural nas mãos de quem pode fazê-la.
Sodero (2006, p. 121) entende que a desapropriação por interesse social é o principal instrumento da reforma agrária, segundo o artigo 17 do Estatuto da Terra), e tanto pode cair em minifúndio – para reagrupamento em caráter econômico como em latifúndio – parcelamento em unidades familiares com bases cooperativistas.
Verifica-se, pois, que a desapropriação é um ato que privilegia o interesse coletivo, a função social, em detrimento do particular, o direito à propriedade.
3 A COMPETÊNCIA PARA DESAPROPRIAR
Nobre Júnior (2006, p. 103) leciona que a declaração, no caso concreto, da existência de interesse público ensejador da desapropriação é privativa das entidades públicas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), pois são as únicas dotadas de poder de autoconstituição e de capacidade legislativa. No entanto, o Estado pode transferir a terceiros a competência para proceder a incorporação do bem ao poder público, através de operações administrativas ou judiciais tendentes à fixação da indenização ou de seu pagamento.
No Brasil, ensina Edilson Nobre Júnior (2006, p. 109), a competência para a desapropriação para fins de reforma agrária foi delegada em Favor do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), pelo art. 2º do Decreto-Lei 1.110/70, transferindo para este órgão todas as atribuições do extinto Instituto Brasileiro de Reforma Agrária (IBRA), criado pelo Estatuto da Terra.
O § 2º do referido artigo 1 º legitima o desapropriante a promover a vistoria e avaliação do imóvel, inclusive com auxílio de força policial, mediante prévia autorização do Juiz.
Albuquerque (2006, p. 169) entende que pode se fazer a leitura do art. 184 da CF de uma forma um pouco diversa, e entender que o preceito determina aspectos obrigatórios na desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária, de maneira que a lei, ao disciplinar o instituto, deverá estatuir que a desapropriação para fins de reforma agrária competirá somente à União, recairá somente sobre o imóvel que não esteja cumprindo a sua função social e fará indenização, obrigatoriamente, em Títulos da Dívida Agrária, sendo que estas duas leituras são constitucionalmente permitidas.
Segundo Barros (2007, p. 50-51), os Estados, o Distrito Federal e os Municípios não podem desapropriar imóveis rurais para fazer reforma agrária. Mas isso não impede, ressalta o autor, que eles adquiram, por compra, imóveis rurais e os distribuam. Assim, compreende-se que a competência para agir e julgar processos de desapropriação pertence à esfera federal.
4 O PROCESSO DE DESAPROPRIAÇÃO
O processo de desapropriação inicia pela declaração expropriatória que, segundo Nobre Júnior (2006, p. 119), constitui a primeira fase do procedimento, através do qual a pessoa constitucional (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) reconhece o interesse público na obtenção de determinado imóvel rural, integrante de patrimônio de terceiro, para fins de reforma agrária, destinada à reorganização fundiária, transfira-o a terceiros, a fim de que satisfaçam a função social indigitada pela Constituição.
Beserra (2001, p. 21) entende que o decreto expropriatório é o ato administrativo pelo qual o poder público declara o bem de utilidade pública ou interesse público ou social. No entender do autor, este não retira a propriedade do proprietário, pois isso só ocorre após o pagamento da indenização por via amigável administrativa ou judicial, quando, depois de tornado indene o desapropriado, é feita a transferência do imóvel ao Poder Público perante o Registro de Imóveis. O autor explica melhor o que entende como utilidade pública.
Barros (2007) esclarece que a Lei Complementar n° 76, no seu art. 3°, estabelece que a ação de desapropriação por interesse sociat para fins de reforma agrária, será ajuizada no prazo de 2 (dois) anos, contados da publicação do decreto declaratório no Diário Oficial da União.
Nobre Júnior (2006) ensina que a desapropriação pode ser realizada de forma amigável ou através de procedimento judicial. A desapropriação amigável pode efetivar-se mediante mútuo assentimento das partes, o que pode ocorrer extra ou intra-autos, aperfeiçoando-se como um negócio de compra e venda.
Sobre o processo judicial para desapropriação, Nobre Júnior (2006, p. 153) ressalta que a Constituição em vigor inovou neste sentido, prevendo, no seu art. 184, § 3º, que o processo judicial da desapropriação para fins de reforma agrária observará, resguardado o contraditório e a ampla defesa, procedimento sumário estabelecido e lei complementar. Com base no art. 282, I a VIII do Código de Processo Civil e na Lei Complementar 76/96, o primeiro ato judicial compõe-se da petição inicial para imissão provisória da posse, que deve conter a oferta de preço e os seguintes documentos: a) texto do decreto expropriatório de interesse social para fins de reforma agrária, publicado no Diário Oficial da União; b) certidões atualizadas de domínio e de ônus real do imóvel; c) documento cadastral do imóvel; d) laudo de vistoria e avaliação administrativa. que, necessariamente, deverá conter a: i) descrição do imóvel por meio de plantas e memorial descritivo da área; ii) enumeração das benfeitorias voluptuárias, úteis e necessárias, das culturas, pastagens naturais e artificiais, da cobertura florestal, seja natural ou decorrente de florestamento ou reflorestamento, e dos semoventes: iii) a discriminação dos valores relativos à terra nua e das benfeitorias indenizáveis; iv) comprovante de lançamento dos Títulos da Dívida Agrária correspondente ao valor ofertado para quitação da terra nua; v) comprovante de depósito em banco oficial, ou outro estabelecimento, no caso de sua inexistência na localidade, à disposição do juízo, relativo ao solvimento das benfeitorias úteis e necessárias (NOBRE JÚNIOR, 2006, p. 160).
Barros (2007, p. 55) ensina que a Lei Complementar n° 88, de 23.12.93, acresceu dois outros documentos como indispensáveis ao ajuizamento da ação de desapropriação:
O comprovante de lançamento dos Títulos da Dívida Agrária correspondente ao valor ofertado para pagamento da terra nua e b) o comprovante de depósito em banco ou outro estabelecimento no caso de inexistência de agência na localidade, à disposição do juízo, correspondente ao valor ofertado para pagamento das benfeitorias úteis e necessárias.
Salles (2006, p. 286) entende que a petição inicial deve conter, também, os fatos e os fundamentos jurídicos do pedido, ressaltando que os fatos são a causa do direito exigido em juízo. O autor cita também que a peça inaugural do processo de desapropriação deverá mencionar o valor da causa.
Barros (2007) ensina que o texto do decreto declaratório de interesse social para desapropriação deve acompanhar a inicial, pois é através dele que fica demonstrada a declaração de vontade pública de retirar a propriedade privada. E essa vontade, exteriorizada por ato administrativo, tem de respeitar o princípio da publicidade, consoante determina o art. 37 da Constituição Federal. Portanto, é documento essencial para a propositura da ação de desapropriação em análise. Acatando a petição, o magistrado mandará imitir o autor na posse do imóvel expropriado, conforme preconiza a lei.
Beserra (2006, p. 49) ensina que imissão de posse significa "ato de entrar na posse de alguma coisa ou de algum direito". Para o autor, a determinação de imissão imediata na posse do imóvel é alteração criada pela Lei Complementar n° 88, de 23.12.93, eis que o dispositivo anterior submetia a oferta do preço ao prévio crivo judicial, consoante seu entendimento:
O próximo passo é a citação, no qual o proprietário ou seu representante legal ou convencional, na forma do art. 12 do Código de Processo Civil, é chamado a juízo para oferecer defesa acerca da pretensão, exercendo seu direito de resposta e extensão. Nobre Júnior (2006,) ensina que, no escopo de abreviar o rito de fixação da indenização, ocasionada por eventual discordância do expropriado, instituiu-se a possibilidade do magistrado designar audiência de conciliação. Ultimada a citação, o expropriado tem o prazo de quinze dias para apresentar resposta. Recebida a contestação e, caso haja impugnação a pontos determinados do laudo de vistoria administrativa, o magistrado determinará a realização de prova pericial.
Borges (1999) acrescenta que é facultado ao juiz, antes de deferir a imissão, se entender pertinente em face do que lhe foi apresentado com a peça vestibular, determinar a realização de perícia (vistoria e avaliação) do imóvel desapropriando, com a participação das partes (princípio do contraditório e ampla defesa) para os fins da liminar, tendo em vista a faculdade concedida pelo § 1 º do referido art. 6º da Lei Complementar n. 76/93, possibilidade alicerçada nos artigos 130 e 131 do diploma processual civil, que consubstanciam os princípios da iniciativa e da livre apreciação da prova pelo juiz.
Conforme ensina Salles (2006), os artigos. 14, 23 e 27 da Lei de Desapropriações dispõem que, ao despachar a inicial, o juiz designará um perito de sua livre escolha, sempre que possível técnico, para proceder à avaliação dos bens e que o autor e o réu poderão indicar assistente técnico do perito. O autor acrescenta que o perito poderá requisitar das autoridades públicas os esclarecimentos ou documentos que se tornarem necessários à elaboração do laudo, e deverá indicar nele, entre outras circunstâncias atendíveis para a fixação da indenização, as enumeradas no art. 27.
Beserra (2001) mostra que o perito judicial é um técnico de nível universitário e qualificado, de confiança do Juiz, para elucidar fatos que dependam de conhecimentos técnicos científicos específicos, conforme estabelece o art. 145 do Código de Processo Civil. Mas pode ser recusado, conforme mostra o autor:
Beserra (2001) explica ainda que dada a sua natureza onde a produção probatória, na grande maioria dos casos, restringe-se à prova pericial, não reclama a produção de prova oral em audiência, pois de nada o depoimento pessoal das partes ou de testemunhas poderiam acrescentar aos métodos, critérios e conclusões do laudo judicial e pareceres dos assistentes técnicos das partes.
Concluídos os trabalhos periciais, Nobre Júnior (2006, p. 168) explica que o juiz poderá proferir sentença ou designar audiência de instrução e julgamento, caso seja necessário a produção de prova oral, de acordo com os artigos 450 a 457 do Código de Processo Civil.
Beserra (2001, p. 145) esclarece que o Decreto-Lei nº 3.365/41 estabelece em seu art. 24 que a audiência de instrução e julgamento "proceder-se-á de conformidade com o Código de Processo Civil". Portanto, nas audiências a atuação das partes restringe-se à apresentação de alegações finais, tomadas por termo, ou entregues em forma de memorial, podendo o juiz prolatar a sentença no ato, não obstante isso, no cotidiano dessas ações, não tenha se verificado.
Nobre Júnior (2006) ensina que o artigo 12 da Lei 8.629/93, com a redação da MP 2.183-56/01 indica ao magistrado alguns aspectos para a busca da justa indenização, em função da localização do imóvel, à sua vocação agrícola, à dimensão, à área ocupada e a ancianidade das posses e à funcionalidade, tempo de uso e estado de conservação das benfeitorias.
Para Beserra (2001, p. 61), o processo expropriatório tem como escopo a apuração e o pagamento da justa indenização pelo ente expropriante ao expropriado. Segundo Edílson Pereira Nobre Júnior (2006, p. 177), contra a sentença, poderá o sucumbente, em sendo o Poder Público, quando o valor fixado for superior ao da oferta, interpor apelação, a ser recebida nos efeitos suspensivo e devolutivo. Proferida solução adversa ao expropriado, idêntico recurso comportará apenas eficácia devolutiva. O autor entende que
Marcos Afonso Borges (1999) ensina que, muito embora a lei fale somente em contestação, é evidente que o sujeito passivo pode também excepcionar. Melhor seria se o legislador tivesse empregado o termo "resposta", adotado pelo Código de Processo Civil, uma vez que a defesa mencionada no artigo 9º da Lei Complementar n. 76/93 pode tomar a forma de exceção e de contestação (art. 297 e seguintes do CPC).
Barros (2007, p 64) entende que o Ministério Público Federal intervirá no processo de desapropriação para reforma agrária, de forma obrigatória, sempre após a manifestação das partes, antes de cada decisão a ser proferida na ação e em qualquer instância e que a Lei Complementar n° 76 não deixou qualquer dúvida no seu art. 18, § 2°, ao tornar obrigatória sua presença no processo.