INTRODUÇÃO
Ao longo desse artigo, o leitor entenderá a origem da Lei da Ficha Limpa, suas inovações e algumas limitações, através de breve panorama jurídico constitucional e análise da legislação complementar. Ao final do texto, esperamos esclarecer algumas imprecisões jurídicas sobre o tema da substituição de candidato inelegível, pois informações contrárias à legislação têm sido amplamente divulgadas e precisam ser esclarecidas.
ORIGEM DA LEI DA FICHA LIMPA
A Lei da Ficha Limpa (Lei Complementar nº 135/2010) se trata de um acréscimo às condições de inelegibilidade listadas na Lei Complementar nº 64/1990, que, por sua vez, foi aprovada durante o mandato do então Presidente da República, Fernando Collor, como uma forma de regulamentar o artigo 14, § 9º da Constituição Federal.
LEI COMPLEMENTAR: Espécie de lei que visa complementar a Constituição Federal, regulando temas especificados no próprio texto constitucional. Possui procedimento específico, devendo ser aprovada pela maioria absoluta dos parlamentares. Não está hierarquicamente acima da lei ordinária. Ver Lei Ordinária. Fundamentação Legal: Artigos 59, II e parágrafo único; 61, caput; 62, §1º, III; 68, §1º e 69 da CF/1988. (STF, Glossário, 2018).
A proposta legislativa em questão teve origem em um Projeto de Lei (PL) de Iniciativa Popular, com mais de um milhão e trezentas assinaturas, com o objetivo de alterar a lei de inelegibilidades, para dificultar o acesso dos criminosos “de colarinho branco” à candidatura eleitoral. Mais de 85% das assinaturas necessárias ao projeto, foram conseguidas pela Campanha Ficha Limpa em paróquias e dioceses (Canção Nova, 2009), fato pouco divulgado e que ajuda a definir o perfil do eleitor peticionante.
INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR. Direito constitucional. Mecanismo de integração legislativa previsto em norma constitucional consistente na apresentação de projeto de lei pelo povo. Deveras, estão autorizados não só os projetos de lei federal, apresentados ao Legislativo por populares, subscritos por um por cento do eleitorado nacional, distribuídos por pelo menos cinco Estados, com não menos de três décimos por cento de eleitores de cada um deles, mas também projetos de lei municipal, pela manifestação de pelo menos cinco por cento do eleitorado. No que atina à iniciativa popular no processo legislativo estadual, a lei deverá fixar a percentagem do eleitorado. (Diniz, 2013)
O QUE DIZ A CONSTITUIÇÃO FEDERAL?
O texto constitucional, em seu Capítulo IV - Dos Direitos Políticos, permite verificar a preocupação do legislador em definir as formas de exercício da soberania popular, através do plebiscito, do referendo e da iniciativa popular. Em seguida, estabelece as situações de participação, obrigatória ou facultativa, no processo eleitoral e enumera as proibições para o alistamento e as condições de elegibilidade. Além disso, expõe sobre os inelegíveis, sobre a possibilidade de reeleição (novidade trazida pela Emenda Constitucional nº 16, em 1997), determina as circunstâncias de elegibilidade dos militares e finalmente deixa em aberto a necessidade da legislação complementar, como se pode ler a seguir.
Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:
I - plebiscito;
II - referendo;
III - iniciativa popular.
§ 1º O alistamento eleitoral e o voto são:
I - obrigatórios para os maiores de dezoito anos;
II - facultativos para:
a) os analfabetos;
b) os maiores de setenta anos;
c) os maiores de dezesseis e menores de dezoito anos.
§ 2º Não podem alistar-se como eleitores os estrangeiros e, durante o período do serviço militar obrigatório, os conscritos.
§ 3º São condições de elegibilidade, na forma da lei:
I - a nacionalidade brasileira;
II - o pleno exercício dos direitos políticos;
III - o alistamento eleitoral;
IV - o domicílio eleitoral na circunscrição;
V - a filiação partidária;
VI - a idade mínima de:
a) trinta e cinco anos para Presidente e Vice-Presidente da República e Senador;
b) trinta anos para Governador e Vice-Governador de Estado e do Distrito Federal;
c) vinte e um anos para Deputado Federal, Deputado Estadual ou Distrital, Prefeito, Vice-Prefeito e juiz de paz;
d) dezoito anos para Vereador.
§ 4º São inelegíveis os inalistáveis e os analfabetos.
§ 5º O Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido, ou substituído no curso dos mandatos poderão ser reeleitos para um único período subseqüente.
§ 6º Para concorrerem a outros cargos, o Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal e os Prefeitos devem renunciar aos respectivos mandatos até seis meses antes do pleito.
§ 7º São inelegíveis, no território de jurisdição do titular, o cônjuge e os parentes consangüíneos ou afins, até o segundo grau ou por adoção, do Presidente da República, de Governador de Estado ou Território, do Distrito Federal, de Prefeito ou de quem os haja substituído dentro dos seis meses anteriores ao pleito, salvo se já titular de mandato eletivo e candidato à reeleição.
§ 8º O militar alistável é elegível, atendidas as seguintes condições:
I - se contar menos de dez anos de serviço, deverá afastar-se da atividade;
II - se contar mais de dez anos de serviço, será agregado pela autoridade superior e, se eleito, passará automaticamente, no ato da diplomação, para a inatividade.
§ 9º Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para exercício de mandato considerada vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta. (Constituição Federal, 1988).
Desde o texto constitucional, importante observar que as condições de inelegibilidade são características objetivas e não se tratam de punições. Quando se diz, por exemplo, que os analfabetos são inelegíveis (art. 14, § 4°, CF88), o legislador não está determinando uma punição aos que não tiveram acesso à educação básica, mas sim enfatizando a necessidade de resguardar o bem público, para que o cargo político seja ocupado por um sujeito ao menos capaz de ler e escrever (*). Por isso, não faz sentido falar em ferimento ao princípio da presunção da inocência, como defendeu o Senhor Ministro Gilmar Mendes em seus votos nas ações ADC 29, ADC 30 e ADI 4.578. Ou seja, não se pode confundir matéria penal (proibição de exercer direitos políticos), com matéria eleitoral (requisitos de inelegibilidade).
LEI COMPLEMENTAR Nº 64/1990
Desse modo, em cumprimento ao mandamento constitucional, surgiu a Lei Complementar nº 64/1990, com o objetivo de estabelecer, de acordo com o art. 14, § 9º da Constituição Federal, demais casos de inelegibilidade, os prazos de cessação, e determinar outras providências menores, sempre com o ideal de manter a probidade administrativa, e a presença do princípio da moralidade, considerando a vida pregressa do candidato.
Com o objetivo de evitar distorções interpretativas, segue o texto da Lei Complementar nº 64/1990, ipsis litteris (tal como está escrita), que afirma:
Art. 1º São inelegíveis:
I - para qualquer cargo:
a) os inalistáveis e os analfabetos;
b) os membros do Congresso Nacional, das Assembléias Legislativas, da Câmara Legislativa e das Câmaras Municipais, que hajam perdido os respectivos mandatos por infringência do disposto nos incisos I e II do art. 55 da Constituição Federal, dos dispositivos equivalentes sobre perda de mandato das Constituições Estaduais e Leis Orgânicas dos Municípios e do Distrito Federal, para as eleições que se realizarem durante o período remanescente do mandato para o qual foram eleitos e nos oito anos subseqüentes ao término da legislatura; (Lei Complementar nº 64/1990).
LEI COMPLEMENTAR Nº 135/2010: NOVAS CONDIÇÕES DE INELEGIBILIDADE
Em que pesem os avanços da lei anterior, os eleitores ainda estavam sujeitos a alguns absurdos, como por exemplo a possibilidade de um político renunciar ao cargo, com o único objetivo de se esquivar dos processos de cassação, e se alistar como candidato na eleição subsequente. Casos amplamente noticiados envolveram os nomes do senador Antônio Carlos Magalhães (ClickRBS, 2001), do senador Renan Calheiros (Maltchik, 2007), deputados considerados “anões do Orçamento” como João Alves, Cid Carvalho e Manoel Moreira (Folha de São Paulo, 1994), Carlos Rodrigues e Valdemar Costa Neto, ambos do escândalo Mensalão (Navarro, 2005), José Genoino (Uol, 2008), dentre muitos outros.
Um aspecto relevante é a morosidade do Poder Judiciário, que facilitava (**) a candidatura de corruptos, bastando para tal, a utilização dos meios processuais comuns.
Em meio a esse contexto, surgiu a Ficha Limpa (LC N°135/2010), declarando inelegível por oito anos todo político que sofra cassação de mandato, renunciar ao mandato para evitar a cassação ou for condenado por decisão de órgão colegiado, independentemente da possibilidade de recursos.
Orgão colegiado. Aquele que desempenha suas atividades pela atuação conjunta dos membros que o integram, logo suas decisões só podem ser tomadas pela vontade da maioria. (Diniz, 2013)
Assim, políticos condenados em decisões colegiadas, como ocorreu com o ex-presidente da República, Luís Inácio Lula da Silva, condenado por unanimidade pelos desembargadores da Colenda 8ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª região (Ramalho, 2018), ficam impedidos de se candidatar. A seguir, trechos da LC N°135/2010, sobre as condições de inelegibilidade.
Art. 1º São inelegíveis:
I - para qualquer cargo:
a) os inalistáveis e os analfabetos;
(...)
e) os que forem condenados, em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado, desde a condenação até o transcurso do prazo de 8 (oito) anos após o cumprimento da pena, pelos crimes:
1. contra a economia popular, a fé pública, a administração pública e o patrimônio público;
2. contra o patrimônio privado, o sistema financeiro, o mercado de capitais e os previstos na lei que regula a falência;
3. contra o meio ambiente e a saúde pública;
4. eleitorais, para os quais a lei comine pena privativa de liberdade;
5. de abuso de autoridade, nos casos em que houver condenação à perda do cargo ou à inabilitação para o exercício de função pública;
6. de lavagem ou ocultação de bens, direitos e valores;
7. de tráfico de entorpecentes e drogas afins, racismo, tortura, terrorismo e hediondos;
8. de redução à condição análoga à de escravo;
9. contra a vida e a dignidade sexual; e
10. praticados por organização criminosa, quadrilha ou bando;
(...)
k) o Presidente da República, o Governador de Estado e do Distrito Federal, o Prefeito, os membros do Congresso Nacional, das Assembleias Legislativas, da Câmara Legislativa, das Câmaras Municipais, que renunciarem a seus mandatos desde o oferecimento de representação ou petição capaz de autorizar a abertura de processo por infringência a dispositivo da Constituição Federal, da Constituição Estadual, da Lei Orgânica do Distrito Federal ou da Lei Orgânica do Município, para as eleições que se realizarem durante o período remanescente do mandato para o qual foram eleitos e nos 8 (oito) anos subsequentes ao término da legislatura;
(...)
m) os que forem excluídos do exercício da profissão, por decisão sancionatória do órgão profissional competente, em decorrência de infração ético-profissional, pelo prazo de 8 (oito) anos, salvo se o ato houver sido anulado ou suspenso pelo Poder Judiciário;
n) os que forem condenados, em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado, em razão de terem desfeito ou simulado desfazer vínculo conjugal ou de união estável para evitar caracterização de inelegibilidade, pelo prazo de 8 (oito) anos após a decisão que reconhecer a fraude;
o) os que forem demitidos do serviço público em decorrência de processo administrativo ou judicial, pelo prazo de 8 (oito) anos, contado da decisão, salvo se o ato houver sido suspenso ou anulado pelo Poder Judiciário;
p) a pessoa física e os dirigentes de pessoas jurídicas responsáveis por doações eleitorais tidas por ilegais por decisão transitada em julgado ou proferida por órgão colegiado da Justiça Eleitoral, pelo prazo de 8 (oito) anos após a decisão, observando-se o procedimento previsto no art. 22;
q) os magistrados e os membros do Ministério Público que forem aposentados compulsoriamente por decisão sancionatória, que tenham perdido o cargo por sentença ou que tenham pedido exoneração ou aposentadoria voluntária na pendência de processo administrativo disciplinar, pelo prazo de 8 (oito) anos;
(...)
Art. 22.
XIV – julgada procedente a representação, ainda que após a proclamação dos eleitos, o Tribunal declarará a inelegibilidade do representado e de quantos hajam contribuído para a prática do ato, cominando-lhes sanção de inelegibilidade para as eleições a se realizarem nos 8 (oito) anos subsequentes à eleição em que se verificou, além da cassação do registro ou diploma do candidato diretamente beneficiado pela interferência do poder econômico ou pelo desvio ou abuso do poder de autoridade ou dos meios de comunicação, determinando a remessa dos autos ao Ministério Público Eleitoral, para instauração de processo disciplinar, se for o caso, e de ação penal, ordenando quaisquer outras providências que a espécie comportar;
(...)
XVI – para a configuração do ato abusivo, não será considerada a potencialidade de o fato alterar o resultado da eleição, mas apenas a gravidade das circunstâncias que o caracterizam. (LC Nº 135/2010).
Como se pode ver, a Lei da Ficha Limpa impossibilitou muitas manobras desonestas, aprimorando o sistema eleitoral brasileiro.