Introdução
O Brasil possui uma das mais altas cargas tributárias do mundo. Esse acentuado apetite do Estado por receitas derivadas é histórico, embora o cenário tenha se tornado mais grave nos últimos vinte anos. O quadro tornou-se crítico com a crise econômica de proporções históricas que assolou o país a partir de 2014. De um lado, o Estado, cada vez mais comprometido com despesas de custeio de toda natureza, relegando investimentos ao segundo plano. De outro, a população economicamente ativa, que tem visto os índices de desemprego e ocupação na economia informal galgarem patamares ineditamente altos. No conjunto, entes estatais cada vez mais endividados, em todas as esferas, e uma população mais pobre do ponto de vista de renda per capita.
É neste contexto de necessária recuperação econômica e social que se reexamina a isenção tributária concedida, por norma infraconstitucional, a lucros e dividendos distribuídos por empresas a seus sócios e proprietários. Neste artigo, pretende-se analisar sucintamente o espírito constitucional sob a perspectiva tributária, o contexto político e econômico da criação da lei federal que promoveu a isenção em exame e suas consequências sociais e econômicas, apresentando-se, brevemente ao final, recomendação alternativa para uma maior eficiência tributária no sistema brasileiro.
Em relação aos aspectos metodológicos, a análise foi realizada através de pesquisa bibliográfica. No que tange à tipologia da pesquisa, esta é, segundo a utilização dos resultados, pura, visto ser realizada apenas com o intuito de aumentar o conhecimento. Quanto à abordagem, é quantitativa, através da pesquisa de fatos e dados objetivos, e qualitativa, com a observação intensiva de determinados fenômenos sociais. Quanto aos objetivos, a pesquisa é exploratória, definindo objetivos e buscando maiores informações sobre o tema em questão, e descritiva, apresentando fatos, natureza, características, causas e relações com outros fatos.
1 A Constituição Federal e a Tributação
A Constituição Federal de 1988 delimita o Sistema Tributário Nacional no primeiro capítulo do título VI de seu texto, derivando sua arquitetura a partir dos seus princípios constitutivos e das características estruturantes do Estado que da Carta Cidadã resulta. Os tributos, segundo a teoria tripartite, tese expressamente aceita em nosso Código Tributário Nacional, se dividem em impostos, taxas e contribuições. No Brasil, são tributáveis a renda, o consumo e o patrimônio. Na dimensão renda, tributam-se pessoas jurídicas e pessoas naturais. É exatamente no limiar destas duas espécies de entes que se encontra a controvérsia a ser abordada neste artigo: a isenção tributária conferida a lucros e dividendos de empresas distribuídas a seus sócios e proprietários.
Alexandre (2015) conceitua isenção tributária como a dispensa legal do pagamento de um tributo. Essa faculdade positivada por norma infraconstitucional está amparada pela própria Magna Carta, que prevê esta possibilidade em seu artigo 150, parágrafo sexto. Se a própria Constituição houvesse feito tal dispensa, não seria mais isenção, falar-se-ia de imunidade tributária. Sem embargo, a Constituição Federal de 1988 não o fez. E se houvesse feito, promoveria uma incongruência em seu próprio texto, pois esta mesma Carta Cidadã homenageia como um de seus princípios mais caros o princípio da igualdade, o qual se desdobra em duas vertentes: a igualdade formal e a igualdade material. Estatui a norma-princípio da igualdade material que se deve tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais, na medida de sua desigualdade. Neste sentido, seria incoerente, e eventualmente inconstitucional, a existência de qualquer benefício, ainda que amparado por norma legal, que privilegiasse uma categoria específica ou determinado grupo de pessoas, independentemente de sua natureza jurídica.
Por outro lado, o princípio da capacidade contributiva é uma derivação do princípio basilar da igualdade, sendo este claramente albergado nesta mesma Constituição Federal, no texto do seu artigo 145, cujo parágrafo primeiro realça a importância da gradação dos tributos conforme a capacidade econômica dos contribuintes, gradação esta materializada pela progressividade.
Portanto, do ponto de vista constitucional, considerando-se os princípios basilares da Igualdade e da Capacidade Contributiva, e adiando-se momentaneamente a análise dos argumentos favoráveis à isenção em tela, incluindo-se dentre estes o risco de bitributação, há razoável e fundada dúvida se nosso ordenamento jurídico pode abrigar uma norma de isenção que beneficie unilateralmente proprietários e sócios de empresas. Isto porque enquanto estes agentes econômicos são agraciados com isenção tributária sobre valores financeiros na maioria das vezes de grande magnitude, aquelas pessoas de baixa e média renda, usualmente assalariados, são tributadas plenamente, a despeito de seu consumo se concentrar quase que integralmente no âmbito de bens essenciais. Enquanto isso, aqueles, os beneficiados com a isenção, por apresentarem perfil social quase sempre enquadrados nas classes A e B, destinam seu consumo a bens muitas vezes supérfluos.
Este cenário torna-se mais crítico quando se analisa a origem da renda. Em faixas de renda mais altas, constata-se predominância da renda oriunda de ganhos de capital, cuja isenção reduz a carga tributária total incidente sobre os contribuintes mais ricos. Nesta perspectiva de análise, portanto, a isenção em estudo configura uma ofensa a preceitos constitucionais, embora não se despreze haver argumentos de que se trata de uma norma arrazoada sob outras vertentes. Marques e Silveira (2016) reforçam este entendimento ao se posicionarem contrários à isenção sobre distribuição de resultados financeiros, corroborando a leitura de que o sistema tributário insculpido na Constituição de 1988 ainda não conseguiu materializar o objetivo republicano da desconcentração de renda.
2 O Contexto da Criação da Norma Infraconstitucional
Para justificar a edição da Lei Federal nº 9.249, de 26 de dezembro de 1995, que isentou a tributação sobre distribuição de lucros e dividendos, não faltaram argumentos; alguns jurídicos, outros de natureza econômica e até social. No campo do Direito, a suposta fundamentação jurídica mais plausível seria a vedação à bitributação. Argumenta-se que o lucro empresarial já seria tributado, por força do imposto de renda, na sua apuração. Portanto, a tributação sobre resultados financeiros distribuídos a sócios e proprietários da empresa consistiria em uma nova exação, de mesma natureza (imposto) e sobre a mesma base de cálculo (lucro líquido).
Não obstante, é importante esclarecer que aqui temos entes jurídicos distintos: de um lado, a empresa, pessoa jurídica, representada por um código no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas (CNPJ); de outro, pessoas naturais, pessoas físicas representadas por códigos no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF). É frágil o argumento da bitributação, considerando que a tributação sucessiva se daria sobre entes jurídicos distintos, a saber: empresa e empresários. Importa ressaltar que, ainda que a sucessiva tributação ocorresse sobre o mesmo ente, hipótese aventada mas desconstituída, nem assim estaria configurada a bitributação. Isto porque o sistema tributário nacional não veda a tributação sucessiva sobre fatos geradores distintos. Analise-se o caso hipotético de um assalariado que paga imposto sobre a renda e ainda assim consegue economizar e comprar um imóvel. Se resolver alugar este imóvel, perceberá um pagamento mensal que será considerado rendimento, e, portanto, será tributado como renda. Não se pode ignorar que este pagamento recebido decorre de um bem imóvel que foi adquirido por meio do salário do trabalhador, já anteriormente tributado também como renda. Demonstra-se, dessa forma, que não há impedimento jurídico à tributação sobre distribuição de resultados financeiros a sócios e proprietários de empresas.
Sob a perspectiva econômica, argumenta-se que a tributação sobre a distribuição de lucros e dividendos desestimularia a aplicação de recursos na produção, com consequentes impactos sociais no mercado de trabalho. Sabe-se que no mundo financeiro o capital flui de forma a aproveitar as melhores oportunidades de rentabilidade e retorno. É o que se chama na Economia de arbitragem. Os operadores financeiros buscam incessantemente a produção de maiores remunerações sobre o capital aplicado. Defensores da isenção argumentam que a eventual volta da tributação sobre dividendos poderia provocar uma fuga de capital das empresas. O capital migraria de projetos de investimento perene para alternativas como o mercado financeiro, de natureza volátil.
Em tese, esse movimento afetaria o crescimento da produção econômica; na agropecuária, na indústria e no setor de serviços. Este fenômeno poderia causar impactos negativos de longo prazo no mercado de trabalho, reduzindo a quantidade de postos e a renda média do trabalhador assalariado. Além disso, prossegue o argumento daqueles a favor da isenção, o capital permanecendo na produção e não migrando para o mercado financeiro permitiria a sua reaplicação na própria produção, revertendo-se em novos investimentos para modernização e ampliação da capacidade produtiva. Todavia, não é isso que se observa na economia brasileira pós-edição da norma de isenção tributária em pauta. Este ponto será objeto de discussão no tópico seguinte.
3 Consequências da Isenção sobre a Distribuição de Lucros e Dividendos
Ao longo dos anos desde a edição da lei em 1995, tornaram-se mais claramente delineadas as consequências de se isentar a tributação sobre a distribuição de lucros e dividendos de empresas. No campo jurídico, pavimentou-se a estrada para que novas isenções fossem pleiteadas, e muitas vezes concedidas, tanto no âmbito da União, como no dos demais entes federativos. Igualmente grave ou mais ainda, acentuou-se o desequilíbrio na política tributária. Ao Estado brasileiro, resultado da constituição de 1988, cabe o papel de concretizar um sistema tributário progressivo, com exação, dentro do possível, personalizada, de acordo com a capacidade contributiva de cada pessoa natural ou jurídica. A isenção em discussão deslocou o eixo de tributação e conferiu ao sistema brasileiro uma característica muito mais de regressividade do que de progressividade.
Pesquisas demonstram que os beneficiários da isenção em tela são sócios e proprietários que como cidadãos pertencem à classe brasileira economicamente mais rica. Orair (2015) aduziu que, em 2013, quase setenta e dois por centos dos brasileiros considerados mais ricos receberam dividendos. Em contrapartida, do outro lado percebe-se que as classes assalariadas menos favorecidas, id est, com os menores salários, continuou a ser tributada plenamente. Esse fenômeno vem se agravando ainda mais com a prática governamental de não reajustar os valores de isenção de imposto de renda na pessoa física, o que, em termos reais, corresponde a aumentos anuais efetivos da carga tributária. Enquanto isso, a isenção sobre distribuição de resultados financeiros das empresas e que beneficia empresários continua integralmente em vigor. Este efeito é mais perverso exatamente sobre os que ganham menores salários, que deveriam estar isentos por perceberem salário insuficientes até para as necessidades mais básicas, mas por conta deste aumento subreptício, pagam proporcionalmente mais que os de maior renda.
Do ponto de vista econômico, não se percebeu, ao longo dos anos, um movimento sólido de reinvestimento empresarial dos valores isentados. Pelo menos em parte, isto pode ser creditado ao fato do Brasil vir há pelo menos duas décadas convivendo com altíssimas taxas de juros reais. Indubitavelmente, este contexto em nada estimula a reaplicação dos dividendos na atividade empresarial, visto que na maioria das vezes as empresas necessitam de capital adicional além do disponível em caixa, a ser captado no mercado a altas taxas, para implantar planos de investimento de maior envergadura.
Some-se a isso, a oportunidade de arbitragem, no sentido de conceito econômico de aproveitamento de oportunidades e ineficiências, de ser menos tributado ao ser remunerado via recebimento de dividendos em comparação com outras formas de se obter renda ou rendimentos. Importa destacar que não se tem nem mesmo a garantia de que os recursos isentados de tributação permaneçam no país, tendo-se em vista que é lícito enviá-los a outros países na forma de remessa de lucros ao exterior. A consequência econômica desta isenção no desenvolvimento do ambiente empresarial através do reinvestimento dos resultados financeiros, acompanhado ou não de capital adicional captado no mercado financeiro, tem sido a modesta criação de postos de trabalho em empresas e indústrias, o que seguramente abre espaço para questionamentos sobre a eficácia desta medida tributária enquanto estimuladora da atividade econômica.
4 Impactos econômicos da isenção nas receitas tributárias
Sob outra perspectiva, a do Estado, a isenção concedida levou à abdicação de receitas tributárias que fazem falta tanto em momentos de bonança como em períodos de crise e estagnação econômica. Isto porque ao se abrir mão de uma receita estimada na ordem de quarenta a cinquenta bilhões de reais, de acordo com estudos do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - IPEA (2015), o Estado naturalmente se volta para outros agentes econômicos com o intuito de se compensar, buscando “efeito zero” na arrecadação através de operações tributárias conjugadas de isenção e aumento de tributos.
Durante os ciclos econômicos positivos, os recursos isentados deixam de ser utilizados em políticas e programas de incentivo ao investimento, tão necessários ao aumento da capacidade produtiva, modernização dos processos e fomento da cultura de empreendedorismo e inovação; vitais para o Brasil e qualquer outro país no mesmo patamar de desenvolvimento. A situação torna-se muito mais crítica, porém, em ciclos econômicos de contração, leia-se durante recessões, e de estagnação econômica. Nestes períodos, sempre cíclicos, a atividade econômica arrefece, trazendo em várias consequências, a redução das receitas tributárias derivadas, que são via de regra proporcionais ao nível de produção e consumo. Nestes cenários, a receita abdicada com a isenção sobre distribuição de resultados financeiros salta ainda mais aos olhos, pois em momentos de intempéries, escolhem-se as prioridades e eliminam-se ou reduzem-se as demais atuações estatais; contexto no qual invariavelmente os resultados financeiros isentados ficam de fora desta priorização.
5 Alternativas à isenção sobre distribuição de lucros e dividendos
Já se afastou aqui a sustentabilidade do entendimento de bitributação, caso a distribuição de lucros e dividendos voltasse a ser tributada. Todavia, não se pode desprezar o risco e a gravidade de se instituir uma tributação excessivamente onerosa sobre sócios e proprietários de empresas. Estaria se reincidindo no mesmo erro de se onerar excessivamente um agente econômico em detrimento dos demais. Não se pode olvidar que a tributação sobre a atividade empresarial já é substancial, chegando a alíquota composta a trinta e quatro por cento, a depender do porte da empresa e quando se somam imposto de renda e contribuição social sobre lucro líquido.
Diante deste contexto, sugere-se um modelo de tributação combinada, escalonada em duas etapas, a primeira sobre o capital enquanto resultado financeiro da empresa e a segunda sobre o capital enquanto renda dos sócios e proprietários; contudo, evitando-se a incidência da bitributação nesta operação conjugada. Explanando este modelo com a ajuda de um exemplo hipotético, imagine-se uma empresa que produz um resultado financeiro de dois milhões de reais. Após ajustes contábeis, a base tributável cai para um milhão de reais, sobre os quais imputa-se a tributação de trinta e quatro por cento, reflexo da alíquota de imposto de renda de vinte e cinco por cento combinada com a alíquota de nove por cento da contribuição social sobre lucro líquido. A arrecadação tributária será, portanto, trezentos e quarenta mil reais.
Considerando-se o resultado financeiro por completo, a tributação será da ordem de dezessete por cento, índice obtido ao se dividir os trezentos e quarenta mil de tributos pelos dois milhões de reais apurados originalmente como lucro. Agora imagine-se que a empresa distribui a seus sócios, na forma de dividendos, quinhentos mil reais. Sobre este valor, portanto, já incide a tributação de dezessete por cento, o que corresponde, para os referidos quinhentos mil reais, a oitenta e cinco mil reais. Sobre os quinhentos mil reais a serem distribuídos aos sócios, enquadrando-se os mesmos na alíquota de imposto de renda para pessoa física de vinte e sete e meio por cento, deve-se tributar o valor de cento e trinta e sete mil e quinhentos reais. Todavia, cabe a estes contribuintes o benefício do crédito do tributo sobre o capital no âmbito da pessoa jurídica, recorde-se, oitenta e cinco mil reais. Conclui-se que, deduzidos estes oitenta e cinco mil reais dos cento e trinta e sete mil e quinhentos reais tributáveis no âmbito da pessoa física, aos sócios caberia pagar como imposto de renda pessoa física apenas a diferença de cinquenta e dois mil e quinhentos reais. Para fins didáticos, omitiram-se neste exemplo hipotético as isenções legais nas faixas inferiores de renda.
Dessa forma, teríamos uma mecânica de tributação da renda tanto no âmbito da pessoa jurídica como no âmbito da pessoa natural, embora sem configurar a bitributação. Villas-Boas (2015) argumenta que a adoção de um sistema de créditos gerados na pessoa jurídica para utilização pela pessoa física evitaria o surgimento de distorções tributárias e promoveria a justiça fiscal entre os contribuintes. O racional lógico deste modelo já é utilizado em alguns países com aparente êxito, entre eles Austrália e Nova Zelândia.
Considerações finais
Ao longo deste artigo, foi possível vislumbrar o atual contexto tributário brasileiro à luz da Constituição Federal e levando-se em conta aspectos culturais e econômicos da nossa sociedade. A isenção tributária objeto de discussão aqui é induvidosamente peculiar. Registre-se que, entre os trinta e quatro países que compõem a OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico), apenas Brasil e Estônia possuem normas jurídicas desta natureza. Em nosso país temos um Estado ávido por receitas, impondo-se ao cidadão contribuinte um fardo que, além de pesado, é injusto no mínimo por ser desigual.
Em certa medida, a isenção tributária sobre distribuição de resultados financeiros empresariais é uma demonstração representativa desta incoerência. A fundamentação jurídica para tal benesse é frágil, no sentido de que a exação de imposto de renda sobre a distribuição de lucros e dividendos, como visto aqui, não configura bitributação. Tampouco se sustenta a argumentação de que a isenção em discussão constitui mola propulsora para atividade econômica, pois esta isenção tributária não efetiva a política estatal de incentivo ao investimento empresarial e industrial, tão cara ao nosso país.
Não obstante, importa ressaltar que, ao se tentar resolver um problema, não se pode criar outro. O eventual retorno da tributação sobre distribuição de lucros e dividendos não pode negligenciar o fato de que o capital enquanto pertencente à empresa já é consideravelmente tributado. Tal negligência produziria o equívoco de corrigir uma subtributação criando-se uma supertributação, se se analisar a engenharia fiscal da pessoa jurídica e das pessoas naturais que a compõem conjuntamente.
O que deve ser buscada é uma solução que considere globalmente a natureza de ambos os entes, a pessoa jurídica e as pessoas naturais que a formam, de modo a se equacionar o sistema tributário consoante à Magna Carta, a qual preconiza a igualdade como um direito fundamental e a observância da capacidade contributiva como um preceito da atividade estatal tributária.
Bibliografia
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