3. DAS FRAUDES E ILICITUDES RELACIONADAS À NACIONALIDADE DOS NAVIOS
Indiscutível a finalidade lucrativa da exploração da indústria shipping. Eliane Maria Octaviano Martins discorre que “o navio mercante é o instrumental econômico que consolida o comércio marítimo”[70]. Assim, natural que haja uma busca por maior competitividade nessa indústria, o que ensejou o uso das bandeiras de conveniência como estratégia de baratear, sob diversos aspectos, a exploração comercial do navio. Estudaremos em maiores detalhes essa modalidade de registro aberto dos navios que, em determinados casos, pode configurar uma fraude ao registro dos navios. Estudaremos, também, a questão dos navios piratas e suas práticas ilícitas no direito marítimo.
3.1 Bandeira de conveniência
Vimos que a aquisição da nacionalidade gera determinados efeitos para o navio, como por exemplo o (i) cumprimento de normas fiscais, financeiras e empresariais do país de registro, (ii) cumprimento dos tratados internacionais sobre segurança marítima, (iii) respeito à legislação sobre a tripulação do navio e condições de emprego dela e (iv) proteção naval do Estado de Registro[71].
Ocorre que essas consequências oneram financeiramente a indústria shipping, de modo que certos armadores não desejam arcar com os altos custos provenientes do registro em determinados Estados. Assim sendo, buscam alternativas e registram seus navios em países onde esses custos são inferiores, uma vez que os requisitos para o registro e fiscalização dos navios são mais brandos ou praticamente inexistentes.
A bandeira de conveniência (registro aberto), portanto, diferente do registro nacional abordado acima, não determina a necessidade de se estabelecer um vínculo efetivo entre Estado e navio, de modo que a única exigência é o trâmite administrativo do registro[72].
Importante compreender o significado e conceito da expressão “bandeira de conveniência”, bem descrito por Rafael Muniz:
O termo bandeira de conveniência ou pavilhão de conveniência resulta da tradução do original anglo-saxão flags of convenience ships. Outras expressões sinônimas são utilizadas pela doutrina: pavilhão facilitário, pavilhão de refúgio, registro independente ou de favor, falsa bandeira, bandeira de conveniência econômica e fiscal, pavilhão de necessidade [...][73].
As bandeiras de conveniência podem ser definidas como:
Pavilhões de conveniência são aqueles dos países que combinam as condições extremamente flexíveis de outorga de sua nacionalidade aos navios. Havendo uma regulamentação reduzida em matéria marítima e uma exoneração de impostos sobre os lucros dos armadores, de maneira que os armadores que exploram suas frotas sob esses pavilhões podem assegurar vantagens que dificilmente conseguiriam em seus próprios países.
Em relação à sua origem mais remota, há divergência na doutrina. Contudo, sabe-se que sua eclosão mais recente se deu com o advento da Segunda Guerra Mundial. É o que leciona Eliane Maria Octaviano Martins:
Como estratégia de competitividade, as BDC passaram a ser usadas antes da Segunda Guerra Mundial, quando vários países de Terceiro Mundo começaram a possibilitar os registros abertos, visando, principalmente, à arrecadação fiscal. O fenômeno generalizou-se na Segunda Guerra Mundial e com a guerra civil ocorrida na Grécia – nação que detinha as frotas mercantes mais importantes do mundo. A adoção de bandeiras de conveniência como prática corrente intensificou-se após a Segunda Guerra Mundial, em decorrência da colocação à venda, pelos Estados Unidos, de grande quantidade de cargueiros [...][74].
Diante dos fatos narrados acima, os armadores procuraram registrar suas frotas em países pouco exigentes quanto ao registro, classificação, fiscalização e não imposição de vínculo entre o Estado de Registro e o navio. Além disso, esses países ofereciam concessões de incentivos de ordem fiscal, redução de custos trabalhistas e outros benefícios que tornaram as bandeiras de conveniência uma atrativa alternativa de registro.
Essa estratégia aumentou, então, a procura por navios de bandeira do Panamá, Libéria, Costa Rica e Honduras, Bahamas, Bermudas, Cingapura, Filipinas, Malta, Antígua, Aruba, Barbados, Belize, Bolívia, Birmânia, Camboja, Ilhas Canárias, Ilhas Cayman, Ilhas Cook, Chipre, Guiné Equatorial, Gibraltar, Líbano, Luxemburgo, Ilhas Marshall, Maurício, Antilhas Holandesas, San Vicente, Santo Tomé e Príncipe, Sri Lanka, Tuvalu, Vanuatu, etc[75], sendo comum sua utilização na atualidade e sendo uma estratégia de competitividade.
Diversas são as vantagens do uso de bandeiras de conveniência, como a facilidade e baixo custo de registro, ausência de restrições para sua transferência, existência de incentivos de ordem fiscal, não imposição de vínculo substancial entre o Estado de Registro e o navio, aplicação de fretes mais baixos - já que os países não são signatários de tratados como a Convenção das Nações Unidas para o Direito do Mar, SOLAS, Marpol, etc - legislação e regulamentos menos severos sobre segurança e equipamento de bordo e possibilidade da tripulação poder ser de qualquer nacionalidade[76].
Apesar de parecer uma alternativa bem atraente aos armadores, existe uma série de desvantagens que se sobrepõem aos benefícios apresentados acima.
O primeiro deles diz respeito ao alto índice de desastres marítimos envolvendo navios com bandeira de conveniência, principalmente derramamento de petróleo no mar, fenômeno conhecido como maré negra. Houve diversos casos ao longo da história em que tais acidentes foram causados por navios que arvoravam pavilhões de conveniência, como os navios Torrey Cânion, Amoco Cadiz e Sea Empress, que arvoraram pavilhão da Libéria e o navio Haven, que arvorara pavilhão do Chipre. Na sua maioria das vezes são navios velhos e em mau estado de conservação.
Ainda analisando a questão ambiental, Marcelino André Stein trata também da questão da pesca:
Cabe ressaltar ainda que os países que fornecem bandeiras de conveniência também a fornecem para embarcações de pesca de grande escala. De acordo com a entidade ambientalista WWF – World Wildlife Fund, mais de 1200 dessas embarcações foram registradas em bandeiras de conveniência e aproximadamente 15% da frota mundial de pesca de grande escala apresenta registro em Pavilhões de Conveniência ou está registrada como bandeira desconhecida. Isso influencia na pesca ilegal, gerando enormes prejuízos para o meio ambiente marinho.[77]
Quanto aos aspectos trabalhistas, diversos são os prejuízos aos trabalhadores deste navio em função das condições insatisfatórias de trabalho da tripulação caracterizadas por condições de trabalho inferiores ao padrão mínimo determinado pela IMO. Marcelino André Stein afirma que os países que oferecem essa espécie de registro “provocam distorções como o dumping social, ao infringir as mais básicas legislações trabalhistas, submetendo muitas vezes as tripulações a condições indignas de trabalho”. E continua: “Além disso, tais países não tratam sua tripulação com o mínimo de justiça e equidade, fazendo disso por vezes uma ‘ferramenta de vendas” [78].
O autor lista ainda uma série de questões relacionadas ao tema:
a) Devido à falta de manutenção do navio e dos equipamentos, o trabalho é dificultado e padrões internacionais não são respeitados; 61 b) Nem sempre o tripulante é embarcado depois de passar por um exame médico. Ou seja, sem a verificação de que o tripulante se encontra em condições para o embarque e trabalho a bordo; c) A tripulação reduzida ao extremo, objetivando a diminuição de custos, resulta em uma sobrecarga de trabalho que pode provocar fadiga e acidentes; d) Tripulações sem qualificação apropriada competem com marítimos qualificados ou até mesmo ocupam funções desses qualificados, recebendo salários menores e oferecendo pouca condição de desempenhar suas funções, ocupando assim, empregos de qualidade; e) Jornadas excessivas de trabalho, sem o devido descanso ou intervalo entre tarefas, o que as torna extremamente cansativas, prejudicando a atenção e o empenho necessários ao trabalhador de bordo; f) Existe a probabilidade de, sem supervisão alguma ou sem regras claras a obedecer, de uma extrema instabilidade no emprego, pois o marítimo pode ser desembarcado a qualquer hora, em qualquer porto do mundo; g) Não existem contratos de trabalho ou, quando existem, podem ser em língua que o trabalhador sequer entende, sem cláusulas adequadas às condições de trabalho do mesmo. h) A obrigação de repatriamento ao país de origem, em caso de necessidade (ou até mesmo morte), geralmente não é cumprida pelos armadores que operam neste estado de quase falta de legislação. i) Os salários pagos por proprietários que registram seus navios em bandeiras de conveniências são baixos e, em não raras vezes, menor até que o mínimo imposto pela Convenção da Organização Internacional do Trabalho (OIT) e pelas convenções nacionais do país da bandeira e, geralmente, menores do que os valores da tabela determinada pela ITF (International Transport Workers Federation). [79]
Outra desvantagem do uso de bandeiras de conveniência está relacionada à evasão de divisas dos países que concedem registros nacionais e ao fenômeno do tráfico de terceira bandeira. Isso porque os navios que arvoram pavilhões de conveniência não integram de modo efetivo a economia dos Estados de Registro, não servindo a seu comércio exterior e não frequentando com regularidade seu porto de matrícula. Assim, possibilidades de controle, fiscalização e inspeção do navio por parte das autoridades do Estado de Registro são praticamente inexistentes[80].
Um ponto que merece destaque é a concorrência desleal que o uso de pavilhões de conveniência causa aos demais armadores de outros países, conforme aponta Marcelino André Stein:
[...] Não só os países ditos “registros fechados” ou tradicionais perdem com o regime de alguns poucos países de registro aberto, que operam com custos extremamente baixos. Tais países verificam que suas marinhas mercantes reduziram ou, no mínimo, tiveram seu crescimento impedido por forças exógenas, contra as quais é difícil competir, pela falta de regulação internacional eficaz. Os registros abertos começaram a se tornar também uma ameaça ao desenvolvimento das frotas mercantes e interesses marítimos dos países em desenvolvimento.[81]
Finalmente, mas não menos importante, cumpre esclarecer que existe a possibilidade de navios de bandeira de conveniência serem aproveitados em ataques terroristas. Além disso, como bem apontou Rafael Muniz, já é sabido que esses navios são utilizados para a prática de diversos crimes, como por exemplo:
[...] tráfico de drogas, transporte ilícito de material bélico, lavagem de dinheiro, contrabando de petróleo, pesca ilegal, tráfico de armas, mercadorias e pessoas, imigração ileal, registro de navios piratas e fraude de documentos.[82]
Vê-se, portanto, que o uso de bandeira de conveniência propicia vantagens aos armadores que dela se utilizam. Contudo, vantagens meramente econômicas não deveriam de forma alguma prevalecer sobre questões de ordem social, do meio ambiente e de segurança internacional.
3.2 Navio pirata
Vimos nos capítulos acima que o navio deverá arvorar o pavilhão de seu Estado de Registro, podendo valer-se também de bandeira de conveniência como estratégia de competitividade. Contudo, apesar da diferença de regimes, em ambos os casos o navio de fato arvora um pavilhão indicando sua nacionalidade. Existem casos em que o navio é desprovido de nacionalidade, podendo ser considerado um navio pirata ou navio fantasma.
Navio pirata, de acordo com Eliane Maria Octaviano Martins, é aquele que se presta à pirataria, ou seja, “o saque, a depredação ou o apresamento de navio, geralmente sob violência, e com fins privados”[83]. Também encontramos a definição de navio pirata no Artigo 103 da Convenção das Nações Unidas para o Direito do Mar:
São considerados navios ou aeronaves piratas os navios ou aeronaves que as pessoas, sob cujo controle efetivo se encontrem, pretendem utilizar para cometer qualquer dos atos mencionados no artigo 101. Também são considerados piratas os navios ou aeronaves que tenham servido para cometer qualquer de tais atos, enquanto se encontrem sob o controle das pessoas culpadas desses atos.[84]
Osvaldo Peçanha Caninas discorre sobre o tema avaliando os elementos do ato de pirataria. Vejamos abaixo suas considerações:
O objeto do ato deve ser um navio, aeronave ou passageiros/tripulantes destes veículos. O critério geográfico, por sua vez, estipula que o crime tem que ser perpetrado em alto mar ou em lugar onde não haja a jurisdição de um estado. Por este critério, deixariam de ser considerados todos os atos cometidos nas águas interiores, mar territorial e zona econômica exclusiva (ZEE). Os dois primeiros critérios — objeto e localização — são objetivos.Entretanto, a finalidade é subjetiva por natureza, podendo comportar diferentes interpretações. Por exemplo, não há consenso entre os juristas se o animus furandi, a intenção de roubar, é elemento necessário ou se atos de insurgentes procurando derrubar seu governo devem ficar fora da definição. A jurisprudência das cortes nos Estados Unidos da América e Reino Unido têm adotado que qualquer ato não autorizado de violência cometido no alto mar é pirataria.[85]
Assim, temos que esses atos de pirataria são conduzidos para o próprio proveito do navio e sem responder à bandeira de qualquer estado nacional. Existem diversas formas de combate à pirataria, consubstanciadas principalmente pelo dever de cooperação internacional dos Estados na repressão a essa prática ilegal, previsto no Artigo 100 da Convenção das Nações Unidas para o Direito do Mar:
ARTIGO 100
Dever de cooperar na repressão da pirataria
Todos os Estados devem cooperar em toda a medida do possível na repressão da pirataria no alto mar ou em qualquer outro lugar que não se encontre sob a jurisdição de algum Estado. [86]
Destarte, considerando a existência da possibilidade de repressão aos navios considerados como piratas, faz-se importante o uso da bandeira nacional como indicativo de sua nacionalidade.