1. INTRODUÇÃO
Nas últimas décadas a Organização Mundial da Saúde (OMS) vem alertando em seus relatórios que o consumo de refrigerantes e outras bebidas açucaradas processadas é considerado fator que contribui para o aumento e prevalência da obesidade e outras doenças crônicas.
Ao longo desses anos, essa problemática vem sendo objeto de vários estudos feitos não só por pesquisadores da OMS, mas também da Organização Pan Americana da Saúde (OPAS), Instituto Brasileiro de Estatística e Geografia (IBGE) e outras Organizações Nacionais e Internacionais, no intuito de buscar soluções para reduzir o consumo de tais alimentos e consequentemente combater a obesidade.
Nessa trajetória, diversas medidas foram sugeridas para combater a obesidade, no entanto, esse estudo busca trazer a perspectiva de uma solução mediante a adoção de uma política fiscal, qual seja de aplicar a técnica da seletividade do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), tributo incidente sobre esses alimentos, como política de desestimular o consumo de refrigerantes e bebidas açucaradas e consequentemente combater a obesidade, reduzir assim os gastos com saúde pública, tendo em vista que tal experiência teve resultado positivo em outros países.
Por meio de análise documental de pesquisas, relatórios e recomendações expedidas pela OMS, OPAS, IBGE e outras Instituições, busca-se constatar a relação do consumo de refrigerante e outras bebidas açucaradas com a obesidade, analisar os gastos com saúde pública com o combate à essa doença, bem como analisar quais são as políticas fiscais recomendadas para enfrentar o problema.
Ao fim e ao cabo, através da análise documental das legislações pátrias acerca do IPI verificaremos qual a política vem sendo adotada no Brasil para tal problemática e, por intermédio da revisão de literatura iremos analisar a aplicabilidade da seletividade do IPI como técnica capaz de desestimular o consumo de refrigerantes e bebidas açucaradas e, consequentemente combater a obesidade e reduzir gastos com saúde pública.
A obesidade e suas consequências para a saúde já é, em si, um problema que merece atenção, no entanto, quando constata-se que “o custo da obesidade para o SUS em 2011 foi de quase meio bilhão de reais” e que “a obesidade mórbida já atinge 1,5 milhão de adultos brasileiros e o seu custo foi proporcionalmente 4,3 vezes maior do que o da obesidade”, então estamos diante de um caos que merece um olhar urgente e criterioso no escopo de buscar o que se pretende nesse ensaio, qual seja dar um ponta pé concreto e imediato na direção da solução do problema (OLIVEIRA, 2013).
2. O CONSUMO DE BEBIDAS AÇUCARADAS E A OBESIDADE
Em 2013, na Pesquisa Nacional de Saúde feita pelo Instituto Brasileiro de Estatística e Geografia (IBGE), cuja finalidade era a percepção do estado de saúde, estilo de vida e doenças crônicas em todo o Brasil, dados alarmantes acerca do consumo de bebidas açucaradas e a obesidade foram revelados, entre eles os resultados acerca do “consumo regular”[1] de refrigerante e outras bebidas açucaradas não alcóolicas nos chamam atenção, veja:
No Brasil, quase ¼ (23,4%) das pessoas de 18 anos ou mais de idade consumiam regularmente refrigerantes, sendo o hábito mais frequente entre os homens (26,6%) do que entre as mulheres (20,5%). Na comparação por Grande Região, a menor proporção foi de 16,8%, na Região Nordeste, enquanto as maiores foram obtidas nas regiões Sudeste (26,8%) e Centro-Oeste (27,7%), onde o consumo entre os homens ultrapassou 30% (IBGE, 2014).
Um estudo liderado pelo Imperial College London e pela Organização Mundial da Saúde (OMS), verificou que:
Globalmente por idade a prevalência de obesidade aumentou de 0,7% (0,4-2,2) em 1975 para 5,6% (4,8-6,5) em 2016 em meninas e de 0,9% (0,5-1,3) em 1975 para 7,8% (6,7-9,1) em 2016 em meninos; a prevalência de baixo peso moderado e grave diminuiu de 9,2% (6,0-12,9) em 1975 para 8,4% (6,8-10,1) em 2016 em meninas e de 14,8% (10,4-19,5) em 1975 a 12,4% (10 · 3–14 · 5) em 2016 em meninos (LANCET, 2017).
Ainda no mesmo estudo foi apontado mais um dado alarmante:
[...] se as tendências pós-2000 continuarem, crianças e espera-se que a obesidade adolescente ultrapasse as baixo peso grave até 2022[...] (LANCET, 2017).
De acordo com o relatório feito no Panorama da Segurança Alimentar e Nutricional na América Latina e Caribe:
[...] en mujeres y menores de 5 años, la obesidad y el sobrepeso en adultos mantiene una presencia preocupantemente alta en la región. Se estima que alrededor el 58 % de la población (cerca de 360 millones de personas) tiene sobrepeso, y que la obesidad afecta al 23 % (140 millones) (FAO y OPS 2017).
Ocorre que, pelo menos desde 2003, segundo pesquisa feita pela Organização Mundial da Saúde, o aumento no consumo de alimentos e bebidas processadas é considerado um dos fatores que contribuem para o aumento na prevalência de obesidade e doenças crônicas (WHO, 2003).
O consumo de refrigerante e bebidas açucaradas não é associado somente ao aumento da obesidade, mas também a incidência de câncer. Tal afirmação baseia-se na pesquisa do British Medical Journal, segundo a qual um aumento de 100 ml por dia no consumo de bebidas açucaradas, incluindo nessa lista os sucos de fruta 100% naturais, foi associado a uma alta de 18% no risco de câncer em geral e a um aumento de 22% no risco de câncer de mama. Separadamente, o grupo das bebidas açucaradas (como os refrigerantes) e o dos sucos de fruta também têm relação com a alta de casos de câncer. A saber:
The consumption of sugary drinks was significantly associated with the risk of overall cancer (n=2193 cases, subdistribution hazard ratio for a 100mL/d increase 1.18, 95% confidence interval 1.10 to 1.27, P<0.0001) and breast cancer (693, 1.22, 1.07 to 1.39, P=0.004). The consumption of artificially sweetened beverages was not associated with the risk of cancer. In specific subanalyses, the consumption of 100% fruit juice was significantly associated with the risk of overall cancer (2193, 1.12, 1.03 to 1.23, P=0.007) (ELOI et al, 2019).
O Ministério da Saúde por meio da Vigilância de Fatores de Risco e Proteção para Doenças Crônicas por Inquérito Telefônico (Vigitel), implantado em todas as capitais dos 26 Estados brasileiros e no Distrito Federal, vêm monitorando a frequência e a distribuição dos principais determinantes das doenças crônicas não transmissíveis (DCNT) por inquérito telefônico, com o objetivo de contribuir na formulação de políticas públicas que promovam a melhoria da qualidade de vida da população brasileira (BRASIL, 2019).
No relatório realizado em 2016, foi verificado pela Vigitel que cerca de 30% dos brasileiros de 18 a 24 anos consomem refrigerante todos os dias (BRASIL, 2017).
Em 2018, a Vigitel verificou que mais da metade da população investigada nas 27 cidades possui excesso de peso, sendo a frequência de excesso de peso de 55,7%, sendo ligeiramente maior entre homens (57,8%) do que entre mulheres (53,9%) (BRASIL, 2019).
Ainda, segundo o relatório de 2018, a má alimentação tem sido apontada como a principal causa da obesidade no país, com um dado alarmante: uma em cada três crianças de 5 a 9 anos apresentam excesso de peso. Entre os adultos, o número chega a 53,8% (BRASIL, 2019).
Portanto, podemos afirmar que o consumo de refrigerantes e bebidas açucaradas estão associadas ao aumento e prevalência da obesidade, embora não seja a única causa.
“As questões nutricionais compõem a agenda pública de diferentes governos no Brasil desde a década de 1930, e a obesidade passa a ser concebida como um “problema de saúde pública” nas últimas quatro décadas”, porém “torna-se objeto de políticas públicas nos últimos 15 anos, e o Ministério da Saúde, por meio do Sistema Único de Saúde (SUS), é o principal propositor de ações, seguindo a tendência internacional” (DIAS, 2017).
Mas, afinal qual o custo que a obesidade traz ao Sistema Único de Saúde do Brasil? A resposta a essa pergunta foi o objetivo traçado já em 2013 na tese de doutorado de Michele Lessa de Oliveira, onde foi constatado que:
Em 2011, os custos atribuíveis à obesidade totalizaram R$ 487,98 milhões representando 1,9% dos gastos com assistência à saúde de média e alta complexidade. Os custos da obesidade mórbida perfizeram 23,8% dos custos da obesidade (R$ 116,2 milhões), apesar de sua prevalência ser 18 vezes menor. Os custos com a cirurgia bariátrica no Brasil foram de R$ 31,5 milhões. Conclusão: O custo da obesidade para o SUS em 2011 foi de quase meio bilhão de reais. A obesidade mórbida já atinge 1,5 milhão de adultos brasileiros e o seu custo foi proporcionalmente 4,3 vezes maior do que o da obesidade (OLIVEIRA, 2013).
Com efeito, mais um dado apavorante foi constatado pela pesquisadora:
O SUS possui uma grande demanda reprimida para a realização de cirurgias bariátricas. Estima-se que 1,55 milhão de adultos no país tenham obesidade mórbida e cerca de 70% destes é dependente dos serviços públicos de saúde. Apenas 26.853 cirurgias foram realizadas entre 2003 e 2011 neste sistema público de saúde (OLIVEIRA, 2013).
Além do mais, a nível mundial, um relatório divulgado pela World Obesity Federation mostrou que o tratamento de doenças relacionadas à condição, como problemas cardiovasculares, cânceres e diabete, irá custar ao mundo cerca US$ 1,2 trilhão anuais a partir de 2025, doenças essas relacionadas também ao consumo dos alimentos que são objeto desse estudo, quais sejam refrigerantes e outras bebidas açucaradas.
Outra pesquisa produzida por Sichieri e colaboradores, buscando estimar os custos de hospitalização relacionados às doenças associadas ao sobrepeso/obesidade com base nos dados das hospitalizações de homens e mulheres de 20 a 60 anos do Sistema de Informações Hospitalares do Sistema Único de Saúde (SIH-SUS), verificou que “entre todas as descargas hospitalares em 2001 no Brasil, a proporção de descargas com doenças associadas ao excesso de peso / obesidade teve um impacto significativo, com sobrepeso maior que obesidade.” (SICHIERI et al, 2007).
Percebe-se, pois que os gastos de saúde pública com o combate à obesidade são alarmantes e que os alertas do caos que pode ser instaurado caso nenhuma medida seja tomada estão feitos.
Contudo, uma vez que já se encontra constatado que o consumo de refrigerantes e bebidas açucaradas podem contribuir para o aumento vertiginoso do peso, levando à obesidade ou até mesmo outras doenças como câncer, acarretando aumento nas despesas do Sistema Único de Saúde, qual a política pública pode ser adotada para diminuir o consumo desses alimentos e prevenir a obesidade? É esse questionamento que buscaremos responder adiante pela perspectiva de política fiscal, tal como delineado na metodologia já descrita alhures.
3. POLÍTICA PÚBLICA PARA REDUÇÃO DO CONSUMO DE REFRIGERANTES E BEBIDAS AÇUCARADAS
A preocupação com o combate à obesidade pela via da diminuição do consumo de refrigerantes e bebidas açucaradas, como visto, vêm sendo uma constante de diversas Organizações Nacionais e Internacionais, mas aqui nesse ensaio, faremos uma abordagem da análise de políticas fiscais propostas e adotadas.
A escolha pelo eixo das políticas fiscais foi adotada nesse estudo pelo fato de que no Plano de Ação para Prevenção da Obesidade em Crianças e Adolescentes de 2014, publicado pela Organização Pan-Americana da Saúde (OPAS), restar constatado que:
[...] as políticas fiscais e regulamentações do marketing contribuem para a redução do consumo do tabaco (53) e álcool. Resultados semelhantes foram observados com bebidas açucaradas na França e Hungria. No caso dos alimentos e bebidas, o México sancionou legislação para tributação de bebidas açucaradas e produtos energéticos com poucos nutrientes (PAHO, 2014).
No mesmo documento que previa medidas para os anos de 2014 a 2019, a OPAS lançou olhar sobre o tema prevendo políticas fiscais de combate à obesidade, como a inclusão de impostos sobre as bebidas açucaradas e de produtos com alto valor energético e pobres em nutrientes. Veja:
Entre outras medidas, o plano requer a implementação de políticas fiscais, como impostos sobre as bebidas açucaradas e os produtos com alto valor energético mas pobre em nutrientes, a regulamentação da comercialização e rotulagem de alimentos, a melhora da alimentação escolar e dos ambientes de atividade física, e a promoção da amamentação e da alimentação saudável. O objetivo é deter o crescimento da epidemia para que não haja aumento nos atuais índices nacionais de prevalência da obesidade (PAHO, 2014).
Avançando no tempo e buscando algo mais concreto, a Organização Mundial da Saúde (OMS), em 2015, recomendou um aumento de 20% nos preços de refrigerantes e outras bebidas açucaradas com o objetivo de reduzir seu consumo e salvar vidas. Veja:
The evidence for meaningful health effects is strongest for taxes on sugar-sweetened beverages, with suggestions that SSB prices would need to be raised by 20%, or more (WHO, 2015).
Também em 2015, em reuniões do MERCOSUL, o Brasil por meio intermédio dos Ministros da Saúde, aderiu à recomendação 03/2015 que teve como cerne o estabelecimento de políticas públicas e medidas regulatórias para a prevenção e controle da obesidade, ficando incumbido de impulsar e estabelecer diversas medidas, dentre as quais se destaca a “adoção de medidas regulatórias e fiscais buscando aumentar o acesso e consumo de alimentos saudáveis e reduzir acesso e consumo a produtos não saudáveis” (MERCOSUL, 2015).
Nesse desiderato, em 2016, o Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (PLANSAN) 2016-2019, o Brasil traçou metas baseadas no relatórios anteriores que apontavam que “14,6% da população adulta ainda consome regularmente refrigerantes ou sucos artificiais e que apenas 34,6% da população adulta consome regularmente frutas e hortaliças”, no sentido de: “reduzir o consumo regular de refrigerante e suco artificial de 20,8% para 14% ou menos da população, por meio de ações articuladas no âmbito da Câmara Interministerial de Segurança Alimentar e Nutricional (CAISAN)” e deter o crescimento da obesidade na população adulta até 2019 (CAISAN, 2018).
Diante de todos os dados científicos acima apontados e recomendações em níveis, inclusive mundiais, no sentido de diminuir o consumo de refrigerantes e bebidas açucaradas com a finalidade de reduzir a obesidade e consequente diminuição dos gastos públicos com tratamento de doenças relacionadas a tal enfermidade, em junho de 2017 o Conselho Nacional de Saúde após reunião no plenário expediu a recomendação nº 21, por meio da qual, além de considerar todas as pesquisas e estudos acima relatados, em especial da OMS, recomendou ao Ministério da Fazenda que acolha as recomendações da Organização Mundial da Saúde (OMS) e “aumente a tributação dos refrigerantes e outras bebidas açucaradas em, no mínimo, 20% por meio de tributos específicos com o objetivo de reduzir seu consumo e prevenir doenças” (BRASIL, 2017).
Entretanto, embora haja esse conhecimento científico público e notório objeto de diversas reuniões e acordos nacionais e internacionais, ainda não foi lançado um olhar criterioso sobre a temática e assim, segundo dados da Pesquisa Industrial Anual (PIA) do IBGE, em 2016 foram produzidos de 14.305.938.000 litros e vendidos 13.335.528.000 litros de refrigerante (IBGE, 2016), enquanto que em 2017 foram produzidos 14.487.772.000 litros e vendidos 13.030.432.000 litros de refrigerante (IBGE, 2017).
Percebe-se, portanto, que como alternativa ao problema tratado nesse trabalho pela perspectiva de política fiscal, destaca-se a medida de aumentar a tributação de refrigerantes e bebidas açucaradas, pois de acordo com o relatório da Organização Mundial da Saúde (OMS), pode baixar seu consumo e reduzir a obesidade, diabetes tipo 2 e cáries dentárias.
Uma avaliação da política fiscal acima referida foi realizada pelo relatório da OMS intitulado “Fiscal Policies for Diet and Prevention of Noncommunicable Diseases” onde se verificou que as políticas fiscais buscando um aumento de pelo menos 20% no preço de venda desses produtos resultaria em reduções proporcionais do consumo. Veja:
Concluiu-se que existe razoável e crescente evidência de que impostos adequadamente projetados sobre bebidas açucaradas resultariam em proporcional reduções no consumo, principalmente se visadas a aumentar o preço de varejo em 20% ou mais (WHO, 2015).
Assim, podemos concluir que existe uma possível solução para o problema proposto, qual seja reduzir o consumo de refrigerante e bebidas açucaradas mediante aumento da tributação e consequente elevação do preço buscando o combate a obesidade e demais doenças correlatas a ela.
Contudo, entre todas as políticas fiscais possíveis, como aumento da alíquota do ICMS, retirada dos benefícios fiscais às fabricantes sediadas na zona franca de Manaus e outras, destacaremos aqui nesse ensaio a possibilidade de utilizar da técnica da seletividade do Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI, como mecanismo de aumentar o preço, diminuir o acesso e por conseguinte desestimular o consumo de refrigerantes e outras bebidas açucaradas.