O pregão em tempos de covid-19: inovações procedimentais de acordo com a Lei n. 13.979/2020

1. ABRAGÊNCIA DE APLICAÇÃO

Em decorrência da pandemia da COVID-19 declarada pela Organização Mundial da Saúde, o Estado brasileiro adotou uma série de medidas normativas, administrativas e econômicas para o enfrentamento da crise multifacetária que vem assolando todas as regiões do país.

Dentre as medidas normativas até então editadas no âmbito da União, destaca-se a Lei nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020, que "dispõe sobre as medidas que poderão ser adotadas para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus responsável pelo surto de 2019".

No tocante à gestão das contratações públicas, foi veiculada no art. 4º da referida lei uma hipótese de dispensa de licitação, de caráter temporário e circunstancial, restrita à "aquisição de bens, serviços, inclusive de engenharia, e insumos destinados ao enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus".

Não obstante as sensíveis medidas originalmente previstas, por meio da Medida Provisória nº 926, de 20 de março de 2020, além da alteração da redação dos artigos 3º e 4º, foram introduzidos na Lei nº 13.979/2020, os artigos 4º-A a 4º-I e, ainda, os artigos 6º-A e 8º.

Os novos dispositivos inseridos por força da MP nº 926 versam sobre requisitos e procedimentos de contratação pública relacionados à pandemia do COVID-19, notadamente relacionados a uma perspectiva de simplificação do procedimento de contratação públicas no contexto enfrentamento da emergência de saúde pública decorrente do COVID-19, destacando-se:

a) dispensa da realização de estudos preliminares na fase de planejamento da contratação (art. 4º-C). Logo, para os pregões destinados à contratação de objeto albergado pela Lei nº 13.979/2020 e realizados por órgãos e entes públicos vinculados ao Decreto Federal nº 10.024/2019, haveria o afastamento circunstancial da regra posta no art. 14 do referido regulamento;

b) diferimento do gerenciamento de riscos da fase de planejamento para a fase de execução contratual (art. 4º-D);

c) adoção de "termo de referência simplificado ou de projeto básico simplificado", cujo conteúdo mínimo foi estabelecido no §1º do art. 4º-E;

d) simplificação do procedimento de estimativa de despesa, conferindo ao agente público responsável a possibilidade de realizar a pesquisa adotando-se, no mínimo, 1 (um) dos parâmetros informados no inciso VI do §1º do art. 4º-E;

d) possibilidade excepcional de dispensa de estimativa de preços (§2º do art. 4º-E).

e) dispensa de apresentação de "documentação relativa à regularidade fiscal e trabalhista", além do afastamento de outras exigências de habilitação técnica e econômico-financeira[1] (art. 4º-F).

Não se pode olvidar que a Emenda Constitucional nº 106, de 7 de maio de 2020, no parágrafo único do art. 3º, afastou circunstancialmente a regra do §3º do art. 195 da Carta Magna concernente à exigência de regularidade com o sistema de seguridade social para viabilizar a contratação com o Poder Público. Assim, entendemos que não apenas a União, mas, também, Estados, Distrito Federal e Municípios[2], além da "documentação relativa à regularidade fiscal e trabalhista", também poderão dispensar a exigência de regularidade previdenciária nas contratações realizadas até 31 de dezembro de 2020[3].

Foram, ainda, introduzidas importantes medidas relacionadas aos contratos administrativos nos artigos 4º-H e 4º-I[4].

A seu turno, a Medida Provisória nº 951, de 15 de abril de 2020, introduziu na Lei nº 13.979/2020 a possibilidade de adoção do sistema de registro de preços, "quando se tratar de compra ou contratação por mais de um órgão ou entidade", decorrente não de procedimento licitatório, mas, também, mediante dispensa de licitação[5].

Não se pode olvidar que, sem fazer alterações redacionais na Lei nº 13.979/2020 e na própria Lei nº 8.666/1993, a Medida Provisória nº 961, de 6 de maio de 2020[6], veiculou instrumentos importantes de contratação pública como: a) a elevação dos limites de valor para contratação direta com base nos incisos I e II do art. 24 da Lei de Licitações; b) critérios objetivos para a adoção de pagamento antecipado; c) possibilidade de aplicação geral do Regime Diferenciado de Contratações Públicas, de que trata a Lei nº 12.462/2011, para contratação de todo e qualquer tipo de objeto ("obras, serviços, compras, alienações e locações")

A nosso ver, grande parte das disposições constantes da Lei nº 13.979/2020, já contemplando as alterações da MP nº 926, à luz do art. 22, XXVII, da Constituição Federal, podem ser qualificadas como "norma geral", portanto, de aplicação nacional[7], não obstante também serem reputadas, nos termos do art. 2º do Decreto-Lei nº 4.657/1942, como “lei especial”, dada a especificidade da temática objeto de normatização.

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Feita essa breve introdução, cumpre esclarecer que o objetivo deste artigo será estritamente a análise da repercussão do art. 4º-G da Lei nº 13.979/2020, notadamente as implicações procedimentais para os pregões que venham a ser realizados por órgãos e entidades públicos de todas as esferas federativas e que tenham por objeto aquisição de bens, serviços e insumos necessários ao enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus.

Art. 4º-G Nos casos de licitação na modalidade pregão, eletrônico ou presencial, cujo objeto seja a aquisição de bens, serviços e insumos necessários ao enfrentamento da emergência de que trata esta Lei, os prazos dos procedimentos licitatórios serão reduzidos pela metade.        

§ 1º Quando o prazo original de que trata o caput for número ímpar, este será arredondado para o número inteiro antecedente. 

§ 2º Os recursos dos procedimentos licitatórios somente terão efeito devolutivo.

§ 3º  Fica dispensada a realização de audiência pública a que se refere o art. 39 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, para as licitações de que trata o caput.    

[grifou-se]

Ressalte-se, portanto, que o art. 4º-G da Lei nº 13.979/2020, como autêntica lei excepcional ou temporária[8], sem empreender alteração textual na Lei nº 10.520/2002, promove a redução dos prazos procedimentais "pela metade", além de retirar o "efeito suspensivo" dos recursos.

Mas, como dito alhures, as alterações procedimentais de que trata o art. 4º-G da Lei nº 13.979/2020 restringem-se àqueles pregões cujo objeto, seja para aquisição de bens ou contratação de serviços – inclusive os serviços comuns de engenharia[9], tenham correlação direta e intrínseca ao enfrentamento da emergência de saúde pública decorrente do COVID-19.

2. A REDUÇÃO DOS PRAZOS PROCEDIMENTAIS “PELA METADE”

O art. 4º-G da Lei nº 13.979/2020 preconiza, de forma geral, que "os prazos dos procedimentos licitatórios [exclusivamente na modalidade pregão] serão reduzidos pela metade".  Daí a corrente designação de “pregão simplificado” ou “pregão express”, conforme expressão cunhada por Anderson Pedra[10].

É mister reiterar que a Lei nº 13.979/2020 não promove qualquer alteração na estrutura e no fluxo/sequência procedimental da modalidade pregão. A novidade atrela-se única e exclusivamente aos prazos procedimentais.

Por ostentar caráter geral, é razoável compreender que a redução se aplicaria a todo e qualquer prazo inerente ao procedimento do pregão, seja previsto em ato normativo primário (como a Lei nº 10.520/2002), seja em ato normativo secundário (decretos e instruções normativas, por exemplo), inclusive aqueles prazos cuja fixação em edital ficariam ao alvedrio nas autoridades administrativas.

Considerando serem diversos os prazos procedimentais previstos em lei, decretos (como os Decretos Federais nº 3.555/2000 e nº 10.024/2019) e outras normas, foi veiculada importante regra no §1º do art. 4º-G da Lei nº 13.979/2020: quando o prazo originalmente previsto for número ímpar, será arredondado para o número inteiro antecedente para a incidência da operação de redução “pela metade”. Exemplo: o prazo previsto para apresentação das razões e contrarrazões recursais é de 3 (três) dias (inciso XVIII do art. 4º da Lei nº 10.520/2002). Por ser número ímpar, arredonda-se para o número interior antecedente, qual seja, 2 (dois) dias. A redução “pela metade” revela que o prazo para apresentação das razões e contrarrazões passaria a ser de 1 (um) dia.

Diante de tais pressupostos, é possível depreender os “novos” prazos em atenção ao art. 4º-G da Lei nº 13.979/2020:

Vale salientar que a Secretaria de Gestão do Ministério da Econômica (SEGES/ME), em importante movimento de coordenação e padronização de entendimento, no dia 24/03/2020, publicou no Portal de Compras do Governo Federal, esclarecimentos acerca das "novas funcionalidades no COMPRASNET para apoiar no combate ao COVID-19"[11]. Destaca-se em tal comunicado a informação de manutenção de alguns prazos originais, considerando questões práticas de ordem operacional para os pregões eletrônicos:

No tocante ao prazo de 05 (cinco) dias úteis (prorrogável por igual prazo) conferido às micro e pequenas empresas para regularização da documentação fiscal e trabalhista de que trata o §1º do art. 43 da Lei Complementar nº 123/2006, entendemos que poderá haver a incidência da regra de redução pela metade, porquanto tal prazo integra o procedimento de qualquer modalidade licitatória e, não obstante estar previsto em lei complementar, ostenta natureza de lei ordinária[12], de modo que seria admissível sua afetação pela Lei nº 13.979/2020.

De todo modo, dada a peculiaridade de sua contabilização “para trás”, resta enfrentar uma questão pertinente: como se daria a redução “pela metade” do prazo impugnação e de pedido de esclarecimento?