I – O DIREITO À SAÚDE
Em 1988, o Brasil rumou para um caminho democrático ao ver promulgada a sua Constituição-cidadã.
Alinha-se a Constituição de 1988, no Brasil, a um moderno Estado Democrático de Direito que reclama uma Democracia Participativa aberta, dentro de uma Constituição aberta a todas as instâncias de participação permanente. Fácil é ver que os esquemas político-institucionais baseados em estruturas antigas, do tipo liberal-individualista, não se adaptam às novas exigências da ordem coletiva.
O Estado tem o dever de zelar pela saúde, a educação, etc. A saúde é concebida como direito de todos e dever do Estado, que a deve garantir mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doenças e de outros agravos. O direito à saúde rege-se pelos princípios da universalidade e da igualdade de acesso às ações e serviços que a promovem, protegem e recuperem.
As ações e serviços de saúde são de relevância pública, por isso ficam inteiramente sujeitos à regulamentação, fiscalização e controle do Poder Público, nos termos da lei, a que cabe executá-los diretamente ou por terceiros, pessoas físicas ou jurídicas de direito privado.
Na lição de José Afonso da Silva (Curso de direito constitucional positivo, 5ª edição, pág. 696), se a Constituição atribui ao Poder Público o controle das ações e serviços de saúde, significa que sobre tais ações e serviços tem ele integral poder de dominação que é o sentido do termo controle, mormente quando aparece ao lado da palavra fiscalização.
A atuação no campo da saúde diz respeito ao sistema único de saúde, integrado por uma rede regionalizada e hierarquizada de ações e serviços de saúde, constitui meio pelo qual o Poder Público cumpre seu dever de relação jurídica que tem no polo ativo qualquer pessoa e a comunidade, já que o direito à promoção e à proteção da saúde é ainda um direito coletivo. O sistema único de saúde implica ações e serviços federais, estaduais, distritais (DF) e municípios, regendo-se pelos princípios da descentralização, com direção única em cada esfera de governo, de atendimento integral, com prioridades para atuações preventivas e da participação da comunidade, o que confirma seu caráter de direito social pessoal, de um lado, e de direito social, coletivo, de outro.
Responsável pelas ações e serviços de saúde é o Poder Público, na medida em que a Constituição fala em ações e serviços públicos de saúde, para distinguir a assistência à saúde pela iniciativa privada, que ela também admite.
Pois bem.
É impositiva a ação estatal, em todas as esferas federativas, quando o assunto é a saúde pública.
O Princípio da obrigatoriedade da ação estatal ensina que o Estado deve prevenir, por todos os meios possíveis, as ameaças à saúde pública.
No passado presente, é sempre indispensável dizer, vivemos a maior crise sanitária de nossa geração. Suas repercussões são terríveis na ordem econômica, social, da educação.
Os entes federativos têm vivido sérios problemas quanto à adequação das medidas que devem ser tomadas, no exercício do poder de polícia, em face da Lei nº 13.979/2020.
Sabe-se que a Constituição disciplinou a competência dos entes federativos como concorrente.
Mas, recentemente, em sede de Suspensões de Liminares, onde o mérito não foi objeto de cogitação, mas a adoção de medidas determinadas em face de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, em março deste ano, o presidente do Supremo Tribunal Federal (STF), ministro Luiz Fux, restabeleceu a plena eficácia do Decreto estadual 65.545/2021 de São Paulo que determinava a classificação do Município de São José dos Campos na fase vermelha do Plano São Paulo de combate à pandemia da Covid-19. A decisão cautelar foi proferida em dois pedidos de Suspensão de Liminar (SL 1428 e SL 1429) contra decisão do Tribunal de Justiça estadual (TJ-SP) que havia autorizado a migração do município para a fase laranja, menos rígida.
Então, o que fazer com relação à matéria envolvendo fechamento do comércio e dos serviços não essenciais, até mesmo um lockdown, tomados na devida proporcionalidade, quando União, Estados, Municípios, têm decisões conflitantes, de caráter prescritivos, com functores deônticos?
Penso que o assunto, por envolver uma pandemia, tem que ser tratado como direito à saúde.
Se entendido como tal, a competência seria concorrente, como julgado pelo Supremo na ADi 6341. Por compreender ser aplicado ao caso o princípio da precaução/prevenção, há de prevalecer a norma do ente federativo concorrente que, sendo mais restritiva, tenha o maior condão profilático na matéria. Sobre a matéria, há interesse estudo de Gabriel Vedy (O princípio constitucional da precaução como instrumento do meio ambiente e da saúde pública", Ed. Forum, 3ª ed., 2020).
Essa vertente diz respeito à aplicação dos princípios da prevenção e da precaução, o que exigiria maior atenção das autoridades sanitárias e o implemento de medidas mais severas.
Em sendo assim, sob essa ótica, na controvérsia entre as medidas legais tomadas pelo município ou pelo Estado Membro, adotar-se-ia a mais grave e a mais incisiva para o caso.
O objetivo do Princípio da Prevenção é o de impedir que ocorram danos à saúde, concretizando-se, portanto, pela adoção de cautelas, antes da efetiva execução de atividades potencialmente produtoras de danos.
O Princípio da Precaução, por seu turno, possui âmbito de aplicação diverso, embora o objetivo seja idêntico ao do Princípio da Prevenção, qual seja, antecipar-se à ocorrência das agressões à saúde.
Enquanto o Princípio da Prevenção impõe medidas acautelatórias para aquelas atividades cujos riscos são conhecidos e previsíveis, o Princípio da Precaução encontra terreno fértil nas hipóteses em que os riscos são desconhecidos e imprevisíveis, impondo à Administração Pública um comportamento muito mais restritivo quanto às atribuições de fiscalização e de licenciamento das atividades potencialmente danosas à saúde.
Com isso, proteger-se-ia o direito à saúde, que tem natureza difusa na sociedade.
Para tanto, é preciso reconhecer que, tendo em mente a equivalência valorativa entre os princípios da precaução e da prevenção, viabilizar-se-ia a sua consideração em duas dimensões, duas faces de uma mesma moeda: a) havendo ameaça de lesão, cujos reflexos são previsíveis ou conhecidos (situação tradicionalmente associada ao princípio da prevenção); e b) havendo ameaça de lesão, cujos reflexos não são previsíveis ou não são conhecidos (situação comumente associada ao próprio princípio da precaução).
Essa necessidade de atuação do Poder Público é respaldada na existência de outro princípio: o princípio da obrigatoriedade da ação estatal.
Sendo assim, repito, há de prevalecer a norma do ente federativo concorrente que, sendo mais restritiva, tenha o maior condão profilático na matéria, dentro de um necessário pacto pela vida. As normas federais são genéricas na matéria, a dos Estados e do Distrito Federal no âmbito de seu território e a dos Municípios, na estrita conveniência e oportunidade dos seus interesses locais. Repito: há competente concorrente entre os entes federativos para dispor sobre saúde.
II – A COMPETÊNCIA CONCORRENTE DOS ENTES FEDERATIVOS EM MATÉRIA DE SAÚDE PÚBLICA
Observo o artigo 23 da Constituição:
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
...
II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;
Observo o artigo 24, § 4º, da Constituição Federal.
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
§ 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário. (Vide Lei nº 13.874, de 2019)
Ora, o que o parágrafo acentua e reafirma é a competência primária da União para expedir normas gerais.
Raul Machado Horta, um dos teóricos brasileiros que mais têm dedicado atenção ao tema do federalismo, considera que o constituinte de 1988 "enriqueceu a autonomia formal, dispondo que a competência da União consistirá no estabelecimento de normas gerais, isto é, normas não exaustivas, e a competência dos Estados se exercerá no domínio da legislação suplementar". Complementando essa observação, oferece em seguida uma noção muito precisa: "A lei de normas gerais deve ser uma lei quadro, uma moldura legislativa. A lei estadual suplementar introduzirá a lei de normas gerais no ordenamento do Estado, mediante o preenchimento dos claros deixados pela lei de normas gerais, de forma a afeiçoá-la às peculiaridades locais" (Estudos de Direito Constitucional, Del Rey, Belo Horizonte, 1995, págs. 419/420).
Estamos diante de normas gerais que são as editadas pelos poderes federais, vigorando em todo o território nacional. As normas particulares são emitidas pelos poderes estaduais e municipais tendo eficácia apenas em seus territórios e dizem respeito a seus especiais interesses locais.
Na divergência entre elas, vigora a que for mais restritiva em favor da saúde, pouco importando os interesses econômicos e políticos envolvidos, isto à luz dos princípios indicados.
III – O CASO CONCRETO E A INCOMPETÊNCIA DA JUSTIÇA COMUM ESTADUAL
Passo à decisão que irei comentar.
O desembargador João Rebouças concedeu liminar a um pedido do Conselho Regional de Educação Física da 16ª Região (CREF/RN) e autorizou a abertura das academias em todo o Rio Grande do Norte, durante a vigência do decreto estadual que permite o funcionamento apenas de serviços essenciais entre o sábado (20) e o dia 2 de abril deste ano.
A decisão atende a um mandado de segurança impetrado pela entidade de representação profissional contra a Governadora do Estado. O conselho afirmou que foi verificada ilegalidade no decreto ao deixar de observar os artigos 1º e 3º, incisos LVI e LVII do decreto federal nº 10.344/2020 e também da Lei Municipal nº 7.125/2021, que descreve a atividade física como serviço essencial à saúde pública no âmbito do município de Natal.
O desembargador João Rebouças destacou que é notória a situação de calamidade pública no país e no RN e disse que o Estado não tem medido esforços para combater a pandemia. Apesar disso, considerou que não considerar a prática em academias como atividade essencial violou o decreto federal Nº 10.344/2020.
Segundo o desembargador, o decreto federal, ao estabelecer o rol de atividades essenciais, não pode ser contrariado pelo decreto estadual, diante do que preceitua o artigo 24, § 4º, da Constituição Federal.
O magistrado destacou na decisão que a competência normativa é distribuída nos níveis de União, Estados e Municípios, existindo uma hierarquização legislativa. "Mesmo dentro de sua competência original ou delegada, o Estado não pode editar normas contrárias às definidas pela União", cita a decisão.
Segundo o desembargador, o decreto federal, ao estabelecer o rol de atividades essenciais, não pode ser contrariado pelo decreto estadual, diante do que preceitua o artigo 24, § 4º, da Constituição Federal.
Data vênia, a norma federal, em tema de saúde, não supera a dos outros entes federativos, pois é concorrente. Aplica-se, repito à exaustão, na concorrência entre elas, a norma que for mais restritiva a favor da saúde da população envolvida, dentro ainda de uma interpretação sistemática da Constituição. Ademais, aquela decisão do TJRN comete um erro imperdoável: é competência da Justiça Federal, a teor do artigo 109, I, da CF, instruir e julgar processos em que haja interesse da União, empresas públicas, autarquias corporativas ou fundacionais. Ora, as ações do CREF/RN devem ser julgadas na Justiça Federal. Portanto, ela é nula por afrontar pressuposto processual de validade da relação jurídico-processual.
É nula, pois, a decisão emanada pelo juízo de segundo grau da Justiça Comum do Rio Grande do Norte.
Com o advento da Lei n. 9.649/98, alterou-se a natureza jurídica de todos os conselhos de fiscalização de profissão, nos seguintes termos:
Art. 58. Os serviços de fiscalização de profissões regulamentadas serão exercidos em caráter privado, por delegação do poder público, mediante autorização legislativa. (Vide ADIN nº 1.717-6)
[...];
§ 8º Compete à Justiça Federal a apreciação das controvérsias que envolvam os conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas, quando no exercício dos serviços a eles delegados, conforme disposto no caput. (Vide ADIN nº 1.717-6 - grifei)
Ocorre que, em decisão proferida na ADI 1.717/DF, o Supremo Tribunal Federal reconheceu a inconstitucionalidade do art. 58, § 8º, da Lei n. 9.649/98; ou seja, referida norma não revogou validamente o disposto na Lei n. 3.820/60. Veja-se:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 58 E SEUS PARÁGRAFOS DA LEI FEDERAL Nº 9.649, DE 27.05.1998, QUE TRATAM DOS SERVIÇOS DE FISCALIZAÇÃO DE PROFISSÕES REGULAMENTADAS. 1. Estando prejudicada a Ação, quanto ao § 3º do art. 58 da Lei nº 9.649, de 27.05.1998, como já decidiu o Plenário, quando apreciou o pedido de medida cautelar, a Ação Direta é julgada procedente, quanto ao mais, declarando-se a inconstitucionalidade do "caput" e dos § 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 7º e 8º do mesmo art. 58. 2. Isso porque a interpretação conjugada dos artigos 5º, XIII, 22, XVI, 21, XXIV, 70, parágrafo único, 149 e 175 da Constituição Federal, leva à conclusão, no sentido da indelegabilidade, a uma entidade privada, de atividade típica de Estado, que abrange até poder de polícia, de tributar e de punir, no que concerne ao exercício de atividades profissionais regulamentadas, como ocorre com os dispositivos impugnados. 3. Decisão unânime. (ADI 1717, Relator (a): Min. SYDNEY SANCHES, Tribunal Pleno, julgado em 07/11/2002, DJ 28-03-2003 PP-00063 EMENT VOL-02104-01 PP-00149)
Os Conselhos de fiscalização profissional têm a natureza jurídica de autarquia, motivo pelo qual a competência para julgamento dos feitos em que sejam parte é da Justiça Federal." (TRF4, AG 2008.04.00.042195-8, QUARTA TURMA, Relatora para Acórdão MARGA INGE BARTH TESSLER, D.E. 30/03/2009). RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. REMESSA DOS AUTOS AO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO.
Observo, por fim, o que foi julgado no CC 69.579 pelo STJ, onde se disse, em síntese:
“Ações propostas pelos conselhos regionais de fiscalização devem ser julgadas pela Justiça Federal. O entendimento é do ministro João Otávio de Noronha, do Superior Tribunal de Justiça.”
A incompetência da Justiça Comum Estadual para a matéria é absoluta. De modo que são nulos todos os atos decisórios ali praticados com relação ao processo em tela.
IV – CONCLUSÕES
Dois, então, serão os caminhos a adotar: a uma, a anulação da decisão perante o próprio Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte; a duas, ajuizamento de Suspensão de Liminar, à luz do artigo 4º da Lei nº 8.437/92, em face de caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.