4. Prescrição
A lei em estudo prevê a prescrição em 8 anos (art. 2º - art. 23, Lei nº 8.429/92), as causas de suspensão e de interrupção do lapso prescricional. A instauração de inquérito civil ou de processo administrativo suspende a prescrição por 180 dias no máximo (art. 2º - art.23, § 1º, Lei nº 8.429/92. O inquérito civil deverá ser concluído em 365 dias, prorrogáveis uma única vez, mediante promoção fundamentada (art. 2º - art. 23, § 2º, Lei nº 8.429/92). Com esta norma procura-se a efetividade da garantia constitucional da duração razoável do processo (art. 5º, inc. LXXVIII, CR).
As hipóteses de interrupção do curso prescricional estão previstas no art. 2º (art. 23, § 4º, Lei nº 8.429/92), começando pelo ajuizamento da ação de improbidade administrativa e terminando com a publicação de decisão ou acórdão do Supremo Tribunal Federal que confirme acórdão condenatório ou que reforme acórdão de improcedência.
Prevê a prescrição intercorrente cujo prazo é de 4 anos (art. 2º - art. 23, § 5º, Lei nº 8.429/92) e que deverá ser decretada de ofício ou a requerimento das partes, em contraditório (art. 2º - art. 23, § 6º, Lei nº 8.429/92).
A Procuradoria Geral da República posicionou-se no sentido da imediata aplicação do direito novo aos casos em andamento e na própria instância especial.[28] En passant, com a adoção legal da noção de sistema e da principiologia do direito sancionador, é natural a legitimidade ativa exclusiva do Ministério Público, órgão de soberania do Estado,[29] para a ação de improbidade administrativa.
5. Causas em andamento
Com a entrada em vigor da lei sub studio, nos limites do presente trabalho, relembra-se que adota a principiologia constitucional do direito penal sancionador, a tipicidade do ato de improbidade administrativa, a integração dele quanto ao elemento subjetivo somente por dolo específico, a exclusão do mesmo nas hipóteses de adoção de jurisprudência. ainda que não pacificada e ainda que não venha a prevalecer, e institui prazos de prescrição geral e intercorrente.[30] Os direitos e as garantias fundamentais têm aplicabilidade imediata.
Estes direitos constitucionais, mais favoráveis a quem figura no pólo passivo das ações de improbidade administrativa, têm aplicabilidade aos processos em curso e aos processos findos.[31]
Nos casos em que há imputação de fatos praticados por culpa do administrador, a lei nova implica a falta de justa causa para a continuidade dos respectivos processos. Sabe-se que uma das características do recurso é que o pedido de reexame desenvolve-se no mesmo processo em que emitida a decisão recorrida ou em instrumento dele formado e não instaura uma nova relação jurídica processual. O recurso cabe antes do trânsito em julgado da decisão. Nas apelações em andamento os Tribunais de Justiça ou os Tribunais Federais de Recurso deverão absolver o demandado.[32] Durante a tramitação de recursos especiais ou extraordinários, a nova lei também deve ser aplicada nestes tribunais superiores, antes do julgamento daqueles ou de recursos que os sustentem embargos de declaração ou agravo interno, por exemplo (arts. 493 e 933, CPC).[33]
Nas hipóteses em que houver decisão judicial de primeira instância classificando os fatos atribuídos ao administrador como culposos, isto é, praticados por imprudência, negligência ou imperícia, e não houver recurso do autor quanto a esta classificação jurídica da realidade fática, pendente recurso do réu, a regra da proibição da reformatio in pejus impede a reclassificação dos fatos culposos para fatos dolosos, também porque está estabilizada a imputação.
Se houver atribuição de fato culposo, a partir da vigência da lei nova, o pedido de condenação ou de manutenção desta é juridicamente impossível. Ao tempo do Código de Processo Civil precedente haveria a falta incidental de uma das condições da ação e sob o atual estatuto processual civil dá-se o caso de imediato julgamento da causa com a improcedência da ação civil pública. Este julgamento é de mérito, eis que sob a vigência daquele código, pela teoria da asserção, a supressão incidental da possibilidade jurídica do pedido implicava a formulação de julgamento do meritum causae e, na vigência do atual, é caso típico de decisão sobre este mérito e no estado do processo (arts.354 e 487, inc. I, CPC).
A lei nova prevê o julgamento conforme o estado do processo (art. 2º - art. 17, § 10-B, Lei nº 8.429/92) e, em qualquer momento do processo, verificada a inexistência do ato de improbidade, julgar-se-á a demanda improcedente (art. 2º - art. 17, § 11, Lei nº 8.429/92). A decretação da prescrição intercorrente deve ser feita de imediato (art. 2º - art. 23, § 8º, Lei nº 8.429/92).
6. Conclusões
A corrupção é um empecilho a quaisquer regimes porque maltrata a pessoa humana e a impede de se realizar segundo as suas potencialidades. A construção de uma sociedade livre, justa, solidária e proba é um dos fins do Estado. Exige a educação para as virtudes e a repressão proporcionada à ofensa, harmonizando efetividade e garantismo.
Havia diversas classificações da natureza jurídica dos atos de improbidade previstos na Lei nº 8.429/92. A lei acima estudada adotou a noção de sistema, aplica-se segundo os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador, seguindo a moderna orientação doutrinária e a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. A adoção da doutrina de sistema jurídico e da principiologia constitucional do direito sancionador implica o tratamento das investigações e das ações judiciais atributivas de improbidade segundo os princípios e as regras de interpretação, da Constituição da República, do Direito Penal e do Direito Processual Penal sempre informados pela Carta Magna. Exige-se a tipicidade do ato de improbidade, não há ato de improbidade administrativa sem dolo, vigora a irretroatividade da lei mais gravosa e a retroatividade da lex mitior.
Por definição legal, a acusação da prática de improbidade administrativa é repressiva, tem caráter sancionatório e pessoal, não se constituindo em ação civil.
Não há ato de improbidade administrativa imprescritível e está prevista a prescrição intercorrente, tudo em atenção ao estado de liberdade da pessoa humana, à sua dignidade e preservação de sua boa fama, bem como para atender, reflexamente, a garantia constitucional da duração razoável do processo.
A punibilidade de ato de improbidade administrativa exige prévia elaboração legislativa do tipo de infração desta natureza, a sua integração por dolo específico, este não se configura nas hipóteses de adesão a orientações jurisprudenciais, e o erro ou a boa-fé do administrador também excluem o dolo. Aplica-se a regra da proporcionalidade.
A recente reforma aplica-se aos processos em curso e aos processos findos. Nas ações em curso nas quais se atribua culpa ao administrador, a lei nova implica a falta de justa causa para a continuidade dos respectivos processos. Nos processos em que houver decisão judicial de primeira ou de segunda instância, não transitada em julgado, classificando os fatos atribuídos ao administrador como culposos, isto é, praticados por imprudência, negligência ou imperícia, e não houver recurso do autor da respectiva ação quanto a esta classificação judicial da realidade fática, pendente recurso do réu condenado sob a alegação de culpa, a regra da proibição da reformatio in pejus impede a reclassificação dos fatos culposos como fatos dolosos, também porque está estabilizada a imputação. É caso de improcedência da ação judicial
Se há atribuição de fato culposo, com a vigência da lei nova, o pedido de condenação ou de manutenção desta é juridicamente impossível. Ao tempo do Código de Processo Civil precedente, pela teoria da asserção, haveria a falta incidental de uma das condições da ação e julgamento do mérito e sob o atual estatuto processual civil dá-se o caso de imediato julgamento da causa com a improcedência da ação civil pública, também examinando-se o meritum causae (arts.354 e 487, inc. I, CPC).
A lei nova prevê o julgamento conforme o estado do processo (art. 2º - art. 17, § 10-B, Lei nº 8.429/92) e, em qualquer momento do processo, verificada a inexistência do ato de improbidade, julgar-se-á a demanda improcedente (art. 2º - art. 17, § 11, Lei nº 8.429/92). A atribuição de ato de improbidade administrativa culposo implica a improcedência da respectiva ação judicial em curso e a cessação do cumprimento de sentença procedente transitada em julgada e dos seus efeitos. A decretação da prescrição intercorrente deve ser feita de imediato (art. 2º - art. 23, § 8º, Lei nº 8.429/92), como também disciplina o Código de Processo Penal (art. 61, caput).
A educação do povo para a probidade, a participação efetiva dele na escolha e no acompanhamento dos atos dos governantes incumbidos de otimizar os poderes que aquele delega a estes, mas conserva a sua titularidade, e a aplicação do devido processo legal, substancial e formal, pelos órgãos judiciários e essenciais à justiça, conciliando efetividade e garantismo podem implicar a evolução de nosso país.
Referências Bibliográficas
Barros, Suzana de Toledo. O Princípio da Proporcionalidade e o Controle de Constitucionalidade das Leis Restritivas de Direitos Fundamentais, 2ª ed., Brasília, Brasília Jurídica, 2000.
Camargo, Antonio Luís Chaves. Imputação Objetiva e Direito Penal Brasileiro, São Paulo, Cultural Paulista, 2002.
Canotilho, J. J. Gomes e Vital Moreira, CRP Constituição da República Portuguesa Anotada, 1ª ed. brasileira e 4ª edição portuguesa revista, São Paulo, Revista dos Tribunais e Coimbra, 2007.
Cintra, Antonio Carlos de Araújo. Parecer juntado no PAS nº 07/03, Corregedoria Geral do Ministério Público do Estado de São Paulo.
Delgado, Jorge Augusto. Improbidade Administrativa: algumas controvérsias doutrinárias e jurisprudenciais sobre a Lei de Improbidade Administrativa, Informativo Jurídico da Biblioteca Ministro Oscar Saraiva, v. 14, n. 1, p. 1-106, jan/jun.2002, p. 21.
Francisco, Papa, O Amor é contagioso: O Evangelho da Justiça, São Paulo, Fontanar, 2017.
Gasset, José Ortega y. Meditaciones del Quijote, Madrid, Universidad de Puerto Rico, 1957.
Gomes, Fernando de Paula. Do Contrato: Interpretação e Boa-Fé, Revista de Direito Privado, v. 27/2006, p. 96-142, jul-set/2006, DTR/2006/450.
Maximiliano, Carlos. Hermenêutica e Aplicação do Direito, 21ª ed., Rio de Janeiro, Forense, 2018.
Nery Jr., Nelson e Nery, Rosa Maria de Andrade, Código de Processo Civil Comentado, 19ª edição, São Paulo, Thomson Reuters Brasil Revista dos Tribunais, 2020, comentários aos artigos 493 e 933.
Noronha, E. Magalhães. Direito Penal, 4ª ed., São Paulo, Saraiva, 1967, v. I.
Paulo II, São João, Carta Encíclica O Esplendor da Verdade, 2ª ed., São Paulo, Paulinas, 1993.
Peláez, Michelangelo. Etica, Professioni, Virtù, Milano, Ares, 1995.
Penteado, Jaques de Camargo. Sistema Acusatório, garantismo, efetividade e bem comum: uma visão esquemática. In Estudos de Processo Penal, São Paulo, Scortecci, 2011.
__________. Acusação, Defesa e Julgamento, Campinas, Millennium, 2001.
__________, Jarvis Viana Pinto, Paulo Edson Marques e Samuel Sergio Salinas, Aspectos da Estrutura Orgânica do Ministério Público, Teses e Relatórios do IX Seminário Jurídico dos Grupos de Estudos do Ministério Público do Estado de São Paulo, São Paulo, Edições APMP, 1981, p. 64.
Pérez, Rafael Gómez Deontologia Juridica, 3ª ed., Pamplona, Ediciones Universidad de Navarra, 1991.
__________. Los Derechos, Madrid, El Drac,1995.
Valle, Kamile Medeiros do. O fim da improbidade administrativa por ato culposo: por que tanta indignação?, Littera Express, nº 805, http://manesco.com.br/.
Von Liszt, Franz. Tratado de Direito Penal Allemão, Rio de Janeiro, F. Briguiet & C., 1899, v. I.
Welzel, Hans. La teoría de la acción finalista, Buenos Aires, Depalma, 1951.