Resumo: O presente estudo examina o regime jurídico das Áreas de Preservação Permanente (APPs) em perímetros urbanos consolidados, à luz do Código Florestal (Lei n.º 12.651/2012), da Constituição da República e da jurisprudência consolidada no Tema 1010 do Superior Tribunal de Justiça. Analisa-se a natureza das restrições ambientais como limitações administrativas de caráter geral, o vínculo da função social e ecológica da propriedade, bem como as repercussões sobre o valor indenizatório na desapropriação, segundo o Decreto-Lei n.º 3.365/1941. Integram-se fundamentos extraídos de estudo recente da Revista Jurídica do Ministério Público Catarinense, realçando o risco de retrocesso ambiental e os limites normativos impostos pela força normativa do precedente vinculante. Ao fim, sublinha-se a necessidade de compatibilizar o desenvolvimento urbano com a supremacia do interesse público e o princípio da prevenção ambiental.
Palavras-chave: Código Florestal; Áreas de Preservação Permanente; função social da propriedade; desapropriação; Tema 1010/STJ; retrocesso ambiental.
Sumário: 1. Introdução. 2. Regime Jurídico das Áreas de Preservação Permanente. 3. Função Social e Ecológica da Propriedade. 4. Vinculação Constitucional: Art. 225 e Art. 170, VI, CF. 5. Tese Repetitiva do Tema 1010/STJ e a Sua Autoridade Jurídica. 6. Limitações Administrativas, Natureza Propter Rem e Vedação ao Retrocesso Ambiental. 7. Aspectos Processuais: Regime de Precedentes, Retratação e Ônus Probatório. 8. A Justa Indenização no Decreto-Lei n.º 3.365/1941: Valor Real, Limites e Função. 9. A Inexistência de Valor Econômico como Limite Intrínseco à Justa Indenização. 10. Considerações Finais.
1. Introdução
A trajetória jurídica do ordenamento urbanístico-ambiental brasileiro é marcada pela dialética permanente entre o impulso desenvolvimentista e a força normativa da cláusula de proteção intergeracional.
Em contexto de urbanização intensiva, que historicamente avançou sobre espaços sensíveis sem planejamento harmônico, a Constituição da República de 1988 instituiu, no art. 225, um mandamento de conteúdo normativo imediato: o direito de todos a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida.
Essa diretriz de elevada densidade ética e jurídica configura verdadeira cláusula de transcendência, projetando efeitos sobre todos os domínios do Direito, notadamente o regime jurídico da propriedade privada, a quem se impõe a carga de compatibilizar o interesse individual com a supremacia do bem coletivo.
Nesse quadrante, as Áreas de Preservação Permanente (APPs) surgem como instrumentos técnicos de concretização da ordem ambiental, irradiando sobre o território urbano limitações administrativas que, por sua própria natureza, transcendem interesses localizados e reclamam obediência erga omnes, como corolário do poder de polícia ambiental.
2. Regime Jurídico das Áreas de Preservação Permanente
O delineamento normativo das APPs remonta à Lei n.º 4.771/1965 — o vetusto Código Florestal — que, em seu tempo, introduziu na tradição jurídica brasileira o conceito de zonas non aedificandi de interesse ecológico, disciplinadas de forma cogente e permanente.
O regime foi progressivamente robustecido pelas Leis nº 7.511/1986 e 7.803/1989, consolidando o entendimento de que a proteção das matas ciliares e das faixas marginais a cursos d’água constitui prerrogativa de interesse público primário.
O advento do Novo Código Florestal (Lei n.º 12.651/2012) não operou retrocesso, mas reafirmou — com maior grau de precisão técnica — a compulsoriedade da observância das faixas mínimas de preservação (art. 4º), ora vistas como espaços territoriais especialmente protegidos, expressão da categoria jurídica consolidada no art. 225, § 1º, III, da Constituição Federal.
É incontroverso que tais áreas, por sua natureza, são definidas ex lege, independendo de qualquer ato administrativo que as institua ou delimite, porquanto constituem restrição de ordem pública, cogente, e de ordem geral.
Tal concepção é corroborada com a noção de que limitações administrativas como as APPs são projeções do poder de polícia, incidindo imediata e objetivamente, moldando o conteúdo do domínio sem suprimir sua titularidade formal.
3. Função Social e Ecológica da Propriedade
A compreensão contemporânea do direito de propriedade no Brasil encontra assento no art. 5º, XXII e XXIII, da Constituição, que conjuga a proteção do domínio privado à imperatividade da função social.
No domínio da tutela ambiental, essa função social ganha feição ecológica, o que a doutrina administrativista qualifica como núcleo essencial da compatibilização entre os direitos de fruição e os deveres de conservação.
Já resta consagrado o entendimento de que a propriedade privada, em sua essência, jamais pode ser dissociada de sua vocação ecológica. Toda terra, edificada ou não, urbana ou rural, é elemento de uma biorregião e por ela é condicionada.
Logo, o regime de APPs constitui extensão natural da função social, operando como limitação erga omnes, que vincula o substrato físico e os eventuais direitos reais que sobre ele incidam.
4. Vinculação Constitucional: Art. 225 e Art. 170, VI, CF
A força normativa dos arts. 225 e 170, VI, da Constituição Federal legitima a restrição administrativa ambiental como instrumento de defesa de um mínimo existencial ecológico, núcleo intangível da ordem econômica e social.
O art. 225, caput, transforma o meio ambiente em bem de uso comum e interesse difuso de elevada envergadura.
Já o art. 170, VI, articula a livre iniciativa ao desenvolvimento sustentável, vedando qualquer utilização econômica que comprometa a regeneração dos ecossistemas.
A jurisprudência constitucional, ao longo de três décadas, tem reiterado que o legislador infraconstitucional não dispõe de discricionariedade para esvaziar o núcleo protetivo mínimo assegurado pela Constituição.
O recente debate acerca da Lei nº 14.285/2021, que abre margem para a flexibilização das larguras mínimas de APPs em perímetros urbanos consolidados, desafia a coerência desse bloco normativo.
Como enfatiza o estudo técnico do Ministério Público Catarinense, tal norma tem potencial de violar a vedação ao retrocesso ambiental, em contraposição ao caráter intergeracional dos direitos ecológicos.
5. A Tese Repetitiva do Tema 1010/STJ e sua Autoridade Jurídica
O Tema 1010, consolidado no REsp n.º 1.770.760/SC, inscreve-se na estrutura dos precedentes qualificados (art. 927, III, CPC), projetando efeitos vinculantes sobre todos os órgãos jurisdicionais.
A ratio decidendi do acórdão paradigma repousa na leitura sistemática do Código Florestal, que, ao determinar a extensão não edificável das APPs, não opera distinção topográfica entre o solo urbano e o rural.
No voto condutor, enfatiza-se que admitir o fracionamento da norma ambiental por leis municipais importaria infringir a Súmula Vinculante n.º 10 do STF, pois se estaria afastando a aplicação de lei federal por órgão fracionário, sem declaração de inconstitucionalidade pelo Plenário.
Portanto, o Tema 1010 se projeta como verdadeira cláusula de coerência, repelindo soluções interpretativas localistas que, a pretexto de flexibilizar o uso do solo urbano, minem a unidade de proteção ambiental.
6. Limitações Administrativas, Natureza Propter Rem e Vedação ao Retrocesso
A restrição de uso imposta pelas APPs não é faculdade concedida à Administração, mas projeção imperativa do poder de polícia ambiental. Sua natureza propter rem faz com que o dever de preservação adira ao título dominial ou possessório, irradiando-se para todos os sucessores a qualquer título.
A doutrina majoritária reconhece que tais limitações não se confundem com servidões administrativas ou com desapropriações indiretas, pois não há transferência de posse ou domínio, mas imposição de obrigação negativa.
A ofensa ao regime jurídico das APPs por atos normativos infraconstitucionais traduz violação à proibição de retrocesso ambiental, como bem sublinha o estudo do MP Catarinense.
Essa diretriz hermenêutica, consolidada no debate doutrinário europeu e internalizada na jurisprudência pátria, erige-se como dique contra flexibilizações regressivas.
7. Aspectos Processuais: Regime de Precedentes, Retratação e Ônus Probatório
A processualidade que envolve a matéria não é mero apêndice procedimental, mas verdadeiro garante de coerência sistêmica e unidade interpretativa no seio do Estado-Juiz.
O Código de Processo Civil de 2015, no capítulo que disciplina o regime de precedentes obrigatórios (arts. 926 e 927), consolidou um paradigma de uniformidade hermenêutica que conjuga eficiência decisória com segurança jurídica, na esteira de uma cultura de stare decisis que se impõe mesmo em sistemas de tradição romano-germânica.
Nesse diapasão, o Tema 1010/STJ, na condição de precedente qualificado, obriga não apenas a observância formal pelos tribunais de origem, mas impõe aos magistrados o ônus argumentativo de distinguir hipóteses de incidência ou de sinalizar superação quando as premissas fático-jurídicas se alterem substancialmente (overruling).
O art. 1.038, § 3º, do CPC reforça essa lógica, facultando o juízo de retratação pelo órgão prolator quando configurada a superveniência de tese repetitiva.
O desrespeito deliberado a tal paradigma submete a decisão à sindicabilidade mediante reclamação constitucional (art. 988, IV, CPC), expediente processual que prestigia a integridade do sistema e coíbe aventuras interpretativas localistas.
No campo probatório, o ônus da prova incide de forma clara e invertida: se a parte expropriada pretende afastar o regime restritivo das APPs ou arguir esvaziamento patrimonial específico não decorrente da restrição geral, incumbe-lhe o ônus de comprovar de forma robusta a existência de prejuízo econômico concreto (art. 373, II, CPC).
Esta exigência evita a armadilha de laudos periciais fantasiosos, que por vezes buscam inflar a valoração fundiária mediante projeções hipotéticas de aproveitamento incompatíveis com o ordenamento jurídico vigente.
Logo, a dialética entre precedente vinculante, juízo de retratação, reclamação e ônus probatório compõe um sistema processual coerente, apto a dar concretude ao binômio segurança jurídica e supremacia do interesse público.
8. A Justa Indenização no Decreto-Lei n.º 3.365/1941: Valor Real, Limites e Função
A justa indenização, cláusula pétrea do art. 5º, XXIV, da Constituição, não se confunde com indenização generosa ou fictícia.
É justa porque guarda correspondência fática com o valor econômico real do bem expropriado, refletido na moldura normativa aplicável à data da avaliação (art. 27 do Decreto-Lei n.º 3.365/1941).
Com efeito, a desapropriação — instituto por excelência de intervenção extrema do Estado na propriedade privada — exige, em contrapartida, a recomposição integral do patrimônio legítimo subtraído.
Todavia, este patrimônio não se mede por pretensões especulativas, tampouco por aproveitamento proibido. É bem de ver que o valor de mercado há de considerar não apenas a realidade física do imóvel, mas sobretudo o regime jurídico a que se submete.
No caso das APPs, o substrato fundiário encontra-se gravado por limitação administrativa de natureza erga omnes, de longa data consolidada no arcabouço florestal (desde a Lei n.º 4.771/65).
Portanto, o laudo pericial há de refletir essa restrição, impedindo a atribuição de valor artificialmente inflacionado por expectativa de uso edificável que a legislação, de forma peremptória, veda.
Conforme reiterado pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (REsp 1.233.257/PR), limitações administrativas de caráter genérico não ensejam indenização, salvo comprovação de dano específico superveniente.
Trata-se de corolário direto do princípio da supremacia do interesse público e da moralidade administrativa (art. 37, caput, CF), que repele o pagamento de indenizações fictícias como forma de locupletamento ilícito.
9. A Inexistência de Valor Econômico como Limite Intrínseco à Justa Indenização
Mais incisivamente, quando o bem expropriado se revela integralmente inaproveitável à luz do ordenamento jurídico, o direito à justa indenização esvazia-se.
Nesses casos, o ato expropriatório reveste-se de função meramente formal: regularizar, em termos dominiais, o que na prática já se qualificava como área de uso público difuso ou coletivo.
Assim, o proprietário não faz jus a ressarcimento substancial, porquanto a restrição anterior já aniquilara o potencial econômico do domínio.
Não se pode perder de vista que não há direito a compensação por expectativa de ganho que colida com a lei.
O laudo pericial, por conseguinte, deve registrar a realidade do imóvel em sua condição jurídica atual, declinando como valor venal o quantum residualmente viável ou, se inexistente, consignando a ausência de expressão pecuniária.
Tal exegese reafirma o caráter instrumental da desapropriação, que, no Estado Constitucional, não pode degenerar em veículo de remuneração graciosa a interesses individuais em detrimento do bem coletivo.
10. Considerações Finais
A síntese desenvolvida nesta peça doutrinária transcende o reducionismo de apenas compilar normas e precedentes.
Aqui se buscou reconstruir o debate em torno das APPs em áreas urbanas consolidadas, compondo o diálogo entre a evolução legislativa, a força normativa da Constituição de 1988, o regime jurídico do Código Florestal, o precedente paradigma do Tema 1010/STJ, a tensão hermenêutica da Lei nº 14.285/2021 e o núcleo garantístico da justa indenização.
Diferentemente de estudos que se limitam a replicar a ratio decidendi, este trabalho tensiona a interpretação em chave pragmática, ligando o tema à praxis forense — especialmente no âmbito de Procuradorias e Advocacias Públicas — e realçando a necessidade de perícia probatória sólida, bem como a atuação técnica para evitar que o erário suporte ônus indenizatórios derivados de expectativas de exploração vedadas por lei.
Dessa forma, o contributo original reside em costurar, em linguagem castiça e rigorosa, um itinerário interpretativo que combina densidade teórica, operatividade prática e crítica jurídica capaz de servir de suporte a teses defensivas e políticas públicas voltadas à sustentabilidade urbana.
Referências
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Abstract: This paper examines the legal framework governing Permanent Preservation Areas (APPs) within consolidated urban territories, under the Brazilian Forest Code (Law No. 12.651/2012), the Federal Constitution and the binding precedent Topic 1010 of the Superior Court of Justice. It discusses environmental restrictions as general administrative limitations, the social and ecological function of property and their impact on expropriation indemnity, according to Decree-Law No. 3,365/1941. It also integrates findings from a recent study by the Public Prosecutor’s Office of Santa Catarina, highlighting the risk of environmental setback and the normative force of the binding precedent. Finally, it stresses the need to reconcile urban development with the supremacy of the public interest and the principle of environmental prevention.
Keywords: Brazilian Forest Code; Permanent Preservation Areas; administrative limitation; social function of property; expropriation; environmental setback.
