Resumo: O presente artigo examina a evolução regulatória do setor de hospedagem no Brasil, com foco na Portaria nº 28/2025, editada pelo Ministério do Turismo, que redefine parâmetros de check-in e check-out, estabelece a diária de 24 horas e impõe novos deveres de transparência e higienização aos meios de hospedagem. A análise demonstra que a norma, alinhada à Lei Geral do Turismo (Lei nº 11.771/2008) e aos princípios da defesa do consumidor, busca ampliar a previsibilidade contratual e a segurança jurídica nas relações de consumo. Em perspectiva complementar, discute-se a decisão proferida pela Justiça do Estado do Pará durante a COP-30, que determinou às plataformas digitais de hospedagem a adoção de medidas de contenção de preços abusivos. A comparação entre ambos os instrumentos evidencia a complementaridade entre regulação administrativa e tutela jurisdicional, revelando um modelo de governança turística baseado na equidade concorrencial, transparência informacional e integridade institucional. Conclui-se que o equilíbrio entre liberdade econômica, proteção do consumidor e previsibilidade normativa constitui condição essencial para o fortalecimento do turismo brasileiro como atividade sustentável e juridicamente estável.
Palavras-chave: Portaria nº 28/2025; turismo; hospedagem; defesa do consumidor; COP-30; preços abusivos; regulação econômica.
Sumário: 1. Introdução. 2. A nova Portaria 28/2025 e a Lei Geral do Turismo. 3. Transparência e digitalização no check-in. 4. Concorrência e integridade do mercado. 5. A intervenção judicial na COP-30. 6. Interconexões entre regulação, consumo e concorrência. 7. Conclusão. Referências.
1. Introdução
A relação entre turismo, regulação estatal e proteção do consumidor sempre foi sensível no ordenamento jurídico brasileiro. O setor de hospedagem, em particular, reflete com nitidez as tensões entre a liberdade de iniciativa — assegurada pelo art. 170 da Constituição Federal — e o dever estatal de garantir equilíbrio nas relações de consumo, nos termos do art. 5º, XXXII, da mesma Carta.
Nos últimos anos, o avanço tecnológico e a multiplicação das plataformas digitais de hospedagem (como Airbnb, Booking, Agoda e Expedia) alteraram profundamente a lógica da hospitalidade, fragmentando o mercado e desafiando a capacidade do Estado de regular práticas antes restritas a hotéis e pousadas convencionais.
A pandemia de covid-19 intensificou esse processo, levando o poder público a rediscutir temas como higiene, segurança sanitária, transparência contratual e padronização de serviços, todos essenciais para a retomada do turismo nacional.
É nesse cenário que se insere a Portaria nº 28/2025 do Ministério do Turismo, instrumento de regulação infralegal que visa atualizar e uniformizar os critérios de hospedagem em todo o território brasileiro.
A norma define o conceito de diária, limita o tempo de limpeza e arrumação, estabelece deveres de informação aos consumidores e introduz um novo sistema digital de registro de hóspedes (SNRH).
Seu objetivo central é modernizar o setor, reforçar a previsibilidade contratual e reduzir conflitos entre hóspedes e prestadores de serviço, fortalecendo a confiança no mercado turístico.
Por outro lado, o Judiciário tem assumido papel ativo na defesa da lealdade econômica e do equilíbrio de preços, como evidencia a recente decisão da Justiça paraense determinando que plataformas de hospedagem coíbam valores abusivos durante a COP-30.
A medida, embora excepcional, revela a dimensão corretiva do direito econômico e do direito do consumidor, reafirmando que o turismo, enquanto atividade econômica de interesse coletivo, deve operar dentro de parâmetros éticos e socialmente responsáveis.
Assim, o presente estudo busca demonstrar como a Portaria nº 28/2025 — ao lado da atuação judicial — integra um movimento de reconstrução institucional do turismo brasileiro, baseado em três pilares:
regulação inteligente e proporcional;
transparência e digitalização das relações contratuais; e
fiscalização ativa e corretiva dos desequilíbrios de mercado.
O resultado é a consolidação de um modelo de compliance público-turístico, no qual a regulação administrativa, a autorregulação empresarial e a tutela jurisdicional coexistem em harmonia.
2. A nova Portaria nº 28/2025 e a Lei Geral do Turismo
A edição da Portaria nº 28/2025 pelo Ministério do Turismo representa um marco de atualização normativa no setor de hospedagem, alinhando-se à Lei Geral do Turismo (Lei nº 11.771/2008) e à política pública de modernização administrativa do Estado.
A norma em questão não cria obrigações inéditas, mas sistematiza, clarifica e uniformiza práticas já reconhecidas pelo setor, conferindo maior segurança jurídica e previsibilidade às relações entre hóspedes e empreendedores.
Em primeiro plano, a Portaria consolida o entendimento de que a diária hoteleira corresponde a 24 horas, contadas a partir do horário de ingresso do hóspede.
Entretanto, permite-se que até três horas desse período sejam destinadas à arrumação, higiene e limpeza da unidade habitacional, tempo que deve estar incluído no preço total, sem cobranças adicionais.
A referida regra visa padronizar a noção de “uso efetivo” da hospedagem e evitar práticas abusivas, como cobranças integrais por períodos reduzidos de ocupação — uma queixa recorrente dos consumidores.
Outro aspecto relevante é a flexibilidade do horário de check-in e check-out, cuja definição passa a ser de responsabilidade do próprio meio de hospedagem, desde que comunicada de forma clara, prévia e ostensiva.
Essa diretriz reforça o princípio da informação, previsto no art. 6º, III, do Código de Defesa do Consumidor, e garante que o contratante tenha ciência inequívoca das condições de prestação do serviço.
A Portaria também eleva o patamar de segurança sanitária, exigindo serviços mínimos de higienização, troca de roupas de cama e toalhas em frequência compatível com o perfil do estabelecimento, o que dialoga diretamente com o art. 4º, II, “d”, da Lei Geral do Turismo, que trata da qualidade e sustentabilidade dos serviços turísticos.
Essa integração normativa traduz a evolução da regulação setorial brasileira, que passa a compreender a higiene e a transparência informacional como atributos de qualidade e não meras obrigações acessórias.
Do ponto de vista institucional, a norma reafirma a competência regulatória do Ministério do Turismo, prevista no art. 21 da Lei nº 11.771/2008, e consolida o papel da pasta como órgão responsável por emitir diretrizes, supervisionar meios de hospedagem e fiscalizar o cumprimento das normas.
A Portaria ainda menciona o procedimento de fiscalização administrativa, com previsão de lavratura de Termo de Fiscalização e instauração de processo administrativo, sempre observando o contraditório e a ampla defesa — o que reforça o caráter jurídico-formal da norma e a legitimidade de sua aplicação.
Em síntese, a Portaria nº 28/2025 busca um modelo de regulação equilibrado, em que a previsibilidade normativa convive com a autonomia privada. Ao mesmo tempo em que impõe limites, promove segurança jurídica e padronização de condutas, prevenindo conflitos, fortalecendo a confiança e contribuindo para a profissionalização do turismo brasileiro — elemento essencial para sua inserção competitiva no cenário internacional.
3. Transparência e digitalização no check-in
A Portaria nº 28/2025 não se limita a reformular regras de tempo e cobrança: ela inaugura um novo paradigma digital na relação entre hóspede e meio de hospedagem, ao substituir a antiga Ficha Nacional de Registro de Hóspedes (FNRH) pelo Sistema Nacional de Registro de Hóspedes (SNRH).
Essa transição, longe de ser mera mudança burocrática, representa um salto qualitativo na governança informacional do setor turístico, permitindo que todo o processo de registro, entrada e saída seja feito de forma eletrônica, segura e auditável, inclusive por QR Code ou link.
Sob o ponto de vista jurídico, a digitalização das relações de hospedagem concretiza princípios constitucionais como o da eficiência administrativa (art. 37, caput, da Constituição Federal) e o da publicidade e transparência, pilares da boa administração pública.
Além disso, harmoniza-se com a Lei nº 14.129/2021, que instituiu a Estratégia de Governo Digital no âmbito da administração pública federal, e com a Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais (LGPD – Lei nº 13.709/2018), ao prever a coleta e o tratamento de informações pessoais de hóspedes dentro de um sistema seguro e padronizado.
Do ponto de vista econômico e empresarial, o novo SNRH reduz custos operacionais, elimina redundâncias e permite que estabelecimentos adotem modelos de check-in antecipado, facilitando o fluxo de hóspedes e melhorando a experiência do consumidor. Essa simplificação normativa atende à lógica da desburocratização regulatória e do compliance digital, conceitos caros à governança corporativa moderna.
Há também reflexos importantes no plano probatório e contratual. O registro eletrônico passa a funcionar como documento jurídico hábil, apto a comprovar o vínculo contratual, o horário de ingresso e de saída, e até mesmo o cumprimento dos deveres de informação.
Com isso, evita-se o uso de fichas físicas sujeitas a extravio ou falsificação e fortalece-se a segurança jurídica dos contratos de hospedagem, conferindo maior previsibilidade às eventuais demandas judiciais.
O avanço digital no setor, ademais, favorece a interoperabilidade entre entes públicos e privados, permitindo que dados agregados de ocupação e circulação turística sejam utilizados para políticas públicas de turismo sustentável, planejamento urbano e segurança sanitária.
Assim, o SNRH transcende a dimensão meramente administrativa e se consolida como instrumento estratégico de governança turística nacional, aproximando o Brasil de padrões adotados em países que tratam o turismo como eixo de desenvolvimento e de inteligência econômica.
Portanto, a Portaria 28/2025 inaugura um ciclo de modernização tecnológica e de compliance digital no turismo brasileiro. Ao digitalizar o processo de entrada e saída de hóspedes, o Ministério do Turismo não apenas facilita a vida do consumidor e do empresário, mas também reforça os valores da rastreabilidade, da transparência e da responsabilização, componentes centrais do modelo de integridade pública que o país vem progressivamente consolidando.
4. Concorrência e integridade do mercado
A modernização trazida pela Portaria nº 28/2025 projeta efeitos diretos sobre a estrutura concorrencial do setor de hospedagem. Em um mercado cada vez mais diversificado — no qual convivem hotéis tradicionais, pousadas familiares, hostels e plataformas digitais de locação —, torna-se imperativo estabelecer regras de base comuns, capazes de garantir que todos os agentes atuem sob os mesmos padrões de integridade e qualidade.
Ao definir parâmetros uniformes de higienização, limpeza e arrumação, a Portaria impede que empreendimentos reduzam custos mediante a supressão de serviços essenciais, prática que poderia gerar concorrência desleal.
A norma reforça a necessidade de isonomia competitiva e assegura que o preço final ao consumidor reflita não apenas a liberdade de mercado, mas também o cumprimento mínimo de obrigações legais e sanitárias, garantindo equilíbrio entre eficiência econômica e proteção social.
Esse modelo regulatório pode ser compreendido à luz do conceito de “autorregulação regulada”, expressão cunhada por Ulrich Sieber e desenvolvida na teoria do Regulated Self-Regulation, segundo a qual o Estado cria o quadro normativo e supervisiona a implementação das regras por entidades privadas. No contexto do turismo, o Ministério do Turismo atua como regulador-guia, estabelecendo limites e diretrizes, mas deixando espaço para a inovação e para o exercício da livre iniciativa.
Ademais, a Portaria contribui para a integridade concorrencial ao reduzir a assimetria de informações no mercado — uma das principais causas de ineficiência econômica. Ao exigir clareza nos horários de check-in e check-out, nos serviços oferecidos e nos preços cobrados, a norma reforça o princípio da transparência como vetor da concorrência leal.
Em termos de Direito Econômico, trata-se da aplicação prática do princípio da função social da livre iniciativa, que condiciona a liberdade empresarial ao respeito à boa-fé e à confiança legítima dos consumidores.
Do ponto de vista macroeconômico, a Portaria também possui papel de governança setorial, ao fortalecer a competitividade do turismo brasileiro no cenário internacional.
Ao estabelecer parâmetros previsíveis e estáveis, a regulação confere maior segurança a investidores estrangeiros, operadores de turismo e agências internacionais, reduzindo o chamado custo Brasil e projetando uma imagem institucional de profissionalismo e estabilidade normativa.
Em perspectiva de compliance, a uniformização das práticas de hospedagem aproxima o setor das normas internacionais de governança corporativa e integridade empresarial, como as diretrizes da ISO 37001 (Sistema de Gestão Antissuborno) e da ISO 37002 (Gestão de Denúncias e Proteção ao Denunciante). Ainda que tais normas não se apliquem diretamente ao turismo, elas inspiram uma cultura organizacional de ética, rastreabilidade e responsabilidade social, agora incorporada à estrutura regulatória da hospitalidade brasileira.
Assim, a Portaria nº 28/2025 atua como instrumento de compliance concorrencial, prevenindo práticas predatórias, harmonizando expectativas e elevando o padrão ético do mercado. A integridade, nesse contexto, não é apenas valor moral, mas ativo econômico, pois estimula a confiança e atrai fluxos de capital e consumo. O turismo brasileiro, ao adotar essa lógica, dá um passo decisivo rumo a uma economia de hospitalidade sustentável, competitiva e alinhada aos padrões globais de governança.
5. A intervenção judicial na COP-30
A decisão proferida pela 5ª Vara da Fazenda Pública e Tutelas Coletivas do Estado do Pará, em outubro de 2025, que determinou às plataformas Booking e Agoda a adoção de medidas de controle sobre preços considerados excessivos durante a realização da COP-30, constitui exemplo relevante de intervenção corretiva do Poder Judiciário em mercados regulados.
A medida atendeu parcialmente à ação civil pública ajuizada pela Defensoria Pública do Estado, pela Procuradoria-Geral do Estado e pela Comissão de Defesa do Consumidor da OAB-PA, e teve por fundamento o princípio da moderação nos preços e o dever de boa-fé nas relações de consumo, previstos no art. 4º do Código de Defesa do Consumidor (Lei nº 8.078/1990).
De acordo com a decisão, as plataformas deveriam identificar anúncios com tarifas até três vezes superiores à média de mercado praticada nos 12 meses anteriores e solicitar dos responsáveis a justificativa econômica dos reajustes. O descumprimento sujeitaria as empresas à multa diária de até R$ 50 mil, valor fixado como instrumento de coerção e não de punição.
A decisão judicial, contudo, não representa uma ruptura com a lógica da livre iniciativa, mas um ajuste pontual dentro do regime jurídico da regulação econômica. Trata-se de aplicação moderada dos princípios da ordem econômica constitucional (art. 170 da Constituição Federal), que reconhecem a liberdade de mercado como vetor do desenvolvimento, mas subordinam seu exercício à função social da atividade econômica e à defesa do consumidor.
Importa observar que o Poder Judiciário, nesse contexto, não substitui o papel do Estado regulador, tampouco atua como gestor de políticas públicas. A atuação judicial tem caráter subsidiário e corretivo, direcionada à recomposição de situações de desequilíbrio ou abuso.
A medida adotada na COP-30, portanto, insere-se em um paradigma de intervenção excepcional e proporcional, voltado a evitar distorções momentâneas que possam comprometer a eficiência e a credibilidade do mercado turístico em período de grande exposição internacional.
O episódio também evidencia a complexa relação entre plataformas digitais de intermediação e órgãos de regulação tradicional. Embora tais plataformas não sejam, em si, meios de hospedagem, sua posição dominante na intermediação das reservas confere-lhes papel relevante na governança de preços e na garantia de transparência.
A decisão judicial, ao lhes atribuir deveres de verificação e notificação, reforça a ideia de responsabilidade compartilhada na cadeia de consumo, princípio consolidado pela jurisprudência e amplamente reconhecido no Direito do Consumidor contemporâneo.
Desse modo, a intervenção judicial na COP-30 não se configura como obstáculo à livre iniciativa, mas como manifestação pontual do dever estatal de proteger o equilíbrio concorrencial e a confiança do consumidor, sem afastar a racionalidade econômica do setor.
6. Interconexões entre regulação, consumo e concorrência
O conjunto normativo e institucional formado pela Portaria nº 28/2025 e pela decisão judicial da COP-30 revela uma coordenação funcional entre regulação administrativa e tutela jurisdicional, expressando uma visão integrada do Direito Econômico contemporâneo.
Enquanto a regulação administrativa atua de modo preventivo, normativo e padronizador, a atuação judicial manifesta-se em caráter corretivo, pontual e excepcional, buscando restabelecer o equilíbrio quando as regras de conduta se mostram insuficientes para conter práticas abusivas.
Essa complementaridade reflete a lógica do Estado Regulador de Segunda Geração, no qual o poder público não mais intervém diretamente na atividade econômica, mas cria mecanismos de incentivo, controle e responsabilização, estimulando a autorregulação supervisionada.
A Portaria nº 28/2025 insere-se nessa dinâmica ao padronizar práticas e ao digitalizar processos, enquanto o Judiciário, ao enfrentar o caso da COP-30, reafirma a função de garantir a efetividade dos princípios constitucionais da livre concorrência e da defesa do consumidor.
Ambos os instrumentos dialogam com o art. 4º da Lei nº 11.771/2008 (Lei Geral do Turismo), que impõe à política nacional do setor o dever de promover a qualidade, a segurança e a transparência na prestação dos serviços turísticos.
O mesmo dispositivo reconhece a necessidade de segurança jurídica e de padronização técnica, objetivos perseguidos pela Portaria ministerial. Ao mesmo tempo, a decisão judicial atua no plano da governança econômica, corrigindo distorções de mercado e reafirmando o princípio da modicidade e razoabilidade dos preços, tradicionalmente associado à tutela do consumidor e à preservação da confiança nas relações de consumo.
No plano teórico, a interação entre regulação e jurisdição evidencia o fenômeno da intersetorialidade normativa, característico de economias complexas. As esferas administrativa, judicial e econômica não se sobrepõem, mas operam em complementaridade, reforçando-se mutuamente.
A atuação coordenada desses poderes garante que a liberdade de mercado não se converta em desordem competitiva e que o intervencionismo não se torne obstáculo à inovação e à eficiência.
O caso da COP-30, nesse sentido, ilustra o equilíbrio entre controle público e autonomia privada, em que a normatização preventiva do Ministério do Turismo e a intervenção pontual do Poder Judiciário se complementam, compondo um modelo de governança que valoriza a segurança jurídica, a previsibilidade e a transparência, pilares indispensáveis para a consolidação de um ambiente turístico competitivo e sustentável.
