I. A Resolução n° 425/98 extrapola os limites da Lei n° 6.496/77 ao ampliar o conceito de empresa para nele incluir entidades públicas
Conforme dispõe a Lei n° 6.496, de 07 de dezembro de 1977, que institui a Anotação de Responsabilidade Técnica na prestação dos serviços de engenharia, arquitetura e agronomia, cumpre ao profissional ou a "empresa" a efetivação do preenchimento e pagamento da ART.
"Art 1º - Todo contrato, escrito ou verbal, para a execução de obras ou prestação de quaisquer serviços profissionais referentes à Engenharia, à Arquitetura e à Agronomia fica sujeito à "Anotação de Responsabilidade Técnica" (ART).
Art 2º - A ART define para os efeitos legais os responsáveis técnicos pelo empreendimento de engenharia, arquitetura e agronomia.
§ 1º - A ART será efetuada pelo profissional ou pela empresa no Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (CREA), de acordo com Resolução própria do Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (CONFEA)." (g.n.).
A Resolução própria a que o §1° do art. 2° faz referência é a de n.° 425/98, do CONFEA (Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia). Em seu art. 5º enuncia o responsável pelo registro e, no 6°, amplia o conceito de empresa.
"Art. 4º - O preenchimento do formulário de ART pela obra ou serviço é de responsabilidade do profissional, o qual, quando for contratado, recolherá, também, a taxa respectiva.
Parágrafo único - Quando a obra ou serviço for objeto de contrato com pessoas jurídica, a esta cabe a responsabilidade pelo recolhimento da taxa de ART e o registro de ART, devidamente preenchida pelo profissional responsável.
Art. 5º - Quando se tratar de profissional com vínculo empregatício de qualquer natureza, cabe a pessoa jurídica empregadora providenciar o registro perante o CREA da Anotação de Responsabilidade Técnica - ART, devidamente preenchida pelo profissional responsável pelo serviço técnico ou obra a serem projetados e/ou executados.
Art. 6º - O desempenho de cargo ou função técnica, seja por nomeação ocupação ou contrato de trabalho, tanto em entidade pública quanto privada, obriga a Anotação de Responsabilidade Técnica no CREA em cuja jurisdição for exercida a atividade.
Parágrafo único - A alteração do cargo ou função técnica obriga à nova ART." (g.n.).
Pelo que se extrai da Resolução, o CONFEA pretende que a ART e sua respectiva taxa fiquem a cargo da entidade pública contratante, e não mais do servidor. Esse ato normativo, todavia, extrapola os limites da Lei a que se propõe detalhar, ampliando o conceito de empresa. Há manifesto inovamento no ordenamento jurídico e, via de conseqüência, ilegal interferência em relações estatutárias, quando a resolução equipara empresa à entidade pública.
O pagamento da ART por servidores públicos vai de encontro ao próprio escopo de criação da exação, que, acredito, funda-se no exercício do Poder de Polícia – trata-se de taxa e não há qualquer prestação de serviço público. É que o Poder de Polícia se concretiza com a imposição de limitações aos indivíduos em benefício de um interesse maior, da coletividade. Ao se exigir o pagamento da referida taxa das autarquias ambientais, por exemplo, que atuam em defesa de interesses difusos e coletivos, em benefício de interesses meramente corporativos e arrecadatórios, estar-se-ia desvirtuando a finalidade do instituto e privilegiando uma classe em detrimento de toda a sociedade.
Noutro giro, o servidor não está sujeito à Anotação de Responsabilidade Técnica - ART quando atua no exercício de competências estatutárias, vez que representa a própria entidade.
II. Da inexigibilidade do registro e do pagamento da ART pelos servidores do IBAMA
O art. 1º da Lei n.° 6.839, de 30 de outubro de 1980, dispõe que o critério legal para a obrigatoriedade de registro nos conselhos profissionais é determinado pela atividade básica exercida ou pela natureza dos serviços prestados pela empresa.
"Art. 1º O registro de empresas e a anotação dos profissionais legalmente habilitados, delas encarregados, serão obrigatórios nas entidades competentes para a fiscalização do exercício das diversas profissões, em razão da atividade básica ou em relação àquela pela qual prestem serviços a terceiros."
Em relação ao registro dos estabelecimentos no Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia, os artigos 59 e 60, da Lei 5.194/66, disciplinam que toda e qualquer firma ou organização, que tenha alguma seção ligada ao exercício profissional da engenharia, arquitetura e agronomia, é obrigada a requerer o seu registro e anotação dos profissionais legalmente habilitados e dela encarregados.
Realizando uma interpretação sistemática dos dispositivos supramencionados da Lei 6.839/80 e da Lei 5.194/66, infere-se que, se a atividade precípua do estabelecimento refere-se à execução direta de funções privativas de engenheiro, arquiteto e agrônomo, exsurge a necessidade de registro na respectiva entidade autárquica fiscalizadora (CREA). Caso contrário, não.
Na hipótese sob exame, ainda que se considerasse legal a equiparação de entidades públicas a empresas que desempenham atividades reguladas pelo CREA, o registro não seria exigível porque dentre as finalidades precípuas da autarquia ambiental não se vislumbra a execução direta de funções privativas de engenheiro, arquiteto e agrônomo. O escopo de criação dessa entidade pública é a preservação do meio ambiente sem fim lucrativo, não estando sujeita, portanto, às restrições e autuações impostas pelo CREA.
As "atividades básicas" do IBAMA referem-se à fiscalização, ao licenciamento, e às demais atuações relacionadas às atividades que interferem no meio-ambiente.
Lei 7.735/1989.
"Art. 2º É criado o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, autarquia federal dotada de personalidade jurídica de direito público, autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de: (Redação dada pela Lei nº 11.516, 2007)
I - exercer o poder de polícia ambiental; (Incluído pela Lei nº 11.516, 2007)
II - executar ações das políticas nacionais de meio ambiente, referentes às atribuições federais, relativas ao licenciamento ambiental, ao controle da qualidade ambiental, à autorização de uso dos recursos naturais e à fiscalização, monitoramento e controle ambiental, observadas as diretrizes emanadas do Ministério do Meio Ambiente; e (Incluído pela Lei nº 11.516, 2007)
III - executar as ações supletivas de competência da União, de conformidade com a legislação ambiental vigente. (Incluído pela Lei nº 11.516, 2007)."
Por outro lado, o cargo de analista ambiental, regido pela Lei 10.410/02, possui as seguintes atribuições:
"Art. 4º São atribuições dos ocupantes do cargo de Analista Ambiental o planejamento ambiental, organizacional e estratégico afetos à execução das políticas nacionais de meio ambiente formuladas no âmbito da União, em especial as que se relacionem com as seguintes atividades:
I – regulação, controle, fiscalização, licenciamento e auditoria ambiental;
II – monitoramento ambiental;
III – gestão, proteção e controle da qualidade ambiental;
IV – ordenamento dos recursos florestais e pesqueiros;
V – conservação dos ecossistemas e das espécies neles inseridas, incluindo seu manejo e proteção; e
VI – estímulo e difusão de tecnologias, informação e educação ambientais.
Parágrafo único. As atividades mencionadas no caput poderão ser distribuídas por áreas de especialização, mediante ato do Poder Executivo, ou agrupadas de modo a caracterizar um conjunto mais abrangente de atribuições, cuja natureza generalista seja requerida pelo Instituto no exercício de suas funções.
Art. 5º São atribuições do cargo de Analista Administrativo o exercício de todas as atividades administrativas e logísticas relativas ao exercício das competências constitucionais e legais a cargo do Ibama, fazendo uso de todos os equipamentos e recursos disponíveis para a consecução dessas atividades."
É notório que as competências legais dos servidores do IBAMA não se confundem com as atividades fiscalizadas pelo CREA, até porque o cargo em questão não é privativo de engenheiro, arquiteto ou agrônomo, e sequer exige formação superior específica.
"Art. 11. O ingresso nos cargos referidos no art. 1º far-se-á mediante prévia aprovação em concurso público específico, exclusivamente de provas.
§ 1º Na hipótese do art. 4º, parágrafo único, o concurso realizar-se-á obrigatoriamente por áreas de especialização.
§ 2º São requisitos de escolaridade para ingresso nos cargos referidos no art. 1º:
I – curso superior completo ou habilitação legal equivalente, para os cargos de Gestor e Analista Ambiental;
II – diploma de conclusão de curso superior, com habilitação legal específica, conforme definido no edital do concurso, para os cargos de Gestor Administrativo e Analista Administrativo;
III – diploma de conclusão de segundo grau, ou de curso técnico equivalente, para o cargo de Técnico Ambiental; e
IV – diploma de conclusão de segundo grau, e habilitação legal específica, se for o caso, conforme definido no edital do concurso, para o cargo de Técnico Administrativo."
Não vislumbro razão para se exigir o registro no CREA e o pagamento da taxa referente à ART tão-somente dos servidores que possuem diploma de curso superior em agronomia, arquitetura e engenharia, pois que eles exercem as mesmas atribuições daqueles que não possuem as referidas especialidades.
Saliento que a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça vem consolidando o entendimento no sentido de que a destinação básica de uma empresa, que a vincula a determinado Conselho profissional (art. 1º da Lei 6.839/80), está atrelada à sua finalidade, ou seja, aos objetivos sociais especificados no contrato ou estatuto social que a constituiu. Assim, as atividades internas da empresa, necessárias à elaboração e à comercialização dos seus produtos, ainda que exijam a qualificação técnica de trabalhadores sujeitos à fiscalização de determinados conselhos profissionais, não a vincula a tais órgãos, mas apenas àquele que regula, especificamente, a sua atividade-fim (segue em anexo decisão que trata da atividade básica do IBAMA e o dispensa do pagamento da ART e da inscrição dos seus servidores no CREA).
III. Da impossibilidade de regulamento descrever os elementos de um tributo: ofensa ao Princípio da Legalidade
Pelo Princípio da Legalidade tem-se a garantia de que nenhum tributo será instituído, nem majorado, senão através de lei (CF, art. 150, inciso I), exceto nas hipóteses ressalvadas pela própria Constituição. Admitir, fora dessas hipóteses, que um tributo possa ser criado/aumentado por norma inferior é aceitar que ato infralegal revogue o que por lei foi estabelecido, o que constitui evidente absurdo.
Criar tributo é estabelecer TODOS os elementos necessários para fazer nascer o dever de pagar a exação; é indicar o seu valor, quem deve pagá-lo, quando e a quem se deve pagar. A lei instituidora há de conter a descrição do fato tributável, da base de cálculo e da alíquota, a definição do sujeito passivo da obrigação e a indicação do sujeito ativo.
Quanto à natureza tributária da taxa da ART:
"ADMINISTRATIVO. CONSELHO REGIONAL DE ENGENHARIA, ARQUITETURA E AGRONOMIA - CREA. ANOTAÇÃO DE RESPONSABILIDADE TÉCNICA - ART. TAXA EXIGÍVEL NOS CONTRATOS DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE ENGENHARIA. INEXIGIBILIDADE DA EMPRESA FORNECEDORA DE MATERIAIS PARA A CONSTRUÇÃO CIVIL.
(...)
3. O pagamento de referida taxa pressupõe a existência de contrato de prestação de serviços pelo qual o engenheiro se responsabiliza pela obra. Precedentes.
(...)
(REsp 478.812/PR, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 03/06/2004, DJ 25/04/2005 p. 224)"
Desse modo, uma resolução jamais poderia instituir o sujeito passivo de uma obrigação tributária, como fez a Resolução n° 425/98 ao conferir às "entidades públicas" o mesmo tratamento dado pela Lei as empresas.
Acrescente-se que a taxa da ART é também inexigível porque não há lei fixando seu fato gerador, suas alíquotas, sua base de cálculo e sequer seus valores, que são determinados anualmente por Resolução do CONFEA.
As pessoas jurídicas de direito público não podem ser compelidas a realizar a ART e a pagar a taxa respectiva, tampouco seus servidores, sob pena de afronta ao Princípio da Legalidade. E também por que: a) a Lei que institui a ART prevê que estão obrigados ao registro apenas profissionais e empresas; b) as atividades básicas das autarquias não se traduzem na prestação de serviços de engenharia, arquitetura e agronomia; c) apenas lei em sentido estrito pode instituir tributo e seus elementos, não sendo possível que uma Resolução indique o sujeito passivo de uma taxa.
Para o caso de o CONFEA persistir na cobrança, recomenda-se o ajuizamento de ação declaratória pleiteando o reconhecimento da inexistência de relação jurídico-tributária entre as partes.
IV. Da inexistência de fundamento legal para a Anotação de Responsabilidade Técnica dos empreendedores que elaboram Estudos de Impacto Ambiental em procedimentos de Licenciamento
Instituída pela Lei Federal n.° 6.496/1977, a ART define obrigações contratuais e identifica os responsáveis pelo empreendimento. O documento é exigido na elaboração de projetos, consultoria, execução de obras e serviços, independentemente do nível de atuação do profissional.
A Constituição Federal de 1988 determinou em seu art. 225, § 1º, IV, que incumbe ao Poder Público "exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade". Nesse estudo, avaliam-se todas as obras e todas as atividades que possam causar séria deterioração ao meio ambiente.
O Decreto n. 88.351/83 (art. 18, § 1º) determinou ao Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) que fixasse os critérios básicos e as diretrizes gerais para estudos de impacto ambiental para fins de licenciamento de obras e atividades. A Resolução n. 1/1986 do CONAMA tratou dessa matéria.
A elaboração do estudo de impacto ambiental deve ficar a cargo de uma equipe multidisciplinar formada por técnicos nos diversos setores necessários para uma completa análise dos impactos ambientais positivos e negativos do projeto, para confecção de um estudo detalhado sobre a obra ou atividade.
A Resolução CONAMA 01/86, previa em seu art. 7º, originalmente, a elaboração do estudo prévio de impacto ambiental por uma equipe não dependente direta ou indiretamente do proponente do projeto, e ressalvava que este seria responsável tecnicamente pelos resultados apresentados. Constata-se uma tentativa de conferir independência ao trabalho desenvolvido.
A Resolução CONAMA n. 237/97, entretanto, revogou o art. 7º da resolução mencionada e passou a dispor, em seu art. 11, que: "os estudos necessários ao processo de licenciamento deverão ser realizados por profissionais legalmente habilitados, às expensas do empreendedor".
O parágrafo único desse art. 11 determina ainda que o empreendedor e os profissionais que subscrevem os estudos previstos serão responsáveis pelas informações apresentadas, sujeitando-se às sanções administrativas, civis e penais.
Visando conferir a segurança e a independência técnica necessária para a importante função que será desempenhada pela equipe em questão, deve ser destacada que a responsabilidade administrativa, civil e penal não se confunde com a responsabilidade técnica pela conclusão do estudo. O controle preventivo que se traduz no estudo de impacto deve garantir a impessoalidade do trabalho da equipe multidisciplinar.
A responsabilidade pela conclusão adotada no estudo elaborado pela equipe técnica – formada por profissionais das mais diversas áreas e escolhidos a depender do tipo de atividade/empreendimento –, não pode ser imputada a um dos colaboradores, tampouco àqueles que integram as profissões regulamentadas pelo CREA.
Recai sobre o empreendedor, que entrega os documentos atestando a viabilidade de seu empreendimento, bem como sobre o IBAMA, que o aprova, a responsabilidade técnica pelos estudos e pela emissão da Licença, respectivamente.
Para concluir, sempre é interessante alertar que os instrumentos de realização dos princípios da prevenção e da precaução, como é o caso do Estudo de Impacto ambiental e seu relatório, não têm por finalidade impedir o desenvolvimento de atividades econômicas e sociais. O controle preventivo realizado por esse instrumento é de fundamental importância, pois requer uma atuação conjunta do Poder Público, da sociedade civil e da comunidade científica, que devem se harmonizar em um objetivo único: aliar o desenvolvimento social e econômico à preservação do meio ambiente e da própria espécie humana. Para isso, faz-se necessário o princípio da participação.
Tendo em vista que nenhum dos membros que compõe a equipe multidisciplinar pode ser responsabilizado tecnicamente pelo Estudo de Impacto Ambiental da obra, mormente porque o referido grupo não é formado apenas por arquitetos, engenheiros ou agrônomos, não cabe alegar que estaria havendo o exercício de atividade ilegal por parte desses profissionais.
