1. Introdução
O artigo se propõe a resenhar as principais análises acerca das características e das consequências produzidas pelo modo como as coligações estão regulamentadas e vêm sendo praticadas pelos partidos nas eleições proporcionais no atual período democrático brasileiro. É importante evidenciar que a grande peculiaridade da legislação brasileira reside no fato de permitir que os partidos se aliem inclusive ao concorrerem a cargos proporcionais (deputados e vereadores), já que em países de sistemas pluripartidários esta é uma prática razoavelmente disseminada nos pleitos majoritários (presidente, governador, prefeito, senador). Por esta razão, a revisão da literatura enfoca prioritariamente esse tipo de coligação, embora referências às disputas majoritárias sejam apresentadas.
As coligações podem ser entendidas como a associação formal de dois ou mais partidos com o objetivo de disputar uma determinada eleição, formalização essa que, no caso do Brasil, significa o registro na Justiça Eleitoral. O termo “aliança” tem sido usado como sinônimo, embora apresente uma abrangência maior e possa significar, por exemplo, acordos informais entre partidos, o que, pelas regras brasileiras, não configura uma coligação.[1] Cox (2004) serve-se do termo “cartel partidário” – também utilizada por Machado (2012) –, mas a denominação mais disseminada internacionalmente é apparentement, que significa “instrumento legal vigente em sistemas de representação proporcional com sufrágio de lista que permite aos partidos declararem-se coligados apenas para efeitos da transformação de votos em mandatos” (FREIRE, 2002, p.98).
Na bibliografia internacional não há reflexões mais aprofundadas sobre o tema, conforme a apreciação de Dantas (2007, p.22), que encontrou algumas referências incipientes na obra de Duverger (1987) e de Panebianco (2005). O autor supõe que essa carência seja decorrente do reduzido número de países que permitem alianças em disputas proporcionais.[2] Contudo, Schmitt (1999, p.30) agrega a reflexão de Farrell, segundo a qual o apparentement seria uma peculiaridade das democracias que empregam a representação proporcional baseada na série D’Hondt de divisores, caso da brasileira.
Em eleições proporcionais, as coligações foram praticadas no país entre 1945 e 1964, tendo constado na Lei Agamenon, de 1945, que regulamentou os primeiros pleitos pós-Estado Novo (BRASIL. Decreto-Lei 7.586, art. 39), e no Código Eleitoral de 1950 (Idem. Lei 1.164, art. 47 e 140).[3] Com o advento da ditadura militar, foram proibidas pelo Código Eleitoral promulgado em 1965 (Ibidem. Código Eleitoral 1965, art. 105).[4] Elas só foram autorizadas novamente com a promulgação da Lei 7.454, em 30 de dezembro de 1985, que fixou o seguinte texto para o artigo 105 do Código Eleitoral: “fica facultado a 2 (dois) ou mais partidos coligarem-se para o registro de candidatos comuns a deputado federal, deputado estadual e vereador” (BRASIL. Lei 7.454, art. 3). Assim, no pleito de 1986, elas voltaram a ser adotadas e, desde então, são prática corrente nas eleições brasileiras.[5]
Além de dimensionar a incidência das coligações em eleições proporcionais nas mais diversas instâncias e destas com os diferentes níveis da disputa majoritária, os estudos têm seguido dois caminhos analíticos, não necessariamente incongruentes entre si. O primeiro vincula as alianças com a matriz ideológica, o que remete a discussão para: a influência dessa variável na decisão de coligar, a consistência programática dos partidos e as bases sociais a partir das quais eles se sustentam, o que foi batizado por Soares (1964), na primeira investigação sistemática sobre o tema, de “teoria da resistência ideológica”, mas hoje poderia ser chamada de “teoria da consistência ideológica”.[6]
Sem negar a importância dessa linha de pesquisa, que continua a gerar um número significativo de estudos[7], o segundo caminho analítico está mais adequado às necessidades deste trabalho. Trata-se da “teoria da economia de esforços”, que aborda o fenômeno a partir da maximização de votos e de espaço político perseguido pelos partidos. Ela parte do pressuposto de que as legendas são atores racionais que procuram obter o melhor resultado possível com o mínimo de esforços e de riscos. Souza (1976, p.160) relata que o comportamento aliancista “acompanhava, em alguns casos, afinidades ideológicas, noutros, estratégias de expansão partidária e, em todos, estratégias de ganho eleitoral racionalmente elaboradas”.[8]
A “teoria da economia de esforços” se desdobra em dois campos de abordagem. O primeiro discute os incentivos e os constrangimentos que as regras eleitorais apresentam aos partidos quando, na condição de atores racionais que visam benefícios no sistema político, eles cogitam coligar. O segundo analisa o impacto da coligação sobre o sistema proporcional, sobretudo a distribuição de cadeiras entre os partidos (PEIXOTO, 2010, p.278).
2 Utilização pelos partidos
O acúmulo de investigações permitiu a formulação de princípios gerais que norteariam a decisão dos partidos. Um deles afirma que quanto maior a magnitude (número de cadeiras em disputa), menor a probabilidade de ocorrer coligação, razão pela qual elas seriam mais comuns nas disputas majoritárias do que nas proporcionais e, nessas, mais nas eleições para deputado federal do que para estadual.[9] Na mesma medida, como as magnitudes são diferentes entre os distritos em disputas para o mesmo cargo, esse estímulo pode ser mais intenso em um do que em outro.
A base dessa assertiva relaciona a magnitude com a cláusula de exclusão. Logo, nas eleições majoritárias só há uma vaga disponível, apenas um partido pode ser contemplado e o risco de perdas é muito grande para todos os competidores; nas proporcionais, quanto maior o número de cadeiras em disputa, menor a cláusula de exclusão – por sua vez equivalente ao quociente eleitoral, calculado em um patamar exigente (quota Hare) e que, até 1996, incluía os votos em branco –, o que torna mais fácil para um partido garantir representação, situação em que não é tão interessante ou tão necessário participar de coligação. Ao inverso, se a magnitude é menor, o quociente eleitoral passa a ser maior, assim como o estímulo à união de forças, com a intenção de superar essa barreira. Em outras palavras: há uma correlação inversa entre magnitude e estímulo às alianças partidárias, e uma correlação direta entre cláusula de exclusão/quociente eleitoral e incentivo à formação de coligação.
Na intenção de confirmar essa assertiva, Schmitt (1999) analisou as eleições para deputado federal de 1986 a 1994, tendo verificado que aqueles distritos que ele classificou como de baixa e de média magnitude (8, e de 9 a 20 vagas, respectivamente) apresentaram mais coligações (75% e 81%) do que os de alta (entre 21 e 70 cadeiras), que tiveram 66%. Machado (2005) encontrou o mesmo cenário na eleição para deputado federal: 95,2% em 1994 e 88% em 1998 nos distritos menores, e 82,7% e 83% nos maiores. Da mesma forma, a investigação de Lima Júnior (1983) referente ao período 1945-1964 identificou maior número de coligações nas eleições para deputado federal do que nas para deputado estadual (94 a 59, respectivamente).
Outro dos princípios produzidos pelo acúmulo de análises sobre o tema afirma que, se um partido está numa situação majoritária na disputa, é provável que não coligue. Obviamente, esta máxima é mais adequada às eleições majoritárias, pois, no caso das proporcionais, não é razoável supor que um partido imagine que possa obter todos os cargos. Como pondera Soares (2001, p.141), “essa improbabilidade obriga a uma reformulação do objetivo central que passa a ser eleger o número máximo de representantes, obtendo o maior rendimento possível dos votos com que se conta”.
Assim, a força relativa de um partido constitui-se no determinante principal na decisão de compor uma coligação: quando o partido acreditar que tem plena condição de vencer (conquistar cargo majoritário ou a maior quantidade possível de cadeiras), ele não deve coligar, afinal, as eleições já estão ganhas sem os votos adicionais decorrentes da aliança (SOUZA, 1976, p.160; LIMA JÚNIOR, 1983, p.77; SOARES, 2001, p.144-145). Todos aqueles que não têm a mesma certeza ou estiverem na condição minoritária, cogitarão coligar e muitos tomarão essa decisão.
Há que se destacar, ainda, que a legislação não atribui muitos riscos aos partidos que escolherem coligar, o que é um forte estímulo à adoção dessa estratégia. Isso porque a união de duas ou mais legendas forma um único concorrente para efeito de contabilização de votos e de distribuição de cadeiras, ou seja, quando coligados, os partidos tornam-se um único concorrente ou lista, e não há nenhum tipo de cálculo intracoligação na definição da distribuição das vagas.[10]
As eventuais cadeiras conquistadas são distribuídas aos candidatos individualmente mais votados do ‘partido virtual’, independentemente de a qual legenda eles pertençam ou da quantidade de votos que cada uma tenha aportado à aliança. Nada impede, portanto, que o partido ‘x’ seja responsável pela maior parte dos votos, por conseguinte tenha colaborado majoritariamente para a obtenção das cadeiras, e venha a ficar sem nenhuma vaga. A razão está no fato de os candidatos desta legenda não terem sido bem votados na lista, ao contrário do que aconteceu com os do partido ‘y’, outro membro da parceria (BARRETO, 2009, p.7-8).
Em comparação aos demais países, mais do que liberar a realização de coligações em disputas proporcionais, esta seria a singularidade da legislação brasileira no que tange a este tema (NICOLAU, 1996, p.74). O autor (Idem, p.73) argumenta que haveria algum risco se as cadeiras fossem distribuídas aos partidos conforme a proporção de votos que eles tivessem agregado à coligação, como ocorre em Israel ou na Holanda.[11] Ao permitir a existência de coligação e, ao mesmo tempo, não criar obstáculos, a legislação acaba por estimular que ela seja amplamente utilizada pelos partidos. Nessa situação, o modelo de lista aberta se soma como um forte estímulo aos partidos que têm pouca força para ultrapassar o quociente eleitoral, pois, com a ajuda de parceiros, a conquista de uma cadeira passa a depender fundamentalmente do desempenho individual dos seus candidatos.
De onde decorre a máxima que os partidos pequenos têm mais estímulos para coligar do que os grandes, seja porque correm o risco de serem excluídos do rateio de vagas, seja porque têm pouca probabilidade de eleger um candidato ao cargo majoritário. Soares (2001, p.150) sintetiza a questão: alguns competidores “jogam de graça”, “o partido pequeno, com votação total inferior ao cociente eleitoral e sem perspectiva de representação, é o caso limite da racionalidade da aliança eleitoral. Nada tem a perder, só tem a ganhar”. No entanto, como argumentou Lima Júnior (1983, p.77), a condição majoritária/minoritária ou de partido grande/pequeno é contextual, isto é, varia conforme o distrito, o âmbito da disputa e o período em que ela ocorre.
No caso do partido que coliga com vistas a ultrapassar o quociente eleitoral e a atingir uma quantidade de cadeiras que o seu próprio potencial eleitoral não permite obter, há outros dois elementos a agregar.
O primeiro é a escolha do parceiro preferencial, pois isto vai aumentar a probabilidade de a estratégia dar resultado. Associar-se com outro pequeno pode ser uma alternativa desde que, em conjunto, eles superem o quociente eleitoral e o parceiro não tenha os votos concentrados em um único candidato, caso contrário ele é quem pode ficar com a vaga. Coligar com um partido grande parece ser mais recomendável, pois a superação do quociente eleitoral é praticamente certa. Contudo, se vários outros pequenos fizerem o mesmo, isto pode ser problemático, visto que a obtenção da vaga vai depender da competitividade dos candidatos de cada uma dessas legendas. Na mesma medida, um partido grande, mas que apresente votação concentrada em poucos candidatos pode não ser a melhor alternativa, já que o quadro aumenta a probabilidade de ele ficar com todas as vagas obtidas. Assim, um partido grande sem muitos puxadores de votos, mas com vários candidatos com votação mediana, é o mais indicado para tornar mais viável que o pequeno venha a ocupar uma vaga.
Porém, apenas isto não basta, é preciso atentar a uma segunda condição, esta sim imprescindível: o partido pequeno deve ter, ele próprio, um candidato capaz de somar muitos votos e de se posicionar nos primeiros lugares da lista, caso contrário não há como a estratégia produzir o resultado esperado. Igualmente, de pouco servirá receber uma boa votação apenas na legenda, pois tais sufrágios revertem em benefícios da aliança, mas não o ajudam a conquistar uma vaga.[12] É por isso que várias legendas pequenas lançam poucos ou apenas um candidato e centram a campanha nesse nome. Schmitt (1999, p.92) chegou a identificar que, entre 1986 e 1994, o padrão mais recorrente de coligações foi a combinação entre legendas com pequena oferta de candidatos ao eleitorado, ou seja, quanto menor a quantidade de nomes apresentado pelo partido, maior o interesse em coligar.
É preciso registrar, ainda, que diante do nível de incerteza que cerca uma disputa proporcional, não há estratégia sem riscos, e o partido pequeno também pode fracassar ao coligar.[13] Porém, se for ponderado que concorrendo sozinho ele não tem perspectiva de obter uma cadeira, pode-se dizer que sempre vale a pena correr o risco.
Os estudos referentes ao atual período da história política brasileira não confirmaram essa assertiva ou não a confirmam com a contundência esperada. Schmitt (Idem, p.87) analisou as eleições para deputado federal de 1986, 1990 e 1994, tendo encontrado que partidos grandes preferiram participar de coligação em maior intensidade do que os pequenos, embora os índices sejam aproximados (78,8% a 75,8%). Um dos fatores que pode ter contribuído para este resultado é o fato de o autor ter classificado os partidos de modo invariante, ou seja, a partir do número de cadeiras conquistadas no Congresso Nacional, sem levar em conta eventuais variações ao longo do tempo e entre os distritos em um mesmo pleito.
Machado (2005) obteve resultados mais condizentes com a teoria, ao analisar os pleitos de 1994 e de 1998 para deputado federal: os partidos pequenos coligaram mais do que os grandes (98,8% a 92,6% na primeira eleição e 97,3% a 90%, na segunda).[14] No entanto, a autora considera que a comprovou apenas parcialmente, pois os micropartidos, aqueles que não conquistam representação ou têm menos de 10 cadeiras, foram os que dentre todos menos coligaram (83,1% em 1994 e 80,7% em 1998).
Talvez os autores precisassem ponderar que, dentre os pequenos ou os micro, figuram legendas que seguem uma racionalidade não diretamente vinculada aos resultados eleitorais, e sim à difusão da ideologia. Tal fato os afasta da coligação, ainda que saibam que “vão perder” (na ótica dos que se preocupam com os dividendos eleitorais de curto prazo). Ao desconsiderá-los da categoria dos partidos efetivamente interessados em coligação, os resultados poderiam ser alterados e, diante de índices tão semelhantes, serem modificadas as tendências que ambos identificaram.
Outro fator que pode ter contribuído para essa diversidade de resultados – sem considerar que o fenômeno tenha se alterado na passagem de um período observado para outro –, é que Schmitt e Machado optaram por considerar a quantidade de vezes em que cada tipo de partido escolheu coligar. Por sua vez, Soares (2001, p.160) calculou o percentual de cadeiras que cada um conquistou conforme o modo como disputou os pleitos e, assim, encontrou que os pequenos sempre dependeram mais das coligações para obter vagas parlamentares do que os grandes (36% a 24% em 1950; 52% a 30% em 1954; 48% a 40% em 1958; 79% a 59% em 1962). Entretanto, a escolha de Soares não parece ser a mais adequada, pois a assertiva fala em “participar de coligação”, e não em “conquistar cadeiras”. Nesse caso, Schmitt e Machado adotaram o melhor indicador, embora este não tenha comprovado a teoria. Porém, como será visto a seguir, a principal explicação para este fato é de outra ordem.
As dificuldades enfrentadas para comprovar empiricamente aquela assertiva podem derivar de uma questão nem sempre observada pelos estudiosos, que realizam análises exclusivamente a partir do ponto de vista do partido pequeno. É preciso ponderar a racionalidade do grande ao aceitar formar alianças eleitorais com os pequenos.
Se ele for tomado também como ator racional, obviamente é sabedor das estratégias que os pequenos montam e dos benefícios que esperam obter ao proporem uma coligação. Soares (Idem, p.148) pondera que se a legenda grande espera obter mais cadeiras para si com os votos agregados pelos pequenos ou se a eventual cadeira conquistada pelo pequeno for um acréscimo à quantidade que ele planejava obter, pode ser interessante aceitar o “risco” decorrente dessa aliança. Como já indicado, essa é uma possibilidade, pois não há como garantir, a priori, quem será o beneficiado pela coligação já que a divisão de vagas entre os partidos depende do desempenho individual dos candidatos. No entanto, as pretensões e necessidades do pequeno e do grande ao coligarem, e as estratégias que aquele monta para efetivar seus objetivos – como concentrar a votação em poucos nomes – apontam para a maior probabilidade de ele vir a ser mais beneficiado.[15]
Por outro lado, se com a coligação o grande não tem a expectativa de ganho ou, ao menos, de “empate” na quantidade de cadeiras que planeja conquistar, e ator racional que é, reconhece o risco de vir a perder cadeira fruto da ação estratégica do pequeno, qual a razão de aceitar essa aliança? A resposta foi oferecida, pioneiramente, por Lavareda (1991), que lembrou que a racionalidade dos atores engloba a totalidade da disputa e que a coligação em eleição proporcional está ligada à majoritária.
A própria legislação eleitoral brasileira a estabelece como a disputa que organiza e viabiliza as alianças proporcionais, pois sempre proibiu a formação de coligações diferentes para os dois níveis e, ao longo do tempo, ofereceu aos partidos as seguintes opções de coligação para o mesmo distrito eleitoral: (1) a mesma nas disputas majoritárias e proporcionais; (2) compor na majoritária e participar na proporcional de uma que reunisse alguns dos parceiros da majoritária; (3) formar na majoritária e concorrer sozinho na proporcional; (4) formar apenas na proporcional e, nesse caso, ele não poderia ter candidato à majoritária ou, se tivesse, deveria concorrer na condição de avulso; além disso, só poderia se aliar com partido que não tivesse candidato próprio na majoritária ou que concorresse isolado. Embora teoricamente possível, a quarta possibilidade é bastante improvável, não só pelos constrangimentos legais, mas também pelas dificuldades de negociação e de interesses políticos que a envolvem.[16]
Assim, o grande aceita essa aliança que pode reduzir a quantidade de cadeiras legislativas que ele vai conquistar porque espera obter dividendos na disputa majoritária, considerada por ele a mais importante. Dentre esses dividendos, figuram: não-oferecimento dessas vantagens aos adversários e redução do número de possíveis concorrentes; obtenção de recursos humanos, apoio logístico e organizacional, e, principalmente, o tempo no HGPE. Todos esses valores, obviamente, serão utilizados para ampliar as possibilidades de vitória.[17]
Como destaca Lavareda (Idem, p.115-6), o partido grande aceita as coligações proporcionais frequentemente por motivos rigorosamente estranhos a este pleito: elas funcionam como instrumento de barganha para amealhar o apoio das legendas pequenas nos pleitos majoritários, aqueles em que mesmo um pequeno contingente de votos orientados por um partido pequeno pode ser vital nas urnas, ou mesmo antes, pois emprestam aparência de maior força e ajudam a viabilizar candidaturas.
Nesse sentido, não é totalmente procedente a afirmação de Tavares (1998, p. 167), segundo a qual: ‘coligações interpartidárias em eleições proporcionais por voto uninominal terminam gerando aleatoriamente inúmeras distorções, entre as quais a super-representação de partidos minúsculos, ao prover-lhe mesmo um único assento parlamentar, em prejuízo do partido maior na coligação.’ Isso porque, em última instância, nenhum dos parceiros é realmente prejudicado, embora um ou outro possa vir a arcar com algum ônus ao final do processo, principalmente se não ganhar a disputa para Prefeito [majoritária]. Trata-se de uma negociação em que cada um espera obter vantagens e sabe o que pode e precisa oferecer ao outro para que o acordo seja selado (BARRETO, 2009, p.113).
Frente à interrelação entre os dois tipos de pleito, os dados coletados por Schmitt (1999) e Machado (2005) parecem demonstrar que a prática está disseminada entre todos os partidos, independentemente da grandeza. Na disputa para deputado federal, em média, 90,1% concorreram coligados em 1994 e 85,4% em 1998. Informações relativas ao cargo de governador no período 1986-2006 confirmam a disseminação das coligações: elas responderam na média por 55,7% das candidaturas, tendo variado de 47,7% em 1986 a 63,6% em 1990 (KRAUSE; GODOI, 2010). O mesmo vale para a disputa ao Senado no período 1990-2006: na média do período, as coligações concentraram 49%, tendo nível mais baixo em 1994 (42,3%) e mais alto em 1990 (66,7%) (CARREIRÃO; NASCIMENTO, 2010).[18]
Essas informações corroboram o pensamento de Santos (1987, p.111), segundo o qual todos os partidos ganham com as coligações, embora uns mais do que os outros, por isso todos participam. Na mesma perspectiva, Kinzo (2004, p.33) afirmou que a formação de alianças constitui a melhor estratégia tanto para os grandes quanto para os pequenos.
Contudo, Barreto (2009) pondera que – sem contar as vantagens circunstanciais para um ou outro tipo de partido ocorridas em uma disputa específica –, a maximização de ganhos decorrentes da decisão de coligar é, proporcionalmente, maior para a legenda pequena, o que talvez tenha levado a bibliografia a supor que esta deve coligar mais. Isso porque, ao apoiar um partido grande, o pequeno renuncia a um ganho possível, mas bastante improvável: vencer a eleição para o executivo; em contrapartida, obtém como dividendo a ampliação da possibilidade de garantir ou aumentar o espaço político no legislativo. Como afirma Soares (2001, p.157), no caso de cargos parlamentares, o valor mais importante para as legendas, notadamente as pequenas, é garantir representação, pois certos benefícios independem, ou dependem pouco, das cadeiras adicionais que ela venha a obter.[19]
A assertiva de que os menores coligariam mais está relacionada, então, à perspectiva de que, para estes, coligar é a única oportunidade para garantir um bem valioso, a representação parlamentar e todos os benefícios dela derivados, o que os faria lutar tenazmente por tal perspectiva, enquanto os grandes não teriam a mesma necessidade nem o mesmo ímpeto. Contudo, os dados empíricos indicam que, se isso ocorre, não é com tanta intensidade quanto a teoria faz supor.
Na mesma linha, pode-se dizer o que o partido grande chama de ganho efetivo oriundo da coligação ou a maximização em um pleito – a conquista do cargo majoritário –, além de poder ser obtido sem a obrigatoriedade de formar aliança, implica um jogo de soma zero, em que só há um vencedor. É impossível que todos os partidos grandes com candidatos competitivos ao cargo majoritário possam atingir esse objetivo. Correr o risco de ocupar menos espaço do que poderia no legislativo está contabilizado dentre os custos altos pagos para obter o prêmio mais valioso. O resultado, obviamente, pode ser não conquistar o cargo de presidente, governador ou prefeito, e, também, ficar com uma bancada menor do que a quantidade de votos somados teria garantido. Isso porque
a lógica de ação das legendas grandes é auto-excludente, enquanto a das pequenas, como opera em um espaço político maior [o legislativo], permite que vários atores sejam contemplados. Por outro lado, os benefícios à disposição das grandes são maiores [e opera em um espaço político menor], a tal ponto de elas se permitirem jogar com o número de cadeiras que poderiam conquistar, com vistas a tornar esta vitória mais viável. (Idem, p.114).
Sousa (2005), ao analisar o período 1945-64, verificou a vinculação entre a disputa majoritária e o número de coligações para a disputa proporcional: nos estados em que a eleição para governador não foi coincidente com a de deputado federal[20], o aumento de parlamentares eleitos por coligação cresceu ao longo do período, mas não tão intensamente quanto naqueles em que as disputas eram coincidentes. Na primeira, esse índice passou de 19,8% em 1954 para 28,2% em 1962; na segunda, o crescimento foi de 42,4% para 61,7%. Ele pondera que “a intensidade de deputados eleitos por alianças e coligações é maior quando as eleições majoritárias e proporcionais acontecem juntas. Minha hipótese é que isso ocorre porque a coligação se forma a partir do candidato a governador” (Idem, p.40). Concorda Schmitt (1999, p.56): ao relacionar os votos e cadeiras nos pleitos de 1950 a 1962, ele observou que a frequência relativa daqueles atribuídos a alianças foi sempre maior nos estados em que coincidiram as eleições majoritárias e as proporcionais.
