4 SISTEMA NACIONAL DE DEFESA DO CONSUMIDOR - SNDC
O Sistema Nacional de Defesa do Consumidor, regulado pelos artigos 105 e 106 do CDC, relaciona os órgãos que integram o sistema e explicita atribuições amplas, destinadas a efetivar a Política Nacional de Proteção ao Consumidor. Traça estratégias de atuação dos diversos órgãos e entidades envolvidas direta ou indiretamente na defesa do consumidor, e apresenta maneira de executá-las, de forma a fazer efetivos os princípios elencados no Código.
De acordo com Fink (2007, p.970), ao tratar no Art.5º da Política Nacional de Relações de Consumo, o Código prevê a participação de diversos órgãos públicos e privados, bem como a utilização de vários institutos como instrumentos para a realização da Política de Consumo. Esses órgãos, conforme o Art. 105, formam o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor, que é a conjugação de esforços dos Estados, nas diversas unidades da Federação, e da sociedade civil, para a implementação efetiva dos direitos do consumidor e para o respeito da pessoa humana na relação de consumo.
De acordo com o Código, integram o SNDC: a Secretaria de Direito Econômico – SDE, do Ministério da Justiça, por meio do seu Departamento de Proteção de Defesa do Consumidor – DPDC, e os demais órgãos federais, estaduais, do Distrito Federal, municipais e entidades civis de defesa do consumidor.
De acordo com informações disponíveis no site do Ministério da Justiça, o DPDC é o organismo de coordenação da política do SNDC e tem como atribuições principais coordenar a política e ações do SNDC, bem como atuar concretamente naqueles casos de relevância nacional e nos assuntos de maior interesse para a classe consumidora, além de desenvolver ações voltadas ao aperfeiçoamento do sistema, à educação para o consumo, à informação e orientação dos consumidores.
No âmbito estadual e municipal, o PROCON é o órgão que desenvolve a Política de Proteção, de acordo com sua jurisdição, obedecendo ao CDC e ao Decreto 2181/97. Desenvolve um papel fundamental na atuação do SNDC, pois elabora, coordena e executa a política de defesa do consumidor em âmbito local, e ainda, informa, orienta e educa os consumidores.
O Ministério Público e as entidades organizadas da sociedade civil, também integram o SNDC. Cabe o Ministério Público zelar pela observância da legislação nas relações de consumo, promovendo as medidas necessárias à sua garantia. Quanto às entidades da sociedade civil, podemos destacar o IDEC – Instituto de Defesa do Consumidor, a UBC – União Brasileira dos Consumidores; ADCON – Associação Brasileira de Defesa do Consumidor, da Vida e dos Direitos Civis, ANACONT – Associação Nacional de Defesa do Consumidor e do Trabalhador, BRASILCON – Instituto Brasileiro de Política e Direito do Consumidor, entre outros.
4.1 Instrumentos de Defesa do Consumidor
O artigo 5º do CDC destaca alguns instrumentos de defesa do consumidor:
I - manutenção de assistência jurídica, integral e gratuita para o consumidor carente;
II - instituição de Promotorias de Justiça de Defesa do Consumidor, no âmbito do Ministério Público;
III - criação de delegacias de polícia especializadas no atendimento de consumidores vítimas de infrações penais de consumo;
IV - criação de Juizados Especiais de Pequenas Causas e Varas Especializadas para a solução de litígios de consumo;
V - concessão de estímulos à criação e desenvolvimento das Associações de Defesa do Consumidor. (grifo nosso)
Para resolver uma situação de conflito, além desses instrumentos, o consumidor ainda pode tentar meios alternativos, extrajudiciais, como por exemplo, a assistência dos PROCONs e até a própria empresa, para resolver amigavelmente.
O presente capítulo faz um breve relato sobre os instrumentos jurídicos, administrativos e penais, dos quais o consumidor pode utilizar para promover a sua defesa, ou seja, para solucionar o conflito existente numa relação de consumo.
4.1.1 Assistência jurídica gratuita
O primeiro instrumento relacionado no art.5º, CDC, para a execução da política nacional das relações de consumo é a assistência jurídica integral, que se fundamenta no art.5º da Constituição da República, segundo o qual “o Estado prestará assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recurso”. Essa assistência é prestada pelas Defensorias Públicas, quem têm relevante papel no amparo ao consumidor, orientando-o e representando-o em juízo, quando necessário.
Para Saad (2002, p.167) trata-se de um instrumento essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe prestar assistência jurídica, judicial e extrajudicial, integral e gratuita aos necessitados assim considerados na forma da lei.
Cabe às defensorias públicas, promover orientação integral e a representação em juízo, aos hipossuficientes, na defesa de seus direitos, sempre que necessário. Filomeno (2007a, p.114), comentando o papel das defensorias públicas no direito do consumidor, escreve:
Mencionada instituição, deve concentrar suas atividades no que tange, especificamente, à defesa do consumidor, no ajuizamento de ações individuais para a defesa dos interesses dos consumidores considerados carentes, ou, antes mesmo até, na sua orientação jurídica e tentativa de conciliação entre os seus interesses em confronto com os dos fornecedores em geral.
O problema das defensorias é a dificuldade de acesso encontrada pelos consumidores, que, na maioria das vezes é difícil e demorado e quando há a necessidade de propositura de ação o problema se esbarra na lentidão do judiciário, que encontra-se sempre, revestido de lentidão e o consumidor se transforma em mais um número em meio aos inúmeros processos em espera.
4.1.2 Promotoria de justiça de defesa do consumidor
As Promotorias de Justiça de Defesa do Consumidor – PRODECON, já existem em diversos Estados da Federação. Inseridas no âmbito do Ministério Público, promovem a defesa dos interesses coletivos dos consumidores, conforme artigos 81 e 82 do CDC. Nos lugares onde não existe essa promotoria especializada, as atribuições de defesa do consumidor são exercidas cumulativamente, com as demais do Promotor de Justiça.
Em pesquisa realizada em sites do Ministério Público dos estados de Minas Gerais, São Paulo, Goiás, e Distrito Federal, sobre as Promotorias de Defesa do Consumidor, pode-se resumir que a atuação do Ministério Público na defesa especializada do consumidor, obedece os seguintes procedimentos.
O promotor, diante de uma notícia de lesão a direitos coletivos do consumidor instaura inquérito civil ou procedimento de investigação preliminar. Findas as investigações e tendo concluído pela existência de ofensa a direito coletivo do consumidor, pode tomar duas medidas. A primeira é convocar a empresa e sugerir a assinatura de um compromisso de ajustamento de conduta, com a previsão de multa em caso de descumprimento futuro. Caso a sugestão da Promotoria não seja aceita, resta a segunda opção, que é levar o assunto à apreciação do Judiciário por meio de ação coletiva, que, sendo julgada procedente, impõe ao fornecedor a obrigatoriedade de modificar o comportamento questionado.
Se o promotor constatar que a reclamação constitui ofensa a interesse individual, sugere que o consumidor dirija-se ao PROCON ou a defensorias de justiça. Se restar claro que não houve ofensa a interesses coletivos do consumidor, o procedimento é arquivado, sem prejuízo de novas investigações.
Em qualquer hipótese, o promotor vai verificar se o fato analisado constitui crime. Em caso positivo, será determinada a instauração de inquérito policial ou, se houver elementos suficientes, iniciado processo criminal contra os autores do fato.
O Ministério Público também possui atuação de natureza administrativa na defesa do consumidor. Filomeno (2007a, p.167) relata que as providências básicas do MP na tutela administrativa do consumidor, resumem-se a tentativa de resolução das reclamações; e orientação ao consumidor.
4.1.3 Delegacias de polícia especializadas
O inciso III do Art.5º, CDC, sugere a criação de delegacias de polícia especializadas no atendimento dos consumidores. Segundo Filomeno (2007a, p.125) é um instrumento imprescindível na apuração de delitos contra as relações de consumo, mas não existe em todas as cidades.
A Delegacia do Consumidor é órgão da Polícia Civil que tem por atribuição principal apurar, por meio de inquérito policial ou termo circunstanciado, os crimes praticados contra os consumidores. Essas delegacias especializadas investigam apenas as condutas que configuram, em tese, determinada infração penal. O Ministério Público acompanha as investigações realizadas, podendo determinar a realização de diligências. Concluídas as investigações, o inquérito policial ou termo circunstanciado é encaminhado ao promotor, que decidirá pelo arquivamento ou instauração de processo criminal contra os indiciados.
4.1.4 Juizados especiais de pequenas causas e varas especializadas
Os juizados de pequenas causas, segundo Saad (2002, p.167 e p.168), já existiam antes do advento do Código. Tiveram seu diploma legal revogado pela Lei 9.099, de 26 de setembro de 1995, que dispõe sobre os juizados cíveis e criminais, mas, assim como a lei anterior, não faz referência especial aos litígios de consumo. A lei atual limita-se a dizer que o juizado especial cível tem competência para conciliação, Processo e julgamento das causas cíveis de menor complexidade, assim consideradas, aquelas cujo valor não exceda quarenta vezes o salário mínimo. Ultrapassando esse limite, o litígio de consumo só poderá ser objeto de ação ordinária regulada pelas disposições comuns do Código de Processo Civil.
No que diz respeito às Varas Especializadas elas não se confundem com os juizados especiais, pois a elas, Filomeno (2007a, p.127) diz que caberá o julgamento de demandas marcadamente coletivas, nada impedindo, que também venham a julgar feitos individuais, já que muitas questões fogem da competência dos juizados especiais, principalmente no que diz respeito ao valor da causa.
4.1.5 Associações de consumidores
Além dos órgãos oficiais, as associações privadas, cuja criação é estimulada no inciso V do art.5º, CDC, são também instrumentos importantes na defesa do consumidor. Além de informar e orientar os consumidores, as associações têm a função de ajuizamento de pleitos para beneficiar seus associados, ou feitos coletivos conforme art.81, CDC. Desenvolvem fóruns de debates e criam no consumidor uma mentalidade de defesa e luta pelos seus direitos.
Filomeno (2007a, p.131) destaca algumas associações criadas, que possuem grande atuação em defesa do consumidor, entre elas: IDEC de São Paulo, BRASILCON – Instituto Brasileiro de Política e Direito do Consumidor, IBRAC – Instituto Brasileiro de Estudos sobre Direito do Consumidor e Direitos da Concorrência.
Para assegurar ao consumidor um acesso digno aos bens e serviços necessários, o CDC fortaleceu as defesas do consumidor, através da ampliação do acesso à justiça. Mas os instrumentos do artigo 5º do referido dispositivo, por si, não são suficientes para obter o acesso à justiça. É preciso armar o consumidor de coragem para reivindicar seus direitos. Para que tais instrumentos sejam realmente eficazes, é necessário que o consumidor tenha garantia de acesso à justiça, livre dos obstáculos da onerosidade, lentidão e complexidade dos procedimentos judiciais.
4.1.6 A defesa através dos PROCONs
A tutela administrativa do consumidor é realizada através dos órgãos que integram o SNDC, que por sua vez, implementam a Política Nacional de Defesa do Consumidor em nível federal, estadual e municipal.
O órgão do SNDC mais conhecido pelos consumidores, e talvez o mais procurado é o PROCON, que muitas vezes, vem a ser o primeiro e único atendimento do consumidor, em face dos resultados obtidos.
O PROCON, segundo Almeida (1993, p.119) representa o aparato estatal, descentralizado e abrangente, colocado a serviço do cidadão-consumidor, no atendimento de suas queixas e reclamações e no esclarecimento de suas dúvidas, bem como na apuração das fraudes contra ele cometidas.
Tem por missão orientar, proteger e defender os consumidores contra os abusos praticados pelos fornecedores de produtos e serviços, nas relações de consumo. De acordo com Almeida (1993, p.122) o PROCON exerce sua atuação através de cinco principais atividades: orientação, mediação, encaminhamento à fiscalização, fiscalização, estudo e pesquisas.
A orientação é feita ao consumidor, através de contato direto, nas agências, por telefone, internet ou pela imprensa em geral, mediante divulgação de informações sobre os direitos tutelados e sobre a cautela que se deve observar ao comprar determinados produtos ou contratar serviços. A atividade de orientação proporciona ao consumidor a possibilidade de esclarecer dúvidas e apresentar reclamações.
A mediação é o atendimento de queixas e reclamações apresentadas pelo consumidor. Em geral, o PROCON convoca o fornecedor para tomar conhecimento da reclamação, dar os esclarecimentos necessários e resolver amigavelmente o conflito.
Esse procedimento está previsto no §4º do Art.55, CDC, que dá aos órgãos oficiais de defesa do consumidor (federais, estaduais e municipais) poderes para expedir notificações sobre questões de interesse do consumidor, resguardando o segredo industrial, sob pena de desobediência, dotando este órgão de maior poder coercitivo.
Não havendo a resolução do conflito e sendo a reclamação passível de constituir uma infração administrativa ou penal por estar lesando um número significativo de consumidores, o PROCON faz o encaminhamento aos órgãos de fiscalização, ao Juizado de Pequenas Causas ou ao Ministério Público, para eventual tomada de providencias em nível de ação judicial.
A fiscalização efetuada pelo PROCON, geralmente é realizada por meio de parcerias com órgãos federais, onde o exercício da fiscalização é realizado por funcionários do PROCON, tendo este órgão, autonomia para aplicar as sanções administrativas descritas no art. 56 do CDC.
Em matéria de sanções administrativas, a União, por meio da edição do CDC, permite aos demais entes (estados e municípios), editar normas ordinárias de conduta para tipificação das infrações e respectivas sanções administrativas, nas relações de consumo, previstas no Decreto nº: 2.181/1997. (DENARI, 2007,p.645)
Segundo Bessa (2007, p.330), dentre as sanções administrativas indicadas no CDC, a penalidade mais aplicada pelo PROCON é a multa e acrescenta dizendo que determinadas sanções, como por exemplo, a de cassação de alvará de licença ou de interdição não deve se aplicada exclusivamente pelo PROCON, uma vez que o Município ou o Distrito Federal é quem concede alvarás e licenças locais, devendo agir em conjunto ou mediante delegação.
Estudos e pesquisas são realizados constantemente pelo PROCON para avaliar a variação de preços de produtos, analisar comportamento do consumidor e realizar testes comparativos.
4.1.7 Mecanismos alternativos de solução de conflitos
Além dos instrumentos de solução de conflitos, previstos no art.5º do CDC, o consumidor pode valer-se de métodos ou mecanismos alternativos.
Tais métodos compreendem, primeiramente, a negociação direta entre as partes, evidentemente o mais eficaz e radical método para solução de quaisquer problemas, pois, em primeiro lugar, sendo personalíssimo, preserva a autoria e autenticidade dos negociadores na solução de seus próprios conflitos, não existindo nada mais adequado e duradouro do que uma solução autonegociada. (GARCEZ, 2004, p.1)
Para Filomeno (2007b, p.158) a defesa do consumidor pelas empresas tem sido uma preocupação marcante, que se destaca como uma técnica de marketing das mais eficazes, pois busca satisfazer o consumidor analisando os seus desejos e necessidades.
Trata-se do Principio do Autocontrole, enunciado no inciso V, do artigo 4º do CDC, que diz respeito ao “incentivo à criação pelos fornecedores de meios eficientes de controle de qualidade e segurança de produtos e serviços, assim como de mecanismos alternativos de solução de conflitos de consumo.”
Para maior proteção do consumidor e de modo a garantir maior eficácia nas relações de consumo, a política nacional prevê a necessidade de o Estado incentivar os próprios fornecedores a tomarem medidas e providências tendentes a solucionar eventuais conflitos. (GARCIA, 2009, p.51)
O autocontrole dos fornecedores pode ocorrer através do controle da qualidade dos produtos, através das práticas do chamado recall e através da criação de departamentos de atendimento ao consumidor que tenham como objetivo não somente ouvir as reclamações dos consumidores, mas também solucionar tais reclamações.
O controle da qualidade é feito através de providências tomadas pelas empresas junto aos seus departamentos de criação e produção, “para que os produtos e serviços tenham padrões adequados de qualidade, segurança, durabilidade e desempenho”. (SAAD, 2002, p. 150)
Ao falar sobre os serviços de atendimento ao consumidor, Almeida (1993, p.179) ressalva que eles não devem “servir tão somente para ouvir queixas e reclamações”, devem “identificar os desejos, as aspirações e as ansiedades do consumidor, além de propiciar o registro de sugestões, que são valiosas para aperfeiçoar os produtos e os processos.” Almeida conceitua o recall como “a convocação dos consumidores de bens produzidos em série e que contenham defeitos de fabricação que possam atentar contra a vida e a segurança dos usuários, arcando o fornecedor com as despesas de substituição das peças defeituosas”.
Para Garcez (2004, p.1), em seguida surgem os métodos que embora tenham a negociação como base, aproveitam a participação de terceiros, facilitadores, que auxiliam as partes a chegaram a um acordo e que são a mediação, a conciliação e a arbitragem.
O mesmo autor entende que:
A mediação e a conciliação nada mais são, essencialmente, do que táticas psicológicas destinadas a minimizar conflitos desnecessários ao corrigir percepções unilaterais e desproporcionais em relação ao conflito, reduzir medos e ansiedades também irrazoáveis e expandir a comunicação entre as partes, de forma a permitir uma troca positiva de opiniões e discussões entre elas, que tornem possível o acordo. (GARCEZ, 2004, p.3)
Garcez (2004, p.39) entende que a mediação é um mecanismo não adversarial de solução de conflitos, onde um terceiro, imparcial, auxilia as partes a chegarem, elas próprias, a um acordo entre si, através de um processo estruturado. O mediador, apenas auxilia as partes a se livrarem de pressões irracionais e de nível emocional elevado que afastam a possibilidade de acordo.
Com relação à conciliação, Garcez (2004, 53-54) esclarece que no exterior, em algumas legislações e em regras de algumas entidades administradoras de métodos e arbitragem, o termo conciliação é utilizado como sinônimo de mediação. E explica que no Brasil, o termo tem sido vinculado principalmente ao procedimento judicial, e que a conciliação é exercida por juízes, togados ou leigos, ou por conciliadores bacharéis em direito, e que o conciliador não se limita apenas a auxiliar as partes a chegarem, elas próprias, a um acordo, mas também pode aconselhar e tentar induzir as mesmas a que cheguem a este resultado, fazendo-as divisar seus direitos, para que possam decidir mais rapidamente.
SAAD (2002, p.151) identifica como mecanismos alternativos de solução de conflitos de consumo, a convenção coletiva de consumo e a arbitragem, explicando que a convenção coletiva de consumo é:
[...] celebrada por entidades civis de consumidores e associações de fornecedores ou sindicatos de categoria econômica para regular relações de consumo envolvendo condições relativas a preço, qualidade, quantidade, garantia e características de produtos e serviços, bem como a reclamação de composição do conflito de consumo.
Sobre a arbitragem como meio de solução de conflitos consumeristas, SAAD (2002, p.151) dispõe que ela é destinada a dirimir litígios relativos a direitos patrimoniais disponíveis, onde, encaixam-se, perfeitamente, os direitos do consumidor. Enfatiza que é um instrumento eficiente com o qual os consumidores e fornecedores podem contar para harmonizar seus interesses de forma rápida, sem que, para isso, tenham que acionar o Poder Judiciário.
