Resumo: O presente trabalho consiste na exposição das principais características do bloco econômico MERCOSUL e os entraves enfrentados pelos países membros, para atingir os objetivos traçados no Tratado de Assunção e, também, as principais assimetrias que levam à imperfeição aduaneira frente às relações comerciais entre Brasil e Argentina. O primeiro tópico cita as tentativasde integração regional entre os países da América Latina e os motivos pelos quais não os fizeram funcionar. Após elencar os primeiros passos dados pelos países membros, o texto explica os desafios enfrentados para a consecução do objetivo de criação de uma integração sólida. A relação comercial entre Brasil e Argentina é objeto de estudo, onde serão explicitadas as formas de reduzir os custos financeiros nas transações comerciais e alavancar o comércio entre os Estados Partes do MERCOSUL, através de uma tarifa externa comum (TEC) e utilizando-se de um sistema de pagamento em moedas locais. Dessa forma, verificar-se-á que não será possível o perfeito funcionamento do bloco, sem a criação de um órgão supranacional, e sem a harmonização da integração econômica, que são imprescindíveis para a consolidação do MERCOSUL e para o objetivo final que é o mercado comum, com a efetiva circulação dos bens, serviços e fatores de produção, como foi inicialmente proposto no Tratado de Assunção.
Palavras-chave: MERCOSUL. TRIBUTAÇÃO. RELAÇÃO BRASIL x ARGENTINA.
1. INTRODUÇÃO
Segundo VamirehChacon (1996), na América Latina, as primeiras tentativas de integração remontam ao século XVIII. Um dos primeiros a defender o ideal de uma união da América, que englobaria uma única nação no território compreendido entre o México e a Argentina foi o “libertador” Simon Bolívar, ainda durante a fase de lutas pela independência política dos novos estados do “Novo Mundo”.
Importante salientar que a criação da Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL), órgão das Nações Unidas em 1948, e posteriormente a Carta da Organização dos Estados Americanos, internalizada no Brasil em 1968, ambas influíram de forma relevante nos processos de integração dos povos Latino-Americanos, sendo consideradas as primeiras instituições voltadas especificadamente para o desenvolvimento das economias dos países integrantes, promovendo a industrialização, por intermédio da substituição das importações, contribuindo para a formação do caráter democrático e solidário de seus povos. A Argentina foi o primeiro país a iniciar as orientações produtivas da CEPAL, sendo seguida logo depois pelo Brasil.
O primeiro grande acordo de cunho integracionista envolvendo um número maior de países ocorreu em 1960, com a subscrição ao Tratado de Montevidéu, firmado entre Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguai, Peru e Uruguai, dando origem a Associação Latino Americana para o Livre Comércio (ALALC) e posteriormente a Associação Latino Americana de Integração (ALADI).
A meta integracionista estabelecida pela ALALC era criar, num prazo de 12 anos, uma zona de livre comércio entre os países signatários, eliminando de forma gradual as barreiras tarifárias e ampliando o comercio regional, porém não obteve êxito, sendo sucedida pela ALADI.
Para que não ocorresse uma descontinuidade e um retrocesso nas conquistas alcançadas pela ALALC, em vez de criar um novo tratado para a criação de uma nova associação, no caso a ALADI, optou-se pela reformulação do Tratado de Montevidéu, sem a delimitação formal de início e término e com metas mais ambiciosas para avançar em direção a uma integração mais profunda entre os países signatários. Esta decisão significou a preservação do patrimônio histórico da ALALC. (BEÇAK, 2000, p. 50).
A transição para o sistema democrático em ambos os países iniciou um período de mudanças muito importantes em toda a América Latina, a começar pela articulação Argentina – Brasil - México, na tentativa de enfrentar as pressões financeiras internacionais, relacionadas à dívida externa, e também na busca por um maior intercambio comercial entre as três economias.
Quando da criação do MERCOSUL, sendo essa a terceira tentativa de integração econômica, decidiram estabelecer não apenas uma zona de livre comércio, chamado por Beçak de integração rasa, mas sim um Mercado Comum, uma integração profunda que consistiria em adotar uma tarifa externa comum e permitir a livre circulação de mercadorias e das pessoas entre os países integrados.
Conforme Peggy Beçak (2000), Quanto mais se avançava em direção a um sistema mais profundo, maiores eram as dificuldades enfrentadas pelos países envolvidos, implicando, também, outras variáveis além da esfera comercial, tornando-se necessária a mínima coordenação e harmonização entre as políticas macroeconômicas dos países envolvidos.
As maiores dificuldades encontradas pelos países membros versavam sobre diferenças culturais, políticas, jurídicas, econômicas e tributárias.
O primeiro estágio alcançado foi à adoção de uma série de tratados que permitiu a negociação de uma série de mercadorias, entre os países membros, sem a necessidade do pagamento de imposto de importação.
Os instrumentos tinham o objetivo de promover a integração econômica e reduzir os custos nas transações comerciais, aumentando o fluxo de negociações dentro do bloco econômico.
Além disso, foi instituída uma tarifa externa única para as importações envolvendo algum dos países do MERCOSUL e países fora do bloco, privilegiando o mercado interno e o fortalecimento das economias dentro do bloco.
As duas maiores e mais importantes nações do MERCOSUL – Brasil e Argentina – são responsáveis pela criação, pelo fortalecimento e até mesmo pela sobrevivência do bloco econômico, haja vista serem os países mais populosos, possuírem as economias mais desenvolvidas e deterem maior experiência nos debates econômicos em nível mundial.
Porém, as políticas internas dos países envolvidos são altamente protecionistas e privilegiam as necessidades dos mercados internos em contrariedade ao desenvolvimento e aprofundamento do MERCOSUL que pressupõe, desde sua ata de constituição, o desenvolvimento econômico visando à eliminação das fronteiras fiscais, com supressão de tributação nos processos de importação, exportação e nas trocas intra-regionais, com a intenção real de criar um mercado comum, incluindo todas as suas vantagens e características.
2. BREVE HISTÓRICO DO PROCESSO DE INTEGRAÇÃO NA AMÉRICA LATINA
2.1. A Aproximação Brasil - Argentina
Historicamente, o relacionamento entre Brasil e Argentina esteve marcado por momentos de aproximação e distanciamento, tanto na esfera político-diplomática, quanto nas questões econômico-comerciais.
Conforme Daniel Gatschnigg Cardoso (2010), entre 1979 e 1983 foram assinados alguns acordos de cooperação econômica, tecnológica e militar como Itaipu-Corpus, ainda atrelado ao potencial hidrelétrico da Bacia do Rio da Prata, que resultou na construção da Hidrelétrica Itaipu Binacional. As alterações do nível de relações comerciais provocadas por estes acordos de cooperação foram sentidas a partir de 1980. A balança comercial manteve o registro oscilante entre déficits e superávits ora em favor do Brasil, ora em favor da Argentina.
Com a Declaração de Iguaçu, assinada em 1985, foi estabelecida uma cooperação bilateral na área de pesquisa nuclear. Em seguida, foram elaborados uma série de protocolos e um conjunto de anexos de cooperação industrial, visando à complementação das produções nacionais e um melhor intercâmbio entre os países.
Estes documentos instituíram em julho de 1986 o Programa de Integração e Cooperação Econômica (PICE), abrangendo diversos temas, desde assuntos financeiros e cooperação nuclear até questões pontuais como trigo e energia. Todos objetivavam incrementar as relações comerciais e a cooperação tecnológica, necessárias à modernização e ao desenvolvimento econômico dos signatários. (BEÇAK, 2000, p. 50).
Visando impulsionar a aproximação entre Brasil e Argentina, os respectivos Presidentes assinaram em 1988 o Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento, estabelecendo um prazo de até 10 (dez) anos para a constituição de um espaço econômico comum, com a eliminação de barreiras tarifárias e não tarifárias, a harmonização das políticas industrial, comercial e aduaneira e a coordenação das políticas macroeconômicas.
2.2. A Criação do MERCOSUL
Ainda de acordo com Daniel Gatschnigg Cardoso (2010), com Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai inseridos em uma área contígua, sem cortes geográficos e com afinidades culturais, resolveram instalar uma base regional com possibilidade de atividades produtivas complementares, capazes de gerar economias de escala e atrair investimentos externos.
A adesão dos novos sócios levou à assinatura da Ata de Buenos Aires em julho de 1990, que definiu como meta de integração a criação de um mercado comum a ser implantado até 31 de dezembro de 1994. Em março de 1991, o mercado regional foi oficialmente constituído pela assinatura do Tratado de Assunção, que estabeleceu os objetivos e instrumentos da integração econômica, e denominou o mercado regional Mercado Comum do Sul – MERCOSUL. (BEÇAK, 2000, p. 60).
O objetivo deste novo grupamento regional não diferiu dos anteriores e representava um novo avanço na busca do desenvolvimento progressivo da integração da América Latina, por meio do aumento do fluxo comercial e da participação regional no cenário internacional.
O presente tratado, buscando ampliar e dinamizar as tentativas anteriores determinou a coordenação das políticas macroeconômicas e setoriais com o objetivo de garantir condições adequadas de concorrência.
Nesse sentido, diferentemente da ALALC e ALADI, que não previram instrumentos de participação social, o tratado estabeleceu como fundamental a participação do setor privado e das entidades de classe organizadas, no debate dos temas econômicos, sociais e políticos, uma vez que todas essas áreas viriam a ser afetadas pelas novas condicionantes impostas pela integração. Ao mesmo tempo, essa participação da sociedade traria ao Estado o aval necessário para o início do processo de reformas que viriam a ser promovidas.
Apesar de o texto oficial do Tratado de Assunção mencionar explicitamente a meta de um mercado comum, existia a perspectiva implícita de avançar até o estabelecimento de entidades supranacionais e a criação de uma moeda única, representando uma integração mais profunda do tipo união econômica, nos moldes do processo desenvolvido na Europa. (...) Durante o período de transição até o estabelecimento do mercado comum, as quatro economias reduziram gradativamente as tarifas aduaneiras, criando um cronograma de desgravação com aplicação progressiva, linear e automática sobre o nível tarifário vigente em julho de 1991, acompanhado da eliminação de restrições não tarifárias. Dessa forma, em 31 de dezembro de 1994, as tarifas estavam reduzidas em 100%.(BEÇAK, 2000, p. 61).
Como o grau de desenvolvimento econômico e de estrutura entre os países membros era diferenciado, atrelados aos entraves de clientelismo, burocracia e corrupção, fez com que o ritmo de adequação não acompanhasse o mesmo compasso nas quatro economias.
De qualquer forma, mudanças políticas e econômicas significativas foram implementadas no sentido de liberalizar a economia e reduzir o tamanho do Estado, por meio de um consistente processo de privatizações e de racionalização da máquina pública, além da imprescindível regulamentação do capital estrangeiro que certamente se faria mais presente no mercado regional.
Para evitar uma nova desaceleração no mercado comum, os países-membros optaram por isolar os temas controversos em grupos temáticos, avançando nos temas gerais, o que facilitou a assinatura do Protocolo de Ouro Preto como adicional ao Tratado de Assunção, em dezembro de 1994, que criou a personalidade jurídica internacional do MERCOSUL e estabeleceu os órgãos de apoio administrativo, jurídico e institucional. (BEÇAK, 2000, p. 65).
Em consonância com esses objetivos em 2002 foi aprovado o Protocolo de Olivos para a Solução de Controvérsias entre os Estados Partes. A partir da aprovação desse Protocolo, foi criado o Tribunal Permanente de Revisão com o objetivo de garantir a correta interpretação, aplicação e cumprimento do conjunto normativo do Bloco. Ainda no âmbito institucional, o Parlamento do MERCOSUL, constituído em dezembro de 2006, representa importante avanço, conferindo maior representatividade e transparência ao processo de integração.
Conforme classificação disposta no site do Itamaraty, o MERCOSUL caracteriza-se pelo regionalismo aberto, ou seja, tem por objetivo não só o aumento do comércio entre os membros, mas também o estímulo às trocas com terceiros países, permitindo, mediante negociação, à adesão dos demais Países Membros da ALADI.
Dessa forma, foi permitida a adesão de Estados Associados ao MERCOSUL, quais sejam: a Bolívia (desde 1996), o Chile (desde 1996), o Peru (desde 2003), a Colômbia e o Equador (desde 2004) e em 04 de julho de 2006, o Protocolo de Adesão da Venezuela ao MERCOSUL.
3. O DESENVOLVIMENTO COMERCIAL E TRIBUTÁRIO DO MERCOSUL
Num processo de integração, conforme Beçak, constata-se desenvolvimento e implementação progressivos de três fases que se diferenciam basicamente, pelo grau e intensidade de integração, quais sejam: Zona de Livre Comércio, União Aduaneira e Mercado Comum.
A Zona de Livre Comércio prevê mais do que uma preferência tarifária. Estabelece uma alíquota de zero por cento no comércio entre os países-membros, para todos os produtos, excetuando aqueles setores considerados sensíveis a uma redução abrupta e imediata, e terão um prazo maior para se adaptarem a esta nova realidade tarifária.
Além das alíquotas menores, a Zona de Livre Comércio contempla a livre circulação de mercadorias de um país membro para outro sem muita formalidade e burocracia, diferente do que ocorreria sem a existência do acordo.
A união aduaneira ocorre quando, além do rebaixamento tarifário para zero por cento e da livre circulação de mercadorias, o tratamento tarifário junto a terceiros mercados passa a ser idêntico, por meio da criação da Tarifa Externa Comum.
O estabelecimento dessa tarifa externa comum a todos os membros pressupõe uma avaliação prévia por parte de cada economia no quanto será viável cada uma ceder ou acrescer no percentual da alíquota externa até então praticada, uma vez que a criação da TEC acarretará impactos em cada uma das economias.
Quando os países decidem que o objetivo da integração deve ser mais amplo do que as alterações promovidas no âmbito do comércio, tem início a integração profunda, com denominação dada por Beçak, que na realidade pressupõe a execução das medidas anteriormente citadas, avançando nas concessões, ao permitir a livre circulação do capital e das pessoas entre os mercados integrados.
Como o estabelecimento de um mercado comum implica outras variáveis além da esfera comercial, torna-se necessária a mínima coordenação e harmonização entre as políticas macroeconômicas dos países envolvidos.
Segundo classificação de Peggy Beçak (2000), o Mercado Comum implica em:
a) Livre circulação de bens, serviços e fatores produtivos entre os países, por intermédio, entre outros, da eliminação das barreiras alfandegárias e restrições não tarifárias à circulação de mercadorias e de qualquer outra medida de efeito equivalente;
b) O estabelecimento de uma tarifa externa comum e a adoção de uma política comercial comum em relação a terceiros Estados e coordenação de posição em foros econômicos - comerciais regionais e internacionais;
c) A coordenação de políticas macroeconômicas e setoriais entre os estados partes em âmbito de comércio exterior, agrícola, industrial, fiscal, monetária, cambial e de capitais de serviços alfandegários, de transporte e comunicações e outras que se acordem, a fim de assegurar condições adequadas de concorrência entre os Estados Partes de harmonizar suas legislações, nas partes pertinentes, para lograr o fortalecimento de integração.
O parágrafo único do artigo 4º da Constituição Federal do Brasil de 1988 dispõe que “A República Federativa do Brasil buscará a integração econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina, visando à formação de uma comunidade latino-americana de nações”.
A criação da ALALC e da ALADI foram precursoras do projeto de integração na América Latina, mantendo a tradição brasileira de solidariedade e acolhimento dos países em desenvolvimento, posteriormente renovados na Constituição de 1988, o que propiciou a criação do MERCOSUL.
Em matéria tributária, o Código Tributário Nacional consagra expressamente a supremacia das normas internacionais, conforme disposto no artigo 98 do Código Tributário Nacional que prevê: “Os tratados e as convenções internacionais revogam ou modificam a legislação tributária interna, e serão observados pela que lhes sobrevenha”.
Conforme prevê o artigo 2º do Tratado de Assunção, o Mercado Comum do Sul está fundado na reciprocidade de direitos e obrigações entre os Estados Partes.
O desdobramento desse preceito maior, de natureza obrigatória para os Estados que se vincularem às suas forças torna-se presente, de modo expresso, no artigo 4º do Tratado de Assunção, ao determinar que, nas relações com terceiros países, os Estados Partes se obrigam a assegurar condições equitativas de comércio, evitando preços que estejam influenciados por subsídios, dumping e qualquer outra prática. (DIALLO, 2001, p.119).
Esse fato afetará, também, as imposições tributárias a recaírem nos fatos geradores instituídos por lei para tal fim, no âmbito interno de cada Estado.
Destaca-se que, nos termos do disposto no Tratado de Assunção, os países membros assumiram o compromisso de promover a coordenação de legislações tributárias visando proporcionar condições adequadas de concorrência entre os mesmos.
Os protocolos contêm disposições de eliminação da taxação alfandegária que incidem sobre o comércio entre os Estados, tais como o previsto no artigo 4º, alínea “a” do Protocolo n. 1, que prevê alíquota alfandegária zero sobre o comercio de bens de capital entre Brasil e Argentina, e o artigo 4º, alínea “b” do Protocolo n. 22, que também prevê alíquota alfandegária zero, desta vez para o comércio de produtos alimentícios industrializados.
Também nos protocolos, encontramos exemplos de disposições que determinam a eliminação de restrições não alfandegárias, como é o caso do artigo 4º, alínea “b” do Protocolo n.1, que versa sobre os bens de capital, ou artigo 3º, alínea “b" do Protocolo 21, que cuida do setor automobilístico.
Por último, disposições que preveem a não discriminação interna do produto estrangeiro em relação ao produto similar nacional, que também são tidas como normas de assimilação do produto estrangeiro, são encontradas nos protocolos, como no artigo 11, alínea “a” do Protocolo n.1, disposição que trata das compras de bens de capital do setor público.
Importante ressaltar que o artigo 7º do Tratado de Assunção, visto que configura o mesmo tipo de disposição, porém enquanto norma legal, não será aplicável a determinados setores. Tal norma dispõe que em “matéria de impostos, taxas e outros gravames internos, os produtos originários do território de um estado parte gozarão, nos Estados Partes, do mesmo tratamento que se aplique a um produto nacional”.
O Tratado de Assunção permite que os estados partes, sem lei específica, fixem, por exemplo, uma TEC que incentive a competitividade externa entre os signatários. Da leitura dos artigos 1º, 5º e 7º do Tratado de Assunção, vê-se que o objetivo é transformar o território dos quatro países como sede de um único mercado. (DIALLO, 2001, p.120).
O objetivo é, portanto, fazer com que as mercadorias circulem dentro dessa área, sem sofrer gravame nenhum, nem fiscal, nem extrafiscal, por transpor as barreiras desses mesmos Estados.
Importa ter presente que a TEC é a pedra angular da união aduaneira, no quadro de uma política comercial tendente à realização das quatro liberdades de circulação de bens, pessoas, serviços e capitais, assente na coordenação das políticas macroeconômicas e setoriais dos países partes, a fim de assegurar condições adequadas de concorrência entre eles, conforme artigo 1º do Tratado de Assunção. (DIALLO, 2001, p.121).
A realização do mercado interno pressupõe a eliminação das fronteiras fiscais, com supressão de tributação na importação e o desagravamento na exportação e nas trocas intra-regionais.
Segundo Peggy Beçak (2000), tanto no Tratado de Assunção quanto no Protocolo de Ouro Preto, constata-se a inexistência de uma vontade autônoma dos Estados Membros para o processo integracionista. O elemento essencial desse processo é a supranacionalidade, isto é: o reconhecimento de valores comuns aos Estados, que fornece o objetivo e a diretriz do processo; a submissão de poderes efetivos ao serviço de tais objetivos, aqui estaria compreendida a adoção de decisões que vinculam os Estados, o estabelecimento de regras de direito que devem ser respeitadas, a emissão de decisões de justiça que fixam esse direito; e a autonomia desses poderes em relação ao poder dos Estados membro.
Quanto a não discriminação no âmbito do MERCOSUL, com relação aos seus membros, encontra-se expressamente consagrado no artigo 7º do Tratado de Assunção que prevê: “Em matéria de impostos, taxas e outros gravames internos, os produtos originários do território de um Estado Parte gozará, nos outros Estados Partes, do mesmo tratamento que se aplique ao produto nacional”.
O dispositivo concretiza, no âmbito tributário, o dever de reciprocidade expresso no artigo 2º do Tratado de Assunção que prevê que “O Mercado Comum estará fundado na reciprocidade de direitos e obrigações entre os Estados Partes”.
