I – A NECESSIDADE DE REPRESENTAÇÃO COLETIVA DOS TRABALHADORES E O SURGIMENTO DOS MECANISMOS DE REPRESENTAÇÃO INTERNA
Historicamente, os sindicatos se originaram da reunião de trabalhadores com o intuito de defender os interesses a eles inerentes. Trata-se de fenômeno que ganhou, com o passar do tempo, roupagem e disciplina jurídica.
E por que esse “fenômeno” ocorreu?
Porque os envolvidos nos conflitos sociais relacionados às relações de trabalho perceberam que, em conjunto, teriam mais chances de se contrapor à prevalência econômica exercida pelos empregadores, sobretudo na época em que vigorava o total liberalismo sintetizado pela conhecida expressão laissez faire, laissez passer.
É neste cenário que se apresenta o surgimento não apenas dos sindicatos, mas do próprio Direito do Trabalho, instrumento criado para diminuir essas desigualdades e tentar equilibrar as forças dos atores sociais.
Com o passar do tempo e o incremento dos meios de produção, tornou-se claro que além dos mecanismos de representação externa (Sindicatos), os trabalhadores também precisariam atuar diretamente no local de trabalho, percepção essa que resultou na criação dos organismos de representação interna, que se tornaram instrumento complementar à negociação coletiva destinada a regular as relações entre capital e trabalho.1
Há quem sustente, por outro lado, que o surgimento de representações internas nas empresas é fruto de interesse dos empregadores justamente para “diluir” a representatividade dos sindicatos, circunstância característica da globalização e do neoliberalismo que objetivam “individualizar” cada vez mais as relações coletivas de trabalho.2
Prevalece, contudo, o entendimento que a representação dos trabalhadores no local de trabalho é conseqüência da evolução do conteúdo da liberdade sindical “pois os sindicatos, embora sujeitos típicos da autonomia e da autoproteção coletiva, não são, todavia, seus sujeitos exclusivos. O sindicato é apenas uma, embora a mais importante, das formas de os indivíduos se organizarem para defender seus interesses profissionais”.3
E essa parece ser, realmente, a tendência evolutiva do direito sindical, pois prestigiada pela Convenção 135 da OIT e pelas normas jurídicas criadas nos períodos mais recentes da história, seja no Brasil, seja no exterior.
II – EVOLUÇÃO HISTÓRICO-LEGISTATIVA NO DIREITO BRASILEIRO
Tal qual se verifica em diversos campos do Direito, os fatos antecederam a criação das normas destinadas a disciplinar a representação dos trabalhadores nos locais de trabalho.
No Brasil, a primeira referência à representação dos trabalhadores na empresa remonta às greves de 1907 em São Paulo, movimento promovido pela Federação Operária, de orientação anarquista.4
Posteriormente, em 1917 greves promovidas pelos trabalhadores das indústrias têxteis tiveram a coordenação de ligas de bairros operários e núcleos de empresa, pois não havia sindicato representativo da categoria.5
Após o término da Primeira Guerra Mundial o Estado Liberal cede espaço para o Estado Intervencionista e o Brasil aprova algumas leis trabalhistas, cujo cumprimento não se dá espontaneamente pelos empregadores. É neste cenário que ganham corpo os sindicatos influenciados pelo modelo comunista, que objetivavam seu reconhecimento e legitimidade perante o empregador. A organização se dava de forma vertical/piramidal, tendo como vértice a Confederação Geral dos Trabalhadores (CGT), sustentada pelas federações nacionais e regionais e os sindicatos na base. As decisões eram tomadas pela cúpula e se irradiavam para os demais órgãos representativos.
A chegada de Getúlio Vargas ao poder acelerou a intervenção estatal nas relações de trabalho e o número de leis trabalhistas foi consideravelmente aumentado. Apesar da aparente liberdade sindical emanada pela Constituição de 1934, percebia-se nítido viés corporativista na legislação infraconstitucional, característica essa que tornou-se marcante na Constituição de 1937 que implantou o modelo do sindicato único em determinada base territorial com funções delegadas por um Estado controlador da atividade sindical.
Nesta época a negociação em nível interno das empresas praticamente desaparece, pois incompatível com o modelo corporativista.
A derrota do nazi-fascismo na Segunda Guerra Mundial, acompanhada do abrandamento do Estado Novo e das precárias condições de trabalho verificadas ao longo da década dos 40 levaram à eclosão de greves que, apesar de proibidas pela Constituição, tornaram-se novamente fato relevante motivador do ressurgimento das representações internas de trabalhadores nas empresas.
Em reação ao que acontecia no mundo fenomênico surgiram algumas tímidas alterações legislativas, destacando-se o Decreto-lei 7036/1944 que instituiu a CIPA (artigos 163 a 165 da CLT), forma de representação interna dos trabalhadores que permanece até os dias atuais.
Apesar da evolução apontada no parágrafo anterior, a Constituição de 1946 manteve o sistema corporativista, omitindo-se no tocante à representação dos trabalhadores no local de trabalho. Tal omissão não impediu a existência de comissões informais de fábrica, instrumentos esses habilmente usados pelo então clandestino Partido Comunista Brasileiro para a organização de greves severamente reprimidas pelo governo Dutra.6
Nos anos cinqüenta, Evaristo de Moraes Filho apresentou Anteprojeto de Código do Trabalho que previa nas empresas com mais de cinqüenta empregados uma representação de trabalhadores destinada a desempenhar funções sociais e econômicas, porém a proposta não foi levada adiante pelo Poder Legislativo.
A segunda metade dos anos 50 e o início dos anos 60 (governo JK) representou a chegada ao Brasil de grandes multinacionais, sobretudo do ramo automobilístico e com elas os modelos de regulação das relações do trabalho vigentes nos países das respectivas matrizes, nos quais se privilegiava o entendimento interno entre empregador e empregados, preferencialmente sem a participação do sindicato.
Com o Golpe Militar de 1964 os sindicatos e as demais formas de representação tiveram sua atuação fortemente reprimida. Paradoxalmente, a Constituição de 1967 previu pela primeira vez a participação dos trabalhadores nas decisões da empresa (art. 158, V).7 Referido artigo foi parcialmente alterado pela Emenda nº1 de 1969, que remeteu a regulamentação da matéria à edição de lei que nunca foi aprovada. Nesta mesma época foi editado o Decreto-lei 229/67 que previu a criação de comissões mistas de consulta e colaboração no plano da empresa e participação nos lucros. Surgia, assim, o acordo coletivo de trabalho, muito embora não se encontre relevantes registros da participação das referidas “comissões mistas de consulta e colaboração” nos rumos seguidos pelas empresas8, até porque o artigo 617 da CLT (cuja redação foi dada pelo referido Decreto-lei 229/67) praticamente obrigava a participação dos sindicatos na formulação das referidas normas coletivas.
O “milagre econômico brasileiro” associado à forte repressão estatal da atuação dos sindicatos fizeram com que novamente as (informais) “comissões de fábrica” desempenhassem importante papel de resistência, sobretudo porque nesta época houve dispensa de considerável número de militantes sindicais.
Contudo, a crise financeira que abateu o Brasil no final dos anos 70 fez com que líderes que se destacaram nessas comissões ganhassem projeção, sobretudo aqueles que trocaram o discurso puramente ideológico pelo pragmatismo. Tal movimento é conhecido como “Novo Sindicalismo”, tendo como principal expoente Luís Inácio Lula da Silva.
Desta vez a reação veio das empresas, sobretudo aquelas localizadas na região do ABC Paulista, que criaram, por iniciativa própria, comissões de fábrica destinadas a neutralizar a crescente influência dos sindicatos, valendo-se, para tanto, das experiências verificadas em suas matrizes. A finalidade dessas comissões, segundo os empregadores, era o “diálogo permanente e construtivo”9.
Tais comissões possuíam estatutos extraídos dos já mencionados modelos vigentes nas matrizes de grandes empresas, notadamente VOLKSWAGEN, FORD E SCANIA.
Nos referidos documentos não era prevista a participação dos sindicatos de empregados, órgão que, por sinal, estava sob intervenção do Ministério do Trabalho.
Por certo os sindicatos reagiram negativamente a esse tipo de iniciativa destinada a retirá-los dos locais de trabalho. Contudo, o que inicialmente foi conflito tornou-se entendimento com a progressiva aceitação de membros dos sindicatos nas indigitadas comissões que chegaram a ser previstas em alguns estatutos, evoluindo para previsões constantes de acordos e convenções coletivas.
Com a redemocratização do país foi promulgada a Constituição de 1988 que trouxe em seu texto disposições autorizadoras da participação e representação dos empregados no local de trabalho. Nesse contexto, destacam-se o inciso XI do art. 7º e, principalmente, o artigo 11, dispositivos assim enunciados:
Art. 7º - São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social:
(...)
XI – participação nos lucros, ou resultados, desvinculada da remuneração, e, excepcionalmente, participação na gestão da empresa, conforme definido em lei;
Art. 11 – Nas empresas com mais de duzentos empregados, é assegurada a eleição de um representante destes com a finalidade exclusiva de promover-lhes o entendimento direto com os empregadores.
O artigo 7º manteve a tradição de agregar no mesmo dispositivo participação nos lucros e participação na gestão da empresa (ver artigo 158, V da CF 1967), circunstâncias que, contudo, não se confundem, pois a primeira refere-se ao caráter eminentemente pecuniário, enquanto a segunda diz respeito à democratização do poder diretivo na relação entre capital e trabalho.10
De qualquer forma, importante salientar que a lei 10.101/2000 (que regulamentou o art. 7º, XI) possibilitou a formação de uma “comissão escolhida pelas partes”, também integrada por um representante do sindicato da categoria (art. 2º, I). Ainda que não se trate de pura representação no local de trabalho, referido dispositivo prestigiou o agrupamento de empregados para tratar de matéria de interesse de empregados e empregadores, ou seja, ampliou o canal de negociação coletiva.
Já o “representante dos empregados” contemplado no citado artigo 11 corresponde, ao nosso ver, a mais um tema que foi desnecessariamente inserido na Carta Constitucional. Com efeito, singela leitura do referido dispositivo aponta o caráter genérico da norma, cuja operacionalidade se mostrou bastante restrita após mais de 20 anos da sua vigência.
Corrobora o ora defendido a ausência de garantias para um exercício independente do mandato daquele que é eleito representante, bem como a atuação limitada “ao entendimento direto dos trabalhadores com a direção da empresa” excluída a negociação coletiva que, nos termos do artigo 8º, VI da CF, exige a participação dos sindicatos.
Tem-se, aliás, a impressão que referido dispositivo foi inserido no texto constitucional como forma de conferir uma aparente democratização na relação capital-trabalho, carecendo, contudo, de eficácia jurídica.
Para Arion Sayão Romita tal “representação é facultativa, desprovida de caráter sindical, correspondendo à figura do delegado do pessoal.”11 Esse mesmo autor defende a possibilidade de essa representação ser exercida por meio de um colegiado, contrapondo-se, neste ponto, ao Professor Amauri Mascaro Nascimento, que defende ser essa representação exercida de forma singular.12
Já Renato Rua de Almeida defende que a representação em comentário poderia ser melhor aproveitada, constituindo verdadeiro elemento fomentador da negociação coletiva no âmbito interno das empresas.13
O assunto permaneceu latente ao longo dos anos 90, vindo a ser retomado com força no Fórum Nacional do Trabalho, resultando em projeto de autoria dos deputados Vicentinho e Mauricio Rhands que prevê a alteração do artigo 11 da CF (É assegurada a representação dos trabalhadores nos locais de trabalho, na forma da lei), ficando a cargo de lei ordinária a regulamentação da matéria.
Destacam-se no referido anteprojeto de lei os seguintes aspectos14:
1) eleição da representação no próprio local de trabalho;
2) integração do sistema sindical, atuando de forma autônoma e colaborativa com as entidades sindicais;
3) observância das normas contempladas na Convenção 135 da OIT e Recomendação 143 da OIT;
4) existência de uma única representação por local de trabalho;
5) atividades e forma de exercício definidas por meio de regimento a ser aprovado em assembléia;
6) tem como objetivos, além da integração e representação dos trabalhadores perante a administração da empresa, a promoção do diálogo; a prevenção, mediação e solução de conflitos; impedir qualquer forma de tratamento discriminatório; aprimorar a formação profissional dos empregados; encaminhar reivindicações específicas conforme estabelecido em contrato coletivo; fiscalizar o cumprimento das lei e demais normas trabalhistas e previdenciárias;
7) será instalada por iniciativa do sindicato representativo da categoria ou pela solicitação escrita de pelo menos 20% dos empregados com mais de 6 meses de empresa. O Sindicato deverá comunicar a empresa e o Ministério do Trabalho a instalação. Havendo mais de um sindicato representativo dos empregados a instalação poderá ocorrer de forma conjunta, sendo que a recusa de um deles não poderá impedir a iniciativa do outro;
8) proporcionalidade do número de membros da comissão ao número de empregados existentes na empresa;
9) processo eleitoral para escolha dos representantes dirigido pelo Sindicato com personalidade sindical na base de representação, sendo vedada a candidatura de menores de 18 anos, de empregados com menos de 12 meses na empresa, bem como ocupantes de cargos de gestão. Casos omissos serão solucionados em conformidade com as disposições contempladas nos estatutos do sindicato responsável pelo acompanhamento do processo eleitoral;
10) o mandato dos representantes será de 3 anos, permitida uma reeleição. Poderá ser destituído o representante por meio de assembléia convocada pelo sindicato, ou por no mínimo 1/3 dos trabalhadores da empresa. Em ambos os casos assegura-se o voto secreto e o respeito aos princípios do contraditório e ampla defesa;
11) terão os membros das comissões garantias contra atos de discriminação, destacando-se proteção contra dispensa arbitrária desde o registro da candidatura até o final do mandato, salvo se cometer falta grave; proteção contra a transferência unilateral, exceto no caso de extinção do estabelecimento; liberdade de opinião; fornecimento pelo empregador de condições necessárias ao desempenho das funções, notadamente a disponibilização de local adequado e crédito mensal de horas destinadas a compensar a atuação no interesse da coletividade de trabalhadores;
12) possibilidade de negociação coletiva conduzida diretamente pela representação dos trabalhadores, desde que o sindicato, devidamente notificado acerca do objeto da negociação, permaneça inerte ou se recuse a negociar. Terá, porém, o sindicato a prerrogativa de avocar a direção da negociação coletiva enquanto não aprovada proposta em assembléia de trabalhadores;
13) faculdade de mediar conflitos coletivos e individuais, em sistemática semelhante àquela prevista para as Comissões de Conciliação Prévia.
Apesar do notável avanço da matéria em relação à atual forma de representação contemplada no artigo 11 da CF, verifica-se a marcante presença do sindicato tanto na formação como no funcionamento das comissões de representantes, as quais somente terão efetiva legitimidade para entabular a negociação coletiva na hipótese de aprovação do texto da Proposta de Emenda Constitucional 369/2005 que prevê a seguinte redação para o artigo 8º da CF:
“Art. 8o É assegurada a liberdade sindical, observado o seguinte:
(...)
II - o Estado atribuirá personalidade sindical às entidades que, na forma da lei, atenderem a requisitos de representatividade, de participação democrática dos representados e de agregação que assegurem a compatibilidade de representação em todos os níveis e âmbitos da negociação coletiva;
III - às entidades sindicais cabe a defesa dos direitos e interesses coletivos ou individuais do âmbito da representação, inclusive em questões judiciais e administrativas;
Conclui-se, pois, que as comissões de representantes nos locais de trabalho passarão a ser considerados entes sindicais legitimados a entabular negociações coletivas diretamente com os empregadores.
Em suma, exame da evolução legislativa correlata à participação dos empregados no local de trabalho aponta que o Brasil partiu da representação clandestina, passando pela mera informalidade seguida pela participação incentivada pelo empregador, até atingir, com a Constituição de 1988, verdadeira dependência dos entes sindicais, únicos legitimados à negociação coletiva, distorção essa que será parcialmente reformada caso aprovada a PEC 369/2005, fruto das conclusões obtidas no Fórum Nacional do Trabalho.
Todavia, para melhor compreensão do tema, necessária se mostra a análise da realidade das representações nos locais de trabalho à luz da CONVENÇÃO 135 DA OIT e demais normas internacionais que contam com a adesão do Brasil.
III – CONVENÇÃO 135 DA OIT – NORMA DOTADA DE EFICÁCIA CONSTITUCIONAL – OPERACIONALIDADE CONFERIDA PELA RECOMENDAÇÃO 143 DA OIT
Paralelamente ao ordenamento jurídico interno, a principal norma de direito internacional destinada a reger a representação dos empregados no local de trabalho é a Convenção 135 da OIT, que foi aprovada pela 56ª reunião da Conferência Internacional do Trabalho, com vigência a partir de 30/6/1973.
No Brasil, sua aprovação ocorreu por meio do Decreto Legislativo 86, de 14/12/89. A ratificação se deu em 18/05/1990, com promulgação em 22/5/1991 e vigência no ordenamento jurídico nacional a partir de 18/5/1991.
Antes de abordar os temas relevantes do referido texto, importante destacar a natureza jurídica da referida norma dentro do ordenamento jurídico brasileiro.
Até o advento da Emenda Constitucional nº45, os tratados e convenções internacionais eram reputados lei ordinária e deveriam encontrar fundamento de validade no texto constitucional.
A partir da referida Emenda Constitucional nº 45 (8/12/2004), referidas normas passaram a ter o status de Emendas Constitucionais, conforme se depreende do §3º do art. 5º da CF:
“Os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros, serão equivalentes às emendas constitucionais.”
Considerando que a vigência da Convenção 135 se deu antes da Emenda Constitucional 45, pode-se afirmar que até 8/12/2004 tal norma tinha eficácia de lei ordinária, passando ao status de norma constitucional apenas após tal data. Essa é a tendência de interpretação do STF a respeito da matéria (RE 349703 / RS, Rel. Min. Carlos Brito, DJU 5/6/2009; RE 466343 / SP - SÃO PAULO, Rel. Min. Cezar Peluzo, DJU 5/6/2009).
Definida a natureza jurídica da norma em comentário, passamos à análise das suas principais características.
Os artigos 1º e 2º estipulam a necessidade de proteção eficiente aos representantes dos trabalhadores, fornecendo meios para o desenvolvimento das funções de representação, bem como mecanismos de defesa contra eventuais medidas que viessem a prejudicá-los.
O artigo 3º merece especial destaque, pois indica quais seriam os “representantes dos trabalhadores”, norma que admite o chamado sistema dual de representação nos locais de trabalho (representantes sindicais e representantes eleitos) apenas com a ressalva de que as representações unitárias não poderão praticar aquelas atividades que a legislação nacional atribuir como prerrogativa exclusiva dos sindicatos.15
O artigo 4º remete à legislação nacional, aos acordos e convenções coletivas de trabalho, bem como aos laudos arbitrais e sentenças judiciais a definição de quais seriam os trabalhadores com direito à proteção contemplada na norma.
Já o artigo 5º objetivou a harmonização do funcionamento do sistema dual ao determinar que “quando houver, na mesma empresa, representantes sindicais e representantes eleitos, medidas apropriadas serão tomadas, quando necessário, para assegurar que a existência de representantes eleitos não seja utilizada para enfraquecer a posição dos sindicatos envolvidos ou de seus representantes, para estimular a cooperação em todos os assuntos relevantes entre os representantes eleitos e os sindicatos interessados e seus representantes.”
Evidente que a norma em comentário faz sucessivas remissões às definições existentes na legislação nacional de cada país aderente, o que pode levar à conclusão de que enquanto não vier a ser alterada a Constituição e, consequentemente, o sistema corporativista e unitário ainda vigente, os “representantes eleitos” terão suas atividades quase que necessariamente vinculadas às diretrizes definidas pelos sindicatos, sobretudo no tocante à negociação coletiva por força do artigo 8º, VI da CF.
Ainda necessária se faz a menção à Recomendação 143 da OIT, que aponta uma série de medidas práticas e procedimentais destinadas a conferir operacionalidade à proteção mencionada na Convenção 135.
Neste cenário destacam-se as disposições contempladas no artigo 6º, §§ 1º e 2º da referida recomendação, em especial a exigência de motivação para a ruptura do contrato de trabalho dos representantes; a exigência de um órgão de consulta para referendar as dispensas dos representantes; a possibilidade de reintegração dos representantes dispensados de forma imotivada; a prioridade na manutenção dos empregos dos representantes na hipótese de redução de mão-de-obra.
A mesma Recomendação amplia os conceitos de representantes, estendendo os efeitos protetivos tanto para aqueles que se apresentam candidatos, quanto para aqueles que deixaram os postos de representação.
Singela verificação dos procedimentos veiculados na Recomendação 143 são constatados na legislação brasileira, em especial no tocante à proteção do emprego dos dirigentes sindicais e membros da CIPA desde os registros das candidaturas até o prazo de 1 ano após o término do mandato. O Inquérito para apuração de falta grave também é exemplo de conformidade existente entre a norma internacional e o ordenamento interno, pois corresponde a um procedimento preliminar destinado a apurar a motivação da dispensa do representante.
Contudo, o objetivo da referida recomendação é ampliar ainda mais as proteções existentes, bem como os meios e as facilidades para o desenvolvimento da função representativa, circunstâncias que não sensibilizaram até o momento o legislador pátrio.
