4  PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 15/2011

4.1  ASPECTOS HISTÓRICOS

A presente proposta de Emenda a Constituição te por sua origem os anseios da sociedade em ver o problema crônico da morosidade judicial ser resolvido. Quando então da ocorrência de alguns pronunciamentos do Presidente do Supremo Tribunal Federal a respeito da problemática recursal, o Senador Ricardo de Rezende Ferraço pelo PMDB/ES, apresentou a proposta original sobre a PEC 15/2011, com o objetivo de transformar o Recurso Extraordinário e o Recurso Especial, em ações Rescisórias Especiais para o Superior Tribunal de Justiça e a Ação Rescisória Extraordinária para o Supremo Tribunal de Justiça.

Em seguida a proposta foi distribuída ao seu relator o então Senador Aloysio Nunes Ferreira do PSDB/SP, o qual, julgando necessária apresentou o substitutivo, julgando após pertinente a manutenção do texto original do senador Ferraço. É uma das propostas que exige elaboração e votação, uma vez que modificará a Constituição Federal. Em função disso, requer quórum quase máximo e dois turnos de votação em cada uma das Casas legislativas, Câmara dos Deputados e Senado Federal.

A Reforma do Poder Judiciário, aprovada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004, trouxe importantes inovações dirigidas à racionalização do sistema processual pátrio, entre as quais a súmula vinculante e o instituto da repercussão geral. De acordo com o Relatório de Atividades do Supremo Tribunal Federal (STF) de 2010, tais inovações possibilitaram uma redução de 38% no número de recursos extraordinários e agravos de instrumento que chegam anualmente à Corte. Com isso, o Tribunal pode hoje dedicar maior parcela de seu tempo ao julgamento de questões constitucionais de maior envergadura, tal como desejado pelo constituinte de 1988, ao qualificar o STF como guardião da Lei Maior^[107].

A Reforma de 2004 deixou algumas questões pendentes como, por exemplo, parte das mudanças, por haver sido aprovada apenas pelo Senado Federal, necessitou retornar à Câmara dos Deputados, constituindo a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 358, de 2005, ainda pendente de apreciação naquela Casa. E mesmo essa PEC passou ao largo de alguns problemas que ainda afligem as Cortes Superiores e que alimentam o sentimento de desesperança daqueles que buscam, sem êxito, uma prestação jurisdicional mais expedita.

Tal como reconhecido pelo Presidente do STF, o Ministro Cezar Peluso, em entrevista concedida ao jornal O Estado de São Paulo de 28 de dezembro passado, o Brasil é o único país do mundo que tem na verdade quatro instâncias recursais. É certo que a ampla e quase inesgotável via recursal tem sido utilizada, grande parte das vezes, para fins meramente protelatórios, como estratégia da parte para furtar-se ao cumprimento da lei.

Na referida entrevista, o Presidente do STF esboça uma proposta de transformação dos recursos especial e extraordinário em ações rescisórias, como forma de evitar que a remessa de casos à apreciação do STJ e ao STF seja utilizada como mero expediente de dilação processual. Com a transformação desses recursos em ações rescisórias, as decisões das cortes inferiores poderiam transitar em julgado, independentemente do prosseguimento da discussão no STJ ou no STF. Assim, poderiam ser promovidas execuções definitivas e a satisfação do direito material das partes seria feita mais celeremente do que sói ocorrer hoje em dia. Ademais, para se evitar a multiplicação de ações rescisórias dependentes de julgamento, poder-se-ia manter os atuais critérios de repercussão geral válidos para o STF, bem assim abrir possibilidade semelhante quanto às ações rescisórias que o STJ viria a julgar, em substituição ao atual recurso especial^[108].

Abaixo estão exemplos de benefícios, resultados da nova sistemática^[109]:

Um exemplo palpável dos benefícios que a nova sistemática traria pode ser visto a partir da recente discussão em torno da Lei da Ficha Limpa, que considera inelegíveis os condenados à suspensão de direitos políticos ou por ilícitos eleitorais, por decisão de órgão judicial colegiado, mesmo quando ainda não esgotada a via recursal. A constitucionalidade da lei é contestada com base no princípio da presunção de inocência, segundo o qual ninguém pode ser considerado culpado até o trânsito em julgado de sentença condenatória. A extinção dos recursos especial e extraordinário, com a correspondente criação de ações rescisórias em seu lugar, resolveria o problema, pois o trânsito em julgado dos processos, nesse e em outros casos, já ocorreria nas instâncias inferiores.

Outro exemplo: no julgamento do Habeas Corpus nº 84.078, ocorrido em 5 de fevereiro de 2009, o STF afastou a aplicação do art. 637 do Código de Processo Penal, que confere efeito meramente devolutivo ao recurso extraordinário em matéria penal, entendendo que tal disposição não se coaduna com o princípio constitucional da presunção de inocência. Em sendo aplicada a regra do art. 637, poder-se-ia iniciar o cumprimento da pena antes do julgamento do recurso extraordinário, o que foi rechaçado pela Suprema Corte. No entanto, caso aquela espécie recursal fosse extinta, e criada em seu lugar uma ação rescisória extraordinária, a execução da sentença condenatória poderia ser feita, independentemente de existir ação rescisória pendente de julgamento.

Cabe aduzir que, em outros ordenamentos jurídicos, as partes suscitam questões constitucionais por meio de ações autônomas ajuizadas perante a Corte Constitucional, após o encerramento do processo nas instâncias ordinárias. Esse é o caso da Reclamação Constitucional (Verfassungsbeschwerde) do Direito alemão. As inovações de que cogita o Ministro Peluso, não configuram, pois, algo inaudito ou esdrúxulo^[110].

Por entender-se que a ideia do Ministro Peluso, transformada em norma jurídica, muito contribuirá para coibir condutas protelatórias das partes, assegurando uma prestação jurisdicional mais rápida e efetiva, apresentamos a presente proposta de Emenda à Constituição, que transforma o recurso extraordinário em ação rescisória extraordinária e o recurso especial em ação rescisória especial. Ante o exposto e dada a relevância da matéria, solicita-se o apoio de nossos pares para sua aprovação^[111].

Dentre todas as alterações propostas e em discussão, para buscar a agilidade no julgamento das demandas judiciais, uma está chamando particular atenção. Recentemente, o Ministro Cezar Peluso, Presidente do STF,  a quem cabe, em última instância, a guarda da Constituição,  lançou o projeto de uma nova Emenda Constitucional, batizada de “PEC dos Recursos”, e que tem como propósito final, alterar o texto constitucional, acrescentando-lhe dois novos artigos, com a seguinte proposta de redação^[112]:

Art. 105-A  A admissibilidade do recurso extraordinário e do recurso especial não obsta o trânsito em julgado da decisão que os comporte.

Parágrafo único. A nenhum título será concedido efeito suspensivo aos recursos, podendo o Relator, se for o caso, pedir preferência no julgamento.

Art. 105-B  Cabe recurso ordinário, com efeito devolutivo e suspensivo, no prazo de quinze (15) dias, da decisão que, com ou sem julgamento de mérito, extinga processo de competência originária:

I – de Tribunal local, para o Tribunal Superior competente;

II – de Tribunal Superior, para o Supremo Tribunal Federal.

A OAB formalizou, por meio de ofício, contrariedade à PEC dos Recursos e dá seu posicionamento:

A OAB tem um compromisso constitucional com a Justiça brasileira para torná-la mais ágil, segura e, cada vez mais, próxima do cidadão. Essa PEC fere de morte o direito à ampla defesa e prejudica o acesso da defesa de um cidadão a todos os graus de jurisdição.

O presidente nacional da OAB, Ophir Cavalcante, ainda acrescentou que “O modelo da Justiça brasileira precisa ser profissionalizado para que atenda a tempo as demandas da sociedade. O problema não está nos recursos”.

Já o ministro Peluso fez severas críticas ao atual sistema, especialmente em relação à demora no julgamento das demandas judiciais tanto na esfera cível quanto na criminal. Segundo dados estatísticos apresentados pelo ministro, nos últimos 29 meses foram autuados no STF 133.754 recursos apenas na esfera cível, sendo que 53.189 foram devolvidos pela Presidência do Supremo por inviabilidade – 40% do total.

4.1.2 Aplicabilidade da PEC nos ramos do Direito (constitucional, Processo Civil, Processo Penal e Administrativo

A PEC dos recursos terá efeito imediato e benéfico em todos os ramos do Direito. Criminosos já duplamente condenados, na primeira e na segunda instância, que hoje esticam processos com recursos protelatórios, irão para a cadeia. Devedores terão que pagar logo suas dívidas. Mãos sujas não mais poderão candidatar-se e assim por diante^[113].

Na Justiça do Trabalho, a PEC Peluso terá efeito revolucionário. Em tribunais como o TRT de Minas, que julga na primeira e segunda instâncias em pouco mais de 100 dias, a prestação definitiva poderá reduzir-se a dois meses, corrigindo-se o acúmulo de certas varas com juízes substitutos. Teremos um recorde mundial. Desconhece-se um país cujos julgamentos definitivos pelo Judiciário durem apenas dois meses.^[114]

A Emenda Constitucional n. 45, de 2004, intitulada "Reforma do Poder Judiciário", mais do que avançar no sentido da racionalização do sistema processual pátrio, criando os Institutos da Repercussão Geral e da Súmula Vinculante, precisamente no Título da Constituição Federal de 1988 destinado aos "Direitos e Garantias Fundamentais" cravou anseio universal no Inciso LXXVIII, do Artigo 5º, qual seja “A todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação”^[115].

A origem deste novel Inciso constitucional pétreo é a Convenção Americana Sobre Direitos Humanos, mais conhecida como Pacto de São José da Costa Rica, de 22 de Novembro de 1969, da Organização dos Estados Americanos – OEA, inserida em nosso ordenamento jurídico nacional pelo Decreto nº 678, de 06 de Novembro de 1992.

O artigo 7º da Convenção Americana se refere ao Direito à liberdade pessoal:

5. Toda pessoa detida ou retida deve ser conduzida, sem demora, à presença de um juiz ou outra autoridade autorizada pela lei a exercer funções judiciais e tem direito a ser julgada dentro de um prazo razoável ou a ser posta em liberdade, sem prejuízo de que prossiga o processo. Sua liberdade pode ser condicionada a garantias que assegurem o seu comparecimento em juízo.

6. Toda pessoa privada da liberdade tem direito a recorrer a um juiz ou tribunal competente, a fim de que este decida, sem demora, sobre a legalidade de sua prisão ou detenção e ordene sua soltura se a prisão ou a detenção forem ilegais.

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O artigo 8º da Convenção Americana é quanto às garantias judiciais:

1. Toda pessoa tem direito a ser ouvida, com as devidas garantias e dentro de um prazo razoável, por um juiz ou tribunal competente, independente e imparcial, estabelecido anteriormente por lei, na apuração de qualquer acusação penal formulada contra ela, ou para que se determinem seus direitos ou obrigações de natureza civil, trabalhista, fiscal ou de qualquer outra natureza.

Ao artigo 25º da Convenção Americana estabelece proteção judicial:

1. Toda pessoa tem direito a um recurso simples e rápido ou a qualquer outro recurso efetivo, perante os juízes ou tribunais competentes, que a proteja contra atos que violem seus direitos fundamentais reconhecidos pela constituição, pela lei ou pela presente Convenção, mesmo quando tal violação seja cometida por pessoas que estejam atuando no exercício de suas funções oficiais.

De acordo com o "Artigo 14" 1. Todas as pessoas são iguais perante os Tribunais e as Cortes de Justiça. Toda pessoa terá o direito de ser ouvida publicamente e com as devidas garantias por um Tribunal competente, independente e imparcial, estabelecido por lei, na apuração de qualquer acusação de caráter penal formulada contra ela ou na determinação de seus direitos e obrigações de caráter civil^[116].

4.2  DADOS ESTATÍSTICOS DA FGV RIO

Um estudo da FGV (Supremo em números) dá conta de que o Executivo é responsável por quase 90% dos recursos pendentes no STF. Síntese do estudo disponível no sítio da FGV^[117].

O Estadão diz que mais de 90% dos processos no STF são recursos, como se isso fosse um erro absurdo^[118]. O jornal O Globo diz que apenas 3% dos julgados do STF são de temas constitucionais. Diz também que, “pelos dados oficiais, dos 145 recursos de apelação apresentados ao STF entre 2009 e 2010, apenas 2,77% resultaram em mudanças nas sentenças originais. Esses dados estão sendo expostos equivocadamente, pois os números mencionados se referem somente aos processos criminais e a leitura da matéria induz o leitor a pensar que refletem todo o universo de recursos do STF^[119].

A Folha, por seu turno, interpreta corretamente as informações relativas aos 3%, mas diz que “Presidente da corte defende lei para reduzir o número de contestações”^[120] E a própria TV Justiça ao simplificar o debate induz ao erro ao afirmar que “O STF foi originalmente criado para analisar questões constitucionais, no entanto, esse tipo de processo corresponde hoje a apenas 0,51% do total de ações do Supremo”. A referência da TV Justiça deve ser em relação ao controle concentrado, que não constitui o universo de questões constitucionais pendentes no STF^[121]. 

O universo da pesquisa são as decisões finais proferidas em 2009, 2010 e 2011 até maio de 2006, e não os processos autuados nesses anos.           

Composto de um banco de dados com mais de 1,2 milhão de processos — sendo 1.132.850 já julgados e 89.252 ainda ativos, quase 14 milhões de andamentos, 240 mil advogados, 1 milhão de partes e mais de 370 mil decisões, desde 1988 até os dias de hoje, o Supremo em Números permitirá uma análise diferenciada do papel do Poder Judiciário no estado democrático de direito brasileiro, assim como também nos permitirá conhecer melhor o funcionamento interno deste poder^[122].

O objetivo do Supremo em Números, em oposição ao modelo de análise qualitativa mais difundido, é fundamentar quantitativa e estatisticamente discussões sobre a natureza, a função e o impacto da atuação do STF na democracia brasileira^[123].

Em relação aos dados estatísticos, a FGV, ao invés de utilizar a terminologia jurídica compartilhada pelas fontes do direito, preferiu criar a sua. Diz a FGV:

Classificamos como Constitucional o comportamento da Corte responsável pelo tratamento de questões de interesse geral, que abordam a Constituição acima de interesses particulares. Chamamos de Ordinária a parcela do Supremo que trata de casos de interesses individuais, mas não recursais. Por fim, denominamos de persona Recursal o STF que cuida de recursos de massa, com questões muitas vezes repetitivas, mais especificamente os Recursos Extraordinários e os Agravos de Instrumento. ”Além disso, de acordo com a própria Constituição, o STF não é apenas uma corte constitucional, tal qual os discursos de seus membros nos induzem a crer. O STF não será apenas um tribunal para controle concentrado, até que se mude a Constituição^[124].

4.3  AVANÇOS E RETROCESSOS

Para a Proposta de Emenda Constitucional – “PEC dos Recursos” ora em trâmite no Parlamento brasileiro, se entende que o caminho inicial é ampliar a quantidade dos membros do judiciário. Outro ponto é uniformizar os procedimentos, orientando melhor tanto juízes como desembargadores para que as suas decisões sejam uniformes e definitivas, e qualquer tentativa de recursos das partes junto aos órgãos superiores sejam investigadas, de modo a que quando detectar o uso da litigância de má fé, que sejam castigados veementemente os culpados.

Entende-se que a PEC dos Recursos tende a contribuir para a melhoria da prestação jurisdicional. Não ignoramos, contudo, as críticas de diversos autores e também de membros da classe dos advogados. Tomando tudo em consideração, entendemos que o impacto em termos de número de execuções antecipadas pode ser muito grande, o que refletirá também na redução do número de recursos excepcionais.

Por outro lado, saber se a energia poupada pelo Judiciário nessa iniciativa será bem investida – de modo a contribuir para uma efetiva melhora do nosso sistema – é algo que não podemos prever. Quanto a isso podemos apenas supor e esperar para que o melhor uso dos recursos estatais seja feito.

Outrossim, vale dizer que, mesmo sob um olhar pessimista, a PEC parece boa porque recoloca o tema da execução no debate sobre a efetividade, um tema que ficou ofuscado pelas últimas discussões em torno da verticalização do nosso Judiciário e do – equivocado – entendimento de que os recursos seriam seu pior mal. Ou seja, a PEC é desejável porque não é apenas uma PEC dos Recursos. Bem que ela poderia se chamar PEC da Execução, PEC da Coisa Julgada Antecipada ou PEC do Peluso, como tantos querem.

Por derradeiro, resta esperar – e espera-se – que qualquer que seja o nome, que a PEC seja um bom passo no sentido de restabelecer alguma harmonia entre as instâncias judiciais brasileira, resgatando-se o crédito na instância ordinária. Ao que se espera, isso deve caminhar paralelamente com a proteção da instância excepcional contra recursos excessivos, de tal modo que ela possa cumprir melhor sua missão institucional de aumentar a segurança jurídica por meio da uniformização da jurisprudência.

4.4  MUDANÇA DE PARADIGMA JURÍDICO/CULTURAL

A reação dos advogados criminalistas, que patrocinam os talvez maiores interessados na morosidade judicial, é bem exemplificada pela manifestação do Conselheiro Federal da OAB, Délio Lins e Silva. Para ele: “essa PEC vai abarrotar os nossos presídios de inocentes”^[125]

Idealmente, a PEC substitui a busca pela atribuição de efeito suspensivo pela possibilidade de que o recurso tenha “preferência no julgamento”. Os críticos da PEC sustentam que, embora em tese a preferência afaste o mal do tempo sobre o processo, poderia acontecer algum caso em que postergar a decisão implicasse também negativa de jurisdição^[126].

O modelo proposto pela PEC valoriza o STF e o STJ como fontes de uniformização do direito, dando a entender que eles devem ser ainda mais tribunais de direito e não de justiça. Ao assim agir, o Judiciário colocaria o direito da parte em segundo plano, sob um fundamento de política judiciária segundo o qual isso seria necessário para que o sistema funcionasse melhor como um todo^[127]. Dessa maneira, decisões que definissem linhas jurisprudenciais diversas das estabelecidas pelos tribunais de segundo grau tenderiam a ampliar o número de recursos e, nessa medida, poderiam ser evitadas por razões mais estratégicas do que normativas.

4.5  ANÁLISE DA PEC Nº 15/2011 EM SEDE DO DIREITO COMPARADO

Do ponto de vista do direito comparado, a tônica da reforma brasileira na matéria recursal é compreensível. Afinal, poucos países enfrentam uma crise de efetividade jurisdicional tão associada à demora na tramitação dos processos quanto o Brasil. Desse modo, a reforma do nosso sistema recursal não é apenas uma busca de poder pelos seus autores, mas também uma necessidade real para o aperfeiçoamento da prestação jurisdicional. Por exemplo, ainda que a PEC venha a concentrar poder no STF e no STJ, ela termina valorizando os tribunais locais, na medida em que impõe o trânsito em julgado desde a exaustão da instância ordinária. Disso decorre que as decisões serão mais facilmente executadas, de uma forma mais barata e mais rápida^[128].

De outro lado, não se pode perder de vista que o projeto de verticalização do poder judiciário traz embutida em si a vinculação dos precedentes, como quer o projeto de CPC em curso na Câmara dos Deputados. Na prática, isso quer dizer que serão executados julgados que estiverem de acordo com a jurisprudência dos tribunais superiores.

Se de tudo isso resultar um sistema melhor para o cidadão, a PEC será uma modificação desejável. Afinal, trata-se de um suspiro de pulverização de poder, de valorização da instância ordinária, enfim de democratização, em que pese o projeto do STF seja mais marcado pela busca de poder do que pela sua renúncia. Trocando em miúdos, há males que vêm – ou pode ser que venham – para o bem^[129].