A representação judicial e extrajudicial da União é tão importante que o constituinte originário de 1988 a erigiu em matéria constitucional, criando, na Carta atual, uma instituição destinada a esta relevante função. O art. 131 da Constituição Federal Dispõe que “A Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo”.
O enunciado constitucional parece claro, embora, é evidente, possa ocorrer dúvida quanto a pormenores. Por essa razão, é conveniente detalhar o que se contém no dispositivo da Lei Maior.
A representação judicial e extrajudicial da União, diz a Carta no art. 131, caput, compete à Advocacia-Geral da União — AGU. A Constituição não prevê qualquer exceção. Em nenhum de seus artigos, nem expressa nem implicitamente, se encontra permissão para que outra Instituição ou mesmo alguma autoridade possa representar judicial e extrajudicialmente a União. Logo, só a Advocacia-Geral da União tem competência para a representação judicial e extrajudicial da União. Esta competência é, consequentemente, exclusiva, quer dizer, própria da Advocacia-Geral da União, é peculiar à Instituição, com exclusão de qualquer outra instituição, de qualquer outro órgão, de qualquer autoridade que não integre a AGU. Esta competência, a Instituição a exerce por duas formas: a) de forma direta, evidentemente, por seus Membros; b) de forma indireta, por intermédio de seus Órgãos vinculados.
A Constituição determina, ainda, que Lei Complementar disponha sobre a organização e o funcionamento da Instituição, isto é, da Advocacia-Geral da União (art. 131, caput).
A Lei Complementar nº 73/93, é a lei prevista na Constituição. 25. O seu Título II, "Dos Órgãos da Advocacia-Geral da União", contém diversos capítulos. Um deles, o IX, trata "Dos Órgãos Vinculados":
"Capítulo IX
Dos Órgãos Vinculados
"Art. 17. Aos órgãos jurídicos das autarquias e das fundações públicas compete:
I - a sua representação judicial e extrajudicial;
II – as respectivas atividades de consultoria e assessoramento jurídicos;
III – a apuração da liquidez e certeza dos créditos, de qualquer natureza, inerentes às suas atividades, inscrevendo-os em dívida ativa, para fins de cobrança amigável ou judicial."
"Art. 18. No desempenho das atividades de consultoria e assessoramento aos órgãos jurídicos das autarquias e das fundações públicas aplica-se, no que couber, o disposto no art. 11 desta Lei Complementar."
Ora, os órgãos só se expressam por meio de seus agentes. Os agentes dos Órgãos jurídicos das Fundações e das Autarquias relativamente à representação judicial são os que integram o Órgão: a) os titulares de cargos efetivos do respectivo quadro (Advogados, Procuradores...); e b) os titulares de cargos em comissão que impliquem representação em juízo (Procurador-Geral, Procurador-Regional, Procurador-Chefe, Procurador-Seccional,...), ainda que não sejam, se a respectiva legislação o permite, integrantes da categoria de Procurador, de Advogado.
Só os titulares de cargos efetivos e de cargos em comissão que impliquem atuação em juízo desses Órgãos jurídicos podem exercer a representação judicial e extrajudicial da entidade. E exercem-na por direito próprio, pelo simples fato da posse e exercício no cargo específico no caso em exame, cargo de Procurador Federal. Não necessitam de procuração para cumprir seu mister. A autorização decorre da lei. É a representação institucional. Só pode exercê-la quem integra a Procuradoria (titular do cargo efetivo de Procurador Federal e titular de cargo em comissão que implique representação judicial, como Procurador-Geral, Procurador Regional, etc.). É o que se contém no dispositivo constitucional.
Vale ressaltar que outrora, na maioria dos casos, competia ao dirigente da Autarquia ou Fundação Pública representá-la em juízo ou fora dele. Em vista disso, o dirigente outorgava procuração aos Advogados ou aos Procuradores da entidade. A partir, entretanto, da Lei Complementar nº 73, de 1993, que regulou o art. 131 da Constituição Federal, só a Advocacia-Geral da União tem competência para a representação judicial e extrajudicial da União. No que se refere às Autarquias e às Fundações Federais, a AGU exerce a representação por intermédio de seus Órgãos vinculados, ou seja, pela Procuradoria-Geral Federal ou Procuradoria-Geral do Banco Central do Brasil, Autarquia a quem compete cuidar da política monetária e do Sistema Financeiro Nacional (arts. 164 e 192 da Constituição). Entretanto, em razão de dificuldades de ordem prática, decorrentes, sobretudo, da sistemática que se adotava, alguns integrantes do Judiciário, na primeira instância, continuaram, inadvertidamente, mesmo após a edição da LC 73, a exigir a procuração.
Tornou-se conveniente, então, deixar expresso em norma legal o implícito conteúdo do art. 131 da Lei Maior e da LC 73. Foi o que fez a Medida Provisória n° 1.661, de 19 de dezembro de 1996, reeditada algumas vezes, e, mais tarde, convertida na Lei n° 9.469, de 10 de julho de 1997, que dispõe: "Art. 9°. A representação judicial das autarquias e fundações públicas por seus procuradores ou advogados, ocupantes de cargos efetivos dos respectivos quadros, independe da apresentação do instrumento de mandato".
Só para ressaltar, registre-se que o dispositivo supratranscrito não inovou; apenas tornou explícito o conteúdo dos enunciados constitucional e legal.
A representação de que se cuidou até aqui é a chamada representação institucional, isto é, efetivada pela Instituição, por intermédio de seus membros. A representação institucional é, sempre, decorrente de lei. Para exercer a representação judicial e extrajudicial das Autarquias e das Fundações Públicas Federais, os seus representantes institucionais não necessitam de procuração ad judicia. Pelo simples fato de tomar posse nos cargos estão habilitados a falar em nome da entidade, observada a respectiva competência.
A comprovação de que o Procurador Federal é vinculado à Advocacia-Geral da União (art. 9º da Lei nº 10.480/2002) e que a este órgão compete à representação das Autarquias Federais em juízo, encontra supedâneo no disposto no art. 17 da Lei nº 10.910/2004:
“Art. 17. Nos processos em que atuem em razão das atribuições de seus cargos, os ocupantes dos cargos das carreiras de Procurador Federal de Procurador Federal e de Procurador do Banco Central do Brasil serão intimados e notificados pessoalmente.” (grifo nosso)
Ato através do qual se dá ciência a alguém dos atos e termos do processo, para que faça ou deixe de fazer alguma coisa (art. 234 do CPC), a intimação pode ser realizada por diversas maneiras.
Embora o Código de Processo Civil não requeira que a intimação da Fazenda Pública seja feita pessoalmente, diferentemente do que ocorre com a citação, a legislação esparsa, entretanto, introduz normas acerca da matéria, de tal sorte que excepcionam à Fazenda Pública as regras sobre a intimação, na forma dos artigos 236 a 239 do CPC.
O art. 25, parágrafo único, da Lei n° 6.830/80 prevê, v. g., que “na execução fiscal, qualquer intimação ao representante judicial da Fazenda Pública será feita pessoalmente”, tendo a jurisprudência pátria assentado o entendimento de que a norma em questão tem aplicação também no processo de embargos à execução fiscal[1].
Nos demais feitos judiciais em que a Fazenda Pública atua, o art. 6° da Lei n° 9.028/95 estabelece que aos membros da Advocacia-Geral da União seja conferida a prerrogativa da intimação pessoal, ressalvando apenas (parágrafo único) a hipótese em que a intimação deva ser feita fora da sede do juízo, quando a comunicação deverá se dar por meio de carta registrada, na forma do art. 237, II, do CPC. O mesmo tratamento foi dado pelo art. 17 da Lei n° 10.910/2004 aos Procuradores do Banco Central e aos integrantes da carreira de Procurador Federal, responsáveis pela representação das Autarquias e Fundações de Direito Público Federais.
Tratamento ainda mais favorável foi conferido aos Procuradores da Fazenda Nacional, conforme o art. 20 da Lei n° 11.033/04, que preconiza que a sua intimação além de pessoal, deverá ocorrer mediante a entrega dos autos com vista.
Como se nota, às pessoas jurídicas de Direito Público Federais é assegurada a prerrogativa processual da intimação pessoal de seus respectivos representantes.
Sobre o citado dispositivo legal (art. 20 da Lei n° 11.033/2004), que prevê que os Procuradores da Fazenda Nacional devem ser intimados pessoalmente, mediante carga dos autos com vista, a 2ª Turma do Superior Tribunal de Justiça, em acórdão, entendeu contrariamente à exclusividade de tal prerrogativa àquela carreira, tendo em conta a falta de justificativa para a exceção dos demais advogados públicos federais[2].
Deve-se, destarte, em casos de inobservância da intimação pessoal do representante da Fazenda Pública, abrir novo prazo para Autarquia apresentar manifestação, na pessoa do Procurador Federal, alegando o que lhe aprouver de direito. Isto porque, a Procuradoria Federal deve intimada pessoalmente para se manifestar no processo, para produzir regularmente o que entender necessário.
A partir deste vício insanável e inafastável na intimação da Autarquia representada, todos os atos estarão seguramente contaminados e eivados de nulidade, daí para adiante.
A ausência de intimação pessoal é relevar toda regra da Lei Suprema em relação ao devido processo legal e do contraditório, com que a inobservância de intimação pessoal do Procurador Federal é causa e consequência de nulidade insuprível, máxime na oportunidade processual cabível.
As citações e intimações são atos solenes, indispensáveis para a validade da comunicação dos atos processuais. “A forma das intimações e citações é da essência do ato e não apenas meio de prova”[3]. Há, inclusive, cominação expressa de nulidade para as citações e intimações quando feitas sem “observância das prescrições legais”[4] (art. 247 do CPC). Daí porque o Código de Processo Civil considera nulos os atos de comunicação processual feitos sem a observância dos preceitos legais.
A latente nulidade dos atos processuais após o defeito grave na intimação deve ser reconhecida, devendo esta ser pessoal e recair no Procurador Federal para seu pleno exercício regular de direito nas atribuições de sua profissão a fim de buscar a justiça nas impugnações imprescindíveis.
Ressai imperiosa a decretação da nulidade de todos os atos processuais praticados após a intimação eivada de vício insanável, que prejudicou o princípio da legalidade, do contraditório e da ampla defesa, todos basilares do Direito, quando deveria ser procedida pessoalmente, intimando-se pessoalmente o Procurador Federal competente.
Saliente-se que, não obstante as considerações feitas acima, o Supremo Tribunal Federal entendeu pela dispensa da intimação pessoal de Procurador Federal nos processos dos juizados especiais federais cíveis.
Em decisão por maioria no ARE 648629, o pleno do Supremo Tribunal Federal concluiu que os Procuradores Federais não detêm a prerrogativa da intimação exclusivamente pessoal nos processos em curso nos Juizados Especiais Federais Cíveis.
A discussão debatida cingiu-se a definir se a prerrogativa processual da Fazenda Pública Federal de receber intimações pessoais, nos termos do art. 17 da Lei nº. 10.910/2004, teria aplicação no procedimento dos Juizados Especiais Federais, tendo em consideração que a isonomia, como corolário do princípio constitucional do contraditório, insta que as partes devem ter as mesmas oportunidades e faculdades processuais, atuando sempre com paridade de armas, a fim de que o resultado jurisdicional espelhe a justiça do processo.
Discutiu-se aí, a existência de normas especiais, com redações divergentes, sobre o tema. Se de um lado, o art. 17 da Lei nº 10.910/2004 confere a intimação pessoal dos Procuradores Federais, por outro, o art. 8º, parágrafo único, da Lei nº 10.259/2001 (Lei dos Juizados Especiais Federais), consente a intimação por outra forma além da pessoal.
Haveria então uma aparente contradição por existir uma norma preconizando a intimação pessoal dos Procuradores Federais (art. 17 da Lei nº 10.910/2004) e outra estabelecendo que as intimações sejam realizadas por outro meio (art. 8º da Lei nº 10.259/2001).
Ponderando a inexistência de hierarquia entre as Leis nº 10.910/2004 e nº 10.259/2001, a solução coube ser buscada nos critérios da cronologia e da especialidade.
No referido julgado, o Supremo concluiu que a regra prevendo a intimação pessoal de Procuradores Federais não incide sobre os Juizados Especiais Federais Cíveis, que possuem norma especial autorizando outras formas de intimação, além de pessoal, vez que a Lei nº 10.259/2001, norma específica do procedimento dos Juizados Especiais Federais, integra o microsistema dos Juizados Especiais Cíveis.
O STF entendeu que o rito dos Juizados Especiais foi criado para ampliar o acesso à justiça, por meio da redução das formalidades e celeridade da marcha procedimental, devendo ser levadas com bastante ponderação as interpretações pela aplicação subsidiária de normas alheias ao microssistema dos Juizados Especiais que importem delongas ou incremento de solenidades.
Além disso, entendeu que a Lei nº 10.259/01, que rege o procedimento dos Juizados Especiais Federais, expressamente estabelece (art. 9º) que não haverá prazo diferenciado para a prática de qualquer ato processual pelas pessoas jurídicas de direito público, inclusive a interposição de recursos, de modo a afastar inequivocamente a incidência de normas que encerrem à Fazenda Pública prerrogativas processuais.
Concluiu, portanto, pela não aplicabilidade da prerrogativa de intimação pessoal dos ocupantes de cargo de Procurador Federal, prevista no art. 17 da Lei n.º 10.910/2004, ao procedimento dos Juizados Especiais Federais.
Na esteira da simplicidade das causas deste rito especial, compreendeu não ser razoável a incidência de norma externa ao microssistema analisado, para restringir o princípio da isonomia entre as partes, como também prejudicar a informalidade e a celeridade do procedimento, haja vista que eventual juízo contrário permitiria, por exemplo, fosse afastada a incidência aos Juizados Especiais Federais Cíveis do art. 9º da Lei nº 10.259/2001, norma especial e posterior que prevê a ausência de prazos diferenciados para a prática de atos processuais, diante do que dispõe o art. 188 do CPC, norma geral e anterior acerca dos prazos diferenciados para a Fazenda Pública.
Consequentemente, o Supremo Tribunal Federal deliberou inexistir violação aos princípios constitucionais da ampla defesa e do devido processo legal, prevalecendo a norma geral da Lei nº 10.259/2001 sobre a norma especial da Lei nº 10.910/2004, que não se aplica aos Juizados Especiais Federais, assim ementando seu acórdão, verbis:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. RITO DOS JUIZADOS ESPECIAIS FEDERAIS. PRERROGATIVA DE INTIMAÇÃO PESSOAL DOS OCUPANTES DE CARGO DE PROCURADOR FEDERAL (ART. 17 DA LEI Nº 10.910/2004). INAPLICABILIDADE. PRINCÍPIO DA PARIDADE DE ARMAS. CONTRADITÓRIO (ART. 5º, LV, DA CRFB). ACESSO À JUSTIÇA (ART. 5º, XXXV, DA CRFB). SIMPLICIDADE DO PROCEDIMENTO SUMARÍSSIMO (ART. 98, I, DA CRFB). ART. 9º DA LEI Nº 10.259/01. AGRAVO CONHECIDO E RECURSO EXTRAORDINÁRIO DESPROVIDO.
1. A isonomia é um elemento ínsito ao princípio constitucional do contraditório (art. 5º, LV, da CRFB), do qual se extrai a necessidade de assegurar que as partes gozem das mesmas oportunidades e faculdades processuais, atuando sempre com paridade de armas, a fim de garantir que o resultado final jurisdicional espelhe a justiça do processo em que prolatado. Doutrina (FERNANDES, Antonio Scarance. Processo penal constitucional. 4ª ed. – São Paulo: RT, 2005. p. 66; DINAMARCO, Cândido Rangel. Fundamentos do Processo Civil Moderno. São Paulo: RT, 1986. p. 92; CINTRA, Antonio Carlos de Araújo. O princípio da igualdade processual. Revista da Procuradoria-Geral do Estado de São Paulo, São Paulo, v. 19; MOREIRA, José Carlos Barbosa. A garantia do contraditório na atividade de instrução. RePro 35/231).
2. As exceções ao princípio da paridade de armas apenas têm lugar quando houver fundamento razoável baseado na necessidade de remediar um desequilíbrio entre as partes, e devem ser interpretadas de modo restritivo, conforme a parêmia exceptiones sunt strictissimae interpretationis.
3. O rito dos Juizados Especiais é talhado para ampliar o acesso à justiça (art. 5º, XXXV, da CRFB) mediante redução das formalidades e aceleração da marcha processual, não sendo outra a exegese do art. 98, I, da Carta Magna, que determina sejam adotados nos aludidos Juizados “os procedimentos oral e sumaríssimo”, devendo, portanto, ser apreciadas cum grano salis as interpretações que pugnem pela aplicação “subsidiária” de normas alheias ao microssistema dos Juizados Especiais que importem delongas ou incremento de solenidades.
4. O espírito da Lei nº 10.259/01, que rege o procedimento dos Juizados Especiais Federais, é inequivocamente o de afastar a incidência de normas que alberguem prerrogativas processuais para a Fazenda Pública, máxime em razão do que dispõe o seu art. 9º, verbis: “Não haverá prazo diferenciado para a prática de qualquer ato processual pelas pessoas jurídicas de direito público, inclusive a interposição de recursos”.
5. Não se aplica aos Juizados Especiais Federais a prerrogativa de intimação pessoal dos ocupantes de cargo de Procurador Federal, prevista no art. 17 da Lei n.º 10.910/2004, na medida em que neste rito especial, ante a simplicidade das causas nele julgadas, particular e Fazenda Pública apresentam semelhante, se não idêntica, dificuldade para o adequado exercício do direito de informação dos atos do processo, de modo que não se revela razoável a incidência de norma que restringe a paridade de armas, além de comprometer a informalidade e a celeridade do procedimento.
6. Agravo conhecido para negar provimento ao Recurso Extraordinário.
(ARE 648629, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 24/04/2013, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-069 DIVULG 07-04-2014 PUBLIC 08-04-2014)
Convém alertar, por oportuno, que a mencionada decisão do STF poucos reflexos acarretará no futuro próximo, pois a intimação efetuada no processo eletrônico é equiparada à intimação pessoal, conforme dispõe o art. 9º, § 1º, da Lei 11.419/2006, e a implantação da informatização dos Juizados Especiais Federais Cíveis já é uma realidade que caminha a passos largos.
NOTAS
[1] Súmula 240 do antigo TFR
[2] STJ. 2ª Turma. EDcl no REsp 531.308/PR. Rel. Min. Eliana Calmon. j. 08.03.2005. DJ 04.04.2005.
[3] THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de Direito Processual Civil. 40ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 260.
[4] Ob, cit., p. 260.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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CHIMENTI, Ricardo Cunha. Teoria e prática dos juizados especiais cíveis estaduais e federais. 10ª ed. São Paulo: Saraiva, 2008.
GUERREIRO, Marcelo da Fonseca. Como postular nos juizados especiais federais cíveis: teoria, jurisprudência e modelos. Niterói: Impetus, 2007.
PARIZATTO, João Roberto. Juizados especiais cíveis e criminais na Justiça Federal. 2. ed. Ouro Fino: Edipa, 2002.
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THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de Direito Processual Civil. 40ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2003.
