O direito de acesso à informação encontra-se consagrado no art. 5º, XXXIII, da Constituição Federal, que preceitua que “todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”.
Adicionalmente, estabelece o art. 37 da Carta Constitucional a publicidade como princípio incidente sobre a atuação da Administração Pública, bem como dispõe, em seu § 3º, que a lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando, entre outros, o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o direito de todos às informações de interesse coletivo ou geral, bem como a proteção à intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas.
A regulamentação dos referidos dispositivos constitucionais, por sua vez, restou consubstanciada na Lei nº 12.527[1], de 18 de novembro de 2011 (Lei de Acesso à Informação), cabendo destacar, ainda, o Decreto nº 7.724, de 16 de maio de 2012, que regulamentou o texto legal no âmbito do Poder Executivo Federal.
Nos termos da referida Lei de Acesso à Informação, passou-se a observar a publicidade como preceito geral, sendo o sigilo tratado como exceção. Nessa esteira, estabelece o art. 10 daquele diploma legal:
“Art. 10. Qualquer interessado poderá apresentar pedido de acesso a informações aos órgãos e entidades referidos no art. 1o desta Lei, por qualquer meio legítimo, devendo o pedido conter a identificação do requerente e a especificação da informação requerida.
§ 1o Para o acesso a informações de interesse público, a identificação do requerente não pode conter exigências que inviabilizem a solicitação.
§ 2o Os órgãos e entidades do poder público devem viabilizar alternativa de encaminhamento de pedidos de acesso por meio de seus sítios oficiais na internet.
§ 3o São vedadas quaisquer exigências relativas aos motivos determinantes da solicitação de informações de interesse público.” (Grifado).
A necessidade de motivação do requerente, deste modo, não é exigida pela Lei de Acesso à Informação, que, ao revés, traz expressa a vedação de quaisquer exigências relativas aos motivos do pedido de acesso à informação, consagrando, assim, o amplo direito de todos a receber dos órgãos públicos informações de interesse coletivo ou geral, conforme expresso no próprio texto constitucional.
Cumpre destacar, por outro lado, que determinadas informações de relevante interesse coletivo ou geral, produzidas ou custodiadas por órgãos e entidades públicas, devem ser divulgadas independentemente de requerimentos. Em relação a estas[2], conferiu a Lei amplitude ainda maior ao princípio da publicidade, estabelecendo o dever da Administração divulgá-las em local de fácil acesso, inclusive com obrigatoriedade de divulgação em sítios oficiais da rede mundial de computadores (internet). É o caso, por exemplo, de registros de quaisquer repasses ou transferências de recursos financeiros, registros das despesas, informações concernentes a procedimentos licitatórios, inclusive os respectivos editais e resultados, bem como todos os contratos celebrados, dados gerais para o acompanhamento de programas, ações, projetos e obras de órgãos e entidades, entre outros.
Independentemente desta divulgação, qualquer interessado poderá solicitar a informação, observados os procedimentos indicados na legislação, devendo o órgão ou entidade pública autorizar ou conceder o acesso imediato à informação disponível, ressalvados os casos de informações sigilosas e informações pessoais, sujeitas a proteção e regramento próprios.
Neste ponto, tem-se que a Lei de Acesso à Informação conferiu tratamento específico às informações pessoais, garantindo seu acesso restrito a agentes públicos legalmente autorizados e à pessoa a que elas se referirem, independentemente de classificação de sigilo:
“Art. 4º Para os efeitos desta Lei, considera-se:
(...)
IV - informação pessoal: aquela relacionada à pessoa natural identificada ou identificável;
(...)
Art. 6º Cabe aos órgãos e entidades do poder público, observadas as normas e procedimentos específicos aplicáveis, assegurar a:
I - gestão transparente da informação, propiciando amplo acesso a ela e sua divulgação;
II - proteção da informação, garantindo-se sua disponibilidade, autenticidade e integridade; e
III - proteção da informação sigilosa e da informação pessoal, observada a sua disponibilidade, autenticidade, integridade e eventual restrição de acesso.
(...)
Art. 31. O tratamento das informações pessoais deve ser feito de forma transparente e com respeito à intimidade, vida privada, honra e imagem das pessoas, bem como às liberdades e garantias individuais.
§ 1º As informações pessoais, a que se refere este artigo, relativas à intimidade, vida privada, honra e imagem:
I - terão seu acesso restrito, independentemente de classificação de sigilo e pelo prazo máximo de 100 (cem) anos a contar da sua data de produção, a agentes públicos legalmente autorizados e à pessoa a que elas se referirem; e
II - poderão ter autorizada sua divulgação ou acesso por terceiros diante de previsão legal ou consentimento expresso da pessoa a que elas se referirem.
§ 2º Aquele que obtiver acesso às informações de que trata este artigo será responsabilizado por seu uso indevido.
§ 3º O consentimento referido no inciso II do § 1o não será exigido quando as informações forem necessárias:
I - à prevenção e diagnóstico médico, quando a pessoa estiver física ou legalmente incapaz, e para utilização única e exclusivamente para o tratamento médico;
II - à realização de estatísticas e pesquisas científicas de evidente interesse público ou geral, previstos em lei, sendo vedada a identificação da pessoa a que as informações se referirem;
III - ao cumprimento de ordem judicial;
IV - à defesa de direitos humanos; ou
V - à proteção do interesse público e geral preponderante.
§ 4º A restrição de acesso à informação relativa à vida privada, honra e imagem de pessoa não poderá ser invocada com o intuito de prejudicar processo de apuração de irregularidades em que o titular das informações estiver envolvido, bem como em ações voltadas para a recuperação de fatos históricos de maior relevância.
§ 5º Regulamento disporá sobre os procedimentos para tratamento de informação pessoal.” (Grifado).
Inexiste, por outro lado, delimitação específica acerca do que constituiria informação pessoal, definição que, em princípio, pode encontrar-se sujeita a peculiaridades de cada órgão ou entidade e de sua respectiva área de atuação. Note-se que a própria Lei de Acesso à Informação (art. 31, § 5º) conferiu ao regulamento e aos órgãos e entidades públicas a possibilidade de regulamentação dos procedimentos para tratamento de informações pessoais, o que deverá observar suas peculiaridades e competências específicas.
No caso específico de informações detidas por órgão e entidades públicas relativas a seus servidores, tem-se que estas podem tanto inserir-se no âmbito de informações de interesse coletivo ou geral, como na esfera de informações pessoais, relativas à intimidade, vida privada, honra e imagem do servidor, encontrando em ambos os casos previsão e proteção constitucional.
Tratando-se de informações relativas a servidores públicos, contudo, devem ser consideradas as peculiaridades que os distinguem dos demais cidadãos, em especial quanto à transparência e publicidade a que se encontra inafastavelmente sujeita a Administração Pública da qual são integrantes.
Assim, informações que, em princípio, enquadrar-se-iam como pessoais para cidadãos em geral, não necessariamente gozarão de proteção quando relativas a um servidor público, tendo em vista o já mencionado princípio da publicidade e o dever de transparência da Administração, além do direito de informação dos cidadãos. Não se trata, portanto, de diferenciação imposta à pessoa, mas, sim, de tratamento decorrente de comando constitucional dirigido à Administração Pública, como decorrência direta dos princípios democrático e republicano. Informações de interesse coletivo e geral, neste caso, sobrepõem-se à intimidade, vida privada e segurança pessoal, esbarrando tão-somente na segurança da sociedade e do Estado, nos exatos termos do inciso XXXIII do art. 5º da Constituição Federal.
Deste modo, enquanto algumas destas informações inequivocamente encontram-se excluídas do universo de informações pessoais, posto que de interesse geral e coletivo (apenas como exemplo, cumpre mencionar a remuneração e subsídio recebidos pelos servidores públicos federais, de divulgação obrigatória[3]), outras se encontram protegidas pelo sigilo em razão de se situarem no âmbito exclusivo da intimidade e vida privada do servidor (ainda exemplificativamente, tem-se os dados relativos à destinação conferida pelo agente público à sua remuneração, como deduções referentes a pensões alimentícias e empréstimos consignados, entre outros)[4]. Repise-se, contudo, a ausência de delimitação específica, seja na Lei de Acesso à Informação ou no Decreto que a regulamentou, acerca do alcance do termo informação pessoal, mormente quando relativas a agentes públicos[5].
Não obstante inexista regulamentação específica impondo restrições à divulgação de informações pessoais e definindo que tipo de informação estaria sujeita a esta classificação, tem-se que a natureza de determinados dados já foi apreciada pelo Supremo Tribunal Federal no pedido de Suspensão de Segurança 3.902 – SP, que, ao apreciar a divulgação da remuneração bruta, cargos e funções titularizados por servidores e órgãos de sua formal lotação, concluiu que não cabe falar de intimidade ou de vida privada em relação a estes dados, posto “que dizem respeito a agentes públicos enquanto agentes públicos mesmo; ou, na linguagem da própria Constituição, agentes estatais agindo ´nessa qualidade´(§ 6º do art. 37)”. Por outro lado, restou consignada, na mesma decisão, a proibição de se revelar o endereço residencial, o CPF e o RG de cada servidor, uma vez que tais informações, em princípio, estariam inseridas na seara da vida privada dos indivíduos. Eis a ementa do julgado:
“Ementa: SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. ACÓRDÃOS QUE IMPEDIAM A DIVULGAÇÃO, EM SÍTIO ELETRÔNICO OFICIAL, DE INFORMAÇÕES FUNCIONAIS DE SERVIDORES PÚBLICOS, INCLUSIVE A RESPECTIVA REMUNERAÇÃO. DEFERIMENTO DA MEDIDA DE SUSPENSÃO PELO PRESIDENTE DO STF. AGRAVO REGIMENTAL. CONFLITO APARENTE DE NORMAS CONSTITUCIONAIS. DIREITO À INFORMAÇÃO DE ATOS ESTATAIS, NELES EMBUTIDA A FOLHA DE PAGAMENTO DE ÓRGÃOS E ENTIDADES PÚBLICAS. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE ADMINISTRATIVA. NÃO RECONHECIMENTO DE VIOLAÇÃO À PRIVACIDADE, INTIMIDADE E SEGURANÇA DE SERVIDOR PÚBLICO. AGRAVOS DESPROVIDOS.
1. Caso em que a situação específica dos servidores públicos é regida pela 1ª parte do inciso XXXIII do art. 5º da Constituição. Sua remuneração bruta, cargos e funções por eles titularizados, órgãos de sua formal lotação, tudo é constitutivo de informação de interesse coletivo ou geral. Expondo-se, portanto, a divulgação oficial. Sem que a intimidade deles, vida privada e segurança pessoal e familiar se encaixem nas exceções de que trata a parte derradeira do mesmo dispositivo constitucional (inciso XXXIII do art. 5º), pois o fato é que não estão em jogo nem a segurança do Estado nem do conjunto da sociedade.
2. Não cabe, no caso, falar de intimidade ou de vida privada, pois os dados objeto da divulgação em causa dizem respeito a agentes públicos enquanto agentes públicos mesmos; ou, na linguagem da própria Constituição, agentes estatais agindo “nessa qualidade” (§ 6º do art. 37). E quanto à segurança física ou corporal dos servidores, seja pessoal, seja familiarmente, claro que ela resultará um tanto ou quanto fragilizada com a divulgação nominalizada dos dados em debate, mas é um tipo de risco pessoal e familiar que se atenua com a proibição de se revelar o endereço residencial, o CPF e a CI de cada servidor. No mais, é o preço que se paga pela opção por uma carreira pública no seio de um Estado republicano.
3. A prevalência do princípio da publicidade administrativa outra coisa não é senão um dos mais altaneiros modos de concretizar a República enquanto forma de governo. Se, por um lado, há um necessário modo republicano de administrar o Estado brasileiro, de outra parte é a cidadania mesma que tem o direito de ver o seu Estado republicanamente administrado. O “como” se administra a coisa pública a preponderar sobre o “quem” administra – falaria Norberto Bobbio -, e o fato é que esse modo público de gerir a máquina estatal é elemento conceitual da nossa República. O olho e a pálpebra da nossa fisionomia constitucional republicana.
4. A negativa de prevalência do princípio da publicidade administrativa implicaria, no caso, inadmissível situação de grave lesão à ordem pública.
5. Agravos Regimentais desprovidos.”
(STF – SS 3902 AgR-segundo, Pleno, Relator Min. AYRES BRITTO, Tribunal, julgado em 09/06/2011, DJe-189 – 03-10-2011, p. 55).
Note-se que tal entendimento já se encontrava sedimentado naquela Suprema Corte em período anterior à edição da Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, razão pela qual, diante da ausência de referencial normativo específico acerca das informações pessoais, e tendo em vista o caráter ampliativo da lei em relação ao direito à informação e ao princípio constitucional da publicidade, inexiste, por ora, razão para a utilização de critério distinto para a determinação do alcance do termo “informação pessoal” empregado no novo diploma legal. O entendimento, ademais, foi ratificado pelo próprio Supremo Tribunal Federal em ocasiões posteriores, ainda que de forma monocrática (MS 31659/DF, Rel. Min. Marco Aurélio), bem como em Sessão Administrativa daquela Corte realizada em 22 de maio de 2012.
Consoante destacado ao longo do presente artigo, a Lei de Acesso à Informação consagra o amplo direito de todos a receber dos órgãos públicos informações de interesse coletivo ou geral, conforme expresso no art. 5º, XXXIII, da Constituição Federal. O texto legal criou mecanismos para garantir o efetivo acesso à informação pública e, simultaneamente, estabeleceu critérios para proteção das informações sigilosas, imprescindíveis à segurança da sociedade e do Estado, bem como das informações pessoais.
No caso específico de informações detidas por órgão e entidades públicas relativas a seus servidores, tem-se que estas podem tanto inserir-se no âmbito de informações de interesse coletivo ou geral, como na esfera de informações pessoais, relativas à intimidade, vida privada, honra e imagem do servidor, encontrando em ambos os casos previsão constitucional.
Diante da ausência de delimitação específica, na Lei de Acesso à Informação, acerca do alcance do termo informação pessoal, cumpre utilizar-se da interpretação conferida pelo Supremo Tribunal Federal à matéria, concluindo serem informações pessoais protegidas com sigilo aquelas que não dizem respeito ao servidor na sua condição de agente público, quer dizer, quando não decorrentes de sua atuação nesta qualidade, sendo, por outro lado, de livre acesso todas as informações relacionadas à sua atribuição pública e à função pública por ele exercida. Tal interpretação se mostra em consonância com o próprio art. 31 da Lei de Acesso à Informação, que, no seu § 1º, faz referência à restrição de acesso das informações pessoais “relativas à intimidade, vida privada, honra e imagem”, bem como com o art. 5º, XXXIII, da Constituição Federal, que garante o acesso de todos às informações de interesse coletivo ou geral.
Referências
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 17ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2004.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 13ª Ed. Rio de Janeiro: Editora Lúmen Júris, 2005.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17ª Ed. São Paulo: Atlas, 2003.
MORAES, Alexandre de. Curso de Direito Constitucional. 12ª Ed. São Paulo: Atlas, 2002.
SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 12ª Ed. São Paulo: Malheiros, 1996.
Notas
[1] “Regula o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5o, no inciso II do § 3o do art. 37 e no § 2o do art. 216 da Constituição Federal; altera a Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei no 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei no 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e dá outras providências”.
[2] “Art. 8o É dever dos órgãos e entidades públicas promover, independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas.
§ 1o Na divulgação das informações a que se refere o caput, deverão constar, no mínimo:
I - registro das competências e estrutura organizacional, endereços e telefones das respectivas unidades e horários de atendimento ao público;
II - registros de quaisquer repasses ou transferências de recursos financeiros;
III - registros das despesas;
IV - informações concernentes a procedimentos licitatórios, inclusive os respectivos editais e resultados, bem como a todos os contratos celebrados;
V - dados gerais para o acompanhamento de programas, ações, projetos e obras de órgãos e entidades; e
VI - respostas a perguntas mais frequentes da sociedade.
§ 2o Para cumprimento do disposto no caput, os órgãos e entidades públicas deverão utilizar todos os meios e instrumentos legítimos de que dispuserem, sendo obrigatória a divulgação em sítios oficiais da rede mundial de computadores (internet).” (Grifado).
[3] Nos termos do art. 7º, §3º, inciso VI, do Decreto nº 7.724, de 2012:
“Art. 7º (...).
§ 3o Deverão ser divulgadas, na seção específica de que trata o § 1o, informações sobre:
(...)
VI - remuneração e subsídio recebidos por ocupante de cargo, posto, graduação, função e emprego público, incluindo auxílios, ajudas de custo, jetons e quaisquer outras vantagens pecuniárias, bem como proventos de aposentadoria e pensões daqueles que estiverem na ativa, de maneira individualizada, conforme ato do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão”. (Grifado).
[4] Acrescente-se que é com base na mesma linha de intelecção que o Portal da Transparência, da Controladoria-Geral da União, apresenta, sem qualquer restrição, dados como nome completo, data de ingresso no órgão, cargo público ocupado, cargo em comissão, situação funcional e local de exercício do servidor.
[5] Algumas entidades da Administração Pública Federal editaram regulamentações próprias especificando o rol de informações consideradas como informações pessoais para fins da restrição de acesso prevista na Lei de Acesso à Informação. Apenas exemplificativamente, cumpre mencionar a Resolução INPI nº 91, de 29 de maio de 2013, do Instituto Nacional de Propriedade Industrial (INPI), que considera “informações pessoais de servidores e usuários do INPI: endereço, CPF completo, e-mails pessoais, logins e senhas, identidade, telefone, dados bancários, licenças, empréstimos, matrícula e outros benefícios do servidor listados acima, além de outras informações passíveis desta classificação, que merecem a proteção máxima de 100 anos”.
