5. DIFERENÇAS DAS AÇÕES DE VIGILÂNCIA EM SAÚDE DO TRABALHADOR DAS AÇÕES DE AUDITORIA DO TRABALHO, DO MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO
Conforme se observou através dos esclarecimentos trazidos anteriormente, as ações de VISAT possuem alguns aspectos que se assemelham e às vezes até se confundem com a Inspeção do Trabalho do MTE. Isto não é por acaso. Realmente algumas ações são realizadas por ambos os órgãos, mas sempre com a mesma função: de proteger a saúde do trabalhador, sob égides diferentes.
Esta “confusão” de área de competência iniciou-se com a promulgação da CF/88, onde foram estabelecidas as repartições de competência tanto do SUS, como do MTE. O direito a saúde foi positivado – conforme dispõe o art. 23, inciso II – estabelecendo que:
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
[...]
II - cuidar da saúde[8] e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;
Portanto, os Estados, Municípios e Distrito Federal, passaram a ser competentes comuns na garantia da saúde à população, o que engloba a saúde dos trabalhadores. Essa competência, segundo o Dallari (1995, apud Ministério da Saúde, 2005):
[...] admite a possibilidade de execução conjunta de tarefas, sejam elas disciplinadoras, normativas ou de execução de tarefas materiais, concretas, não excluindo da obrigação de cooperação qualquer ente federativo e afirmando a responsabilidade da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios para aquelas tarefas sociais que julgou essenciais à adequada ordem soberana.
Porquanto o Constituinte tenha atribuído a competência concorrente para executar as ações de saúde do trabalhador entre a União, Estados, Distrito Federal e Municípios, tratou de estabelecer como competência exclusiva da União “organizar, manter e executar a inspeção do trabalho”, conforme art. 21, XXIV da CF/88. Ora, se o Sistema Único de Saúde precisa executar as ações de saúde do trabalhador, as quais devem ser realizadas por meio de inspeção no trabalho, por que o constituinte não estendeu essa competência ao SUS? Esta contradição persiste até hoje e, fora as demais ações já pacificadas como sendo atribuição de ambos os órgãos, a questão punitiva ainda gera discussão por não estar ainda definido se tem a Vigilância em Saúde do Trabalhador esta prerrogativa ou não, havendo, portanto, divergências jurisprudenciais, ora reconhecendo ora não reconhecendo, conforme colhido dos julgados. Vejamos primeiramente reconhecendo a legitimidade:
DIREITO PROCESSUAL CIVIL - MANDADO DE SEGURANÇA - AUTUAÇÃO DE EMPRESA POR INFRAÇÃO ÀS NORMAS DE HIGIENE E SEGURANÇA DO TRABALHO EFETUADA PELO ÓRGÃO DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA MUNICIPAL - LIMINAR CONCEDIDA, DETERMINANDO A NÃO AUTUAÇÃO EM CASO ESPECÍFICO - PRELIMINAR DE INCOMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO DE CURITIBA, LEVANTADA PELA AGRAVADA, AFASTADA PELO ARTIGO 23, INCISO II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL - IRRESIGNAÇÃO QUANTO À IMPOSSIBILIDADE DA VIGILÂNCIA SANITÁRIA SER VISTA COMO COLABORADORA DA PROTEÇÃO À SAÚDE DO TRABALHADOR - CABIMENTO, NOS TERMOS DO ARTIGO 23, INCISO II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL - COMPETÊNCIA DA DIREÇÃO MUNICIPAL DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE - SUS - PARA EXECUTAR SERVIÇOS DE SAÚDE DO TRABALHADOR - INTELIGÊNCIA DO ARTIGO 18, INCISO IV, ALÍNEA E, DA LEI Nº 8.080/1990, E ARTIGOS 30 A 34 DA LEI MUNICIPAL Nº 9.000/1996 - DECISÃO REFORMADA - RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. 1. Não há que se falar em incompetência do Município de Curitiba na presente hipótese, eis que a competência para a proteção à saúde, inclusive do trabalhador, é concorrente, ou seja, cabe a todo o Estado genericamente compreendido, nos termos do artigo 23, inciso II, da Constituição Federal[9]. 2. Compete à direção municipal do Sistema Único de Saúde - SUS - executar serviços de saúde do trabalhador, conforme disposto no artigo 18, inciso IV, alínea e, da Lei nº 8.080/1990, e artigos 30 a 34 da Lei Municipal nº 9.000/1996.
(TJ-PR - AI: 5846353 PR 0584635-3, Relator: José Marcos de Moura, Data de Julgamento: 12/01/2010, 5ª Câmara Cível, Data de Publicação: DJ: 314)
Em contrapartida, verifica-se a existência de decisão contrária:
FISCALIZAÇÃO. MEIO AMBIENTE DO TRABALHO. AUTO DE INFRAÇÃO. SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE. AUSÊNCIA DE DELEGAÇÃO. INCOMPETÊNCIA DA JUSTIÇA DO TRABALHO. Salvo nos casos de delegação específica à outros órgãos, incumbe exclusivamente ao Ministério do Trabalho e Emprego a fiscalização do ambiente laboral e a aplicação de penalidades[10] (art. 626 c/c 159 da CLT). A ausência de tal delegação leva à ilação de que a visita de inspeção realizada por órgão vinculado ao SUS não teve como objetivo a verificação das normas de saúde relacionadas ao trabalho. Recurso não provido.
(TRT-15 - RO: 3904620125150053 SP 024149/2013-PATR, Relator: CARLOS ALBERTO BOSCO, Data de Publicação: 05/04/2013)
Ainda é possível encontrar nos julgados, decisões prevendo que o SUS possui competência de fiscalizar, restringindo o poder punitivo apenas ao MTE:
TRT-PR-06-08-2010 APLICAÇÃO DE MULTA POR ÓRGÃO MUNICIPAL (SECRETARIA MUNICIPAL DE SAÚDE DE CURITIBA - VIGILÂNCIA SANITÁRIA). AMBIENTE E CONDIÇÃO DE TRABALHO COM RISCO À SAÚDE DO TRABALHADOR; AUSÊNCIA DE USO DE EQUIPAMENTO DE PROTEÇÃO INDIVIDUAL E INOBSERVÂNCIA ÀS DETERMINAÇÕES NA NR-18, ITEM 18.13. DO MTE. INCOMPETÊNCIA DO ÓRGÃO MUNICIPAL. De acordo com os artigos 21, inciso XXIV; 23, incisos II e VI; 30, inciso VII, 200, incisos II e VIII, da Constituição Federal; artigos 154; 200, incisos, I a VIII; 626 e parágrafo único, da Consolidação das Leis do Trabalho, as ações em saúde do trabalhador e nos ambientes de trabalho cabem, não só à União, mas também aos Estados e aos Municípios. Porém, a competência para punir e aplicar sanções por infringência às normas voltadas à segurança e saúde do trabalhador (v.g. ambiente e condição de trabalho com risco, ausência de uso de equipamento de proteção individual e inobservância às determinações na NR-18 do MTE) é das Delegacias do Trabalho, por expressa previsão no diploma legal consolidado, bem assim no Decreto nº 4.552/2002, sob pena de superposição de atividades fiscalizadoras, geradora de insegurança jurídica aos empregadores.
(TRT-9 1205200914902 PR 1205-2009-14-9-0-2, Relator: CELIO HORST WALDRAFF, 1A. TURMA, Data de Publicação: 06/08/2010)
Apesar de haverem decisões contrárias, percebe-se, mediante o decorrer do estudo, que as ações de VISAT não se limitam ao texto constitucional, sendo incabível a interpretação isolada de um ou dois artigos da constituição, conforme Ministério da Saúde (2005):
[...] essas conclusões são juridicamente absurdas, tendo em vista eu decorrem de uma interpretação isolada de um ou dois artigos da Constituição (art. 21, XXIV e art. 22, I), desconectados de todo ordenamento constitucional, princípios, diretrizes e demais regras constitucionais atinentes à Saúde Pública, para atender interesses de determinados setores da sociedade, em prejuízo exclusivo do nosso trabalhador.
Embora haja diversas divergências, vislumbra-se que a VISAT tem como principal foco a saúde do trabalhador, prevenção e promoção da saúde e a redução de riscos de doenças e agravos. Preponderantemente, o objeto de fiscalização é o ambiente de trabalho e a compreensão do trabalhador inserido no processo produtivo. Pouco importa a relação do empregado com o empregador, questões burocráticas, pagamento ou não de direitos trabalhistas, encargos sociais, do contrato de trabalho, trabalho de menores de idade. Além disto, servidores públicos também estão elencados no rol de trabalhadores submetidos à VISAT, pelo princípio da universalidade, algo que não é admitido pela Inspeção do Trabalho.
Quando se fala em saúde do trabalhador, o constituinte estabeleceu que são abrangidos neste conceito os celetistas, informais, trabalhadores rurais, servidores públicos, entre outros. Enfim, o princípio da universalidade resta evidente por abranger todas as categorias de trabalhadores, algo não absorvido pela Inspeção do Trabalho do MTE, que não inclui, por exemplo, servidores públicos como setor regulado, mas tão somente os celetistas.
Entre os aspectos que mais diferenciam as ações da VISAT das de Auditoria do Trabalho é a forma de abordagem. Enquanto que nas ações do MTE ocorre uma inspeção mais voltada para o lado jurídico e observâncias das normas trabalhistas, a VISAT propõe um modelo diferenciado, focando no poder pedagógico como forma de conscientizar o setor regulado dos riscos à saúde pelas condições do ambiente de trabalho. Esta quebra de paradigma tenta lentamente modificar a cultura punitiva dos órgãos fiscalizadores, pois, é notório que, não sendo assim, as ações tem repercussão imediata na adoção de medidas proteção. Em outras palavras, a maioria dos problemas no processo produtivo (em sua maioria por vícios culturais) tendem a persistir quando o órgão fiscalizador põe os pés para fora de determinado estabelecimento.
Destarte, conclui-se que após a promulgação da CF/88, a concepção de competência exclusiva de “inspecionar trabalho” definida pelo art. 21, XXIV diz respeito à relação existente entre o empregado e o empregador, não se estendendo as questões de saúde do trabalhador, assim como o ambiente de trabalho. Não se deve, portanto, confundir a atribuição de cada órgão. A Saúde do Trabalhador não está englobada pela Inspeção do Trabalho e, sendo a saúde direito de todos, não existe lógica restringir o SUS de executar suas ações por equívoco do Constituinte ou por mera desatualização do texto constitucional frente às mudanças de nossa sociedade. Saúde do Trabalhador é um direito constitucional de todo o cidadão e, porquanto possa haver normas ou entendimentos conflitantes, a atuação de um, de outro ou de demais órgãos não podem ser consideradas nulas, eis que o foco da ação é o trabalhador, em detrimento de qualquer burocracia que impede a boa execução destas ações.
6. CONCLUSÃO
As ações de Saúde do Trabalhador prevista pela Constituição Federal ainda pode ser consideradas recentes, levando-se em conta que as demais políticas em vigor para a área surgiram anos depois, e ainda esbarram em vícios culturais dos mais diversos segmentos da sociedade. Não obstante, ainda há certo desinteresse dos gestores públicos em investir em um campo que, de certa forma, não trará resultados tão imediatos com a proteção da saúde da população trabalhadora, mas em sua maioria, a longo prazo.
Em que pese diversas barreiras para a atuação do Estado em prol da saúde dos trabalhadores, mesmo havendo normatização para a proteção da saúde dos trabalhadores, após mais de um século de conquistas, foi necessário que os gestores públicos estabelecessem de que forma o SUS executaria suas ações atribuídas pela Constituição Federal. Através do estudo, objetivou-se trazer esclarecimentos para a compreensão das políticas adotadas pelos governos.
Espera-se ter esclarecido também que, por intermédio dos setores de Vigilância em Saúde do Trabalhador – os quais são vinculados às Secretarias de Saúde nas diversas esferas – o SUS realiza suas ações objetivando compreender não apenas os riscos profissionais sob o quais o trabalhador possa estar exposto, mas também entender os aspectos sócio-econômicos, culturais e epidemiológicos que são fatores que implicam em dano indireto à saúde do trabalhador. Não há dúvidas que esta nova postura vem quebrando o paradigma da medicina do trabalho e saúde e higiene-ocupacional, a qual apenas confronta o risco profissional e a medida a ser adotada para eliminar/cessar/diminuir a exposição.
Pode-se perceber que esta nova postura visa à cessação da compensação pecuniária dos riscos expostos, buscando-se literalmente a proteção da saúde dos trabalhadores com medidas técnicas e efetivas, sob a égide dos princípios do SUS. Isto envolve a pesquisa, investigação, observação, fiscalização, tratamento e acompanhamento dos trabalhadores adoecidos para se traçar políticas para a área sob o ponto de vista do próprio trabalhador.
Outro aspecto do estudo pode render discussões: ainda que a CF/88 tenha deixado clara a competência da executar ações na área de saúde do trabalhador pelo SUS, o constituinte deixou uma lacuna quanto ao poder de fiscalização e punição de responsáveis que infringem normas pertinentes. Existem divergências, mas percebe-se que o entendimento majoritário é no sentido de ser competente os serviços de VISAT para possíveis punições, haja vista o interesse público na causa e a universalidade de sua cobertura, não restringindo-se apenas a trabalhadores celetistas. De qualquer forma, tanto a VISAT quanto a Inspeção do Trabalho exercem relevante função social, e conflitos de competência não são de interesse nenhum da sociedade, por isto, deve trabalhar de forma harmônica.
Após o decorrer do presente trabalho, vislumbra-se que a estrutura desenvolvida para as ações de VISAT tem por escopo a preservação e promoção da saúde dos trabalhadores, para que estes possam laborar em condições que não acarretem em dano à sua saúde, direta ou indiretamente. Através de diversas medidas, que vão desde a investigação até o tratamento do trabalhador adoecido, o SUS intervirá ou servirá de instrumento para que o Estado possa aplicar métodos para a preservação da saúde.
O tema é extremamente abrangente e abre margem para aprofundamento do estudo para diversas áreas, seja jurídica, engenharia, enfermagem, medicina, social, etc. No entanto, o objetivo do trabalho foi apresentar um panorama geral sobre a atuação do Estado para proteção da saúde dos trabalhadores, conforme previsto pela CF/88, tendo em vista a escassa produção de teses nesta área pela ciência jurídica, mas que representa um campo relevante para atuação do profissional do direito.
7. REFERÊNCIAS
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BRASIL, Ministério da Saúde. Representação no Brasil da OPAS/OMS. Doenças relacionadas ao trabalho: manual de procedimentos para os serviços de saúde. Brasília: Ministério da Saúde, 2001;
BRASIL, Ministério da Saúde. Departamento de Ações Programáticas. Área Técnica de Saúde do Trabalhador. Caderno de saúde do trabalhador: legislação. Brasília: Ministério da Saúde, 2001;
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SÜSSEKIND, Arnaldo. Instituições de Direito do Trabalho. 18ª ed. São Paulo: LTR, 1999. 2 v.
Notas
[1] B. Ramazzini.As doenças dos trabalhadores. 3.ª ed. Tradução de Raimundo Estrela. São Paulo: Fundacentro, 2000.
[2] Grifo meu.
[3] Grifo do autor.
[4] Grifo meu
[5] VENDRAME, A.C.; Os Adicionais de Risco no Contexto da Saúde do Trabalhador. [IN] Jornal do VII Congresso Brasileiro de Direito Individual do Trabalho (pp. 66 - 69). Coordenação: Prof. Amauri Mascaro Nascimento. São Paulo. 12 e 13 de abril de 1999. Editora LTr.
[6] Disponível em: < http://oglobo.globo.com/infograficos/proibicao-do-amianto-no-mundo/> Acesso em 21/04/2014.
[7] Em : < http://www.renastonline.org/temas/centro-refer%C3%AAncia-sa%C3%BAde-trabalhador-cerest>. Acesso em 27 de março de 2014.
[8] Grifo meu.
[9] Grifo meu.
[10] Grifo meu.
