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Infrações administrativas ambientais federais cometidas exclusivamente em unidades de conservação

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3 INFRAÇÕES ADMINISTRATIVAS AMBIENTAIS FEDERAIS COMETIDAS EXCLUSIVAMENTE EM UNIDADES DE CONSERVAÇÃO

3.1 Noções gerais

Como visto, o Decreto n. 6.514/2008 tratou de definir variadas infrações administrativas ambientais em nível federal, substituindo o Decreto n. 3.179/1999.

Um dos motivos determinantes para essa substituição foi justamente a necessidade melhor alocar, no direito administrativo sancionador ambiental, as unidades de conservação e seu regime jurídico diferenciado, notadamente após a instituição do Sistema Nacional de Unidades de Conservação pela Lei n. 9.985/2000.

No revogado Decreto n. 3.179/1999 só havia dois tipos administrativos sancionadores que tratavam especificamente das unidades de conservação: o previsto no art. 27, relativo a perpetração de danos diretos ou indiretos a tais áreas protegidas, e o constante no art. 36, concernente ao ingresso nessas áreas de posse de substâncias ou instrumentos próprios para caça ou para exploração de produtos ou subprodutos florestais, sem licença da autoridade competente. O Decreto n. 3.179 data de 1999 e se baseou visivelmente nas condutas previstas como crimes pela Lei n. 9.605, de 1998. Ambos os diplomas normativos são anteriores à Lei n. 9.985, promulgada em 2000, razão pela qual não se preocuparam em sistematizar ilícitos relativos às unidades de conservação. Os que existiam eram tratados meramente como ilícitos contra a flora.

Ressalte-se, no entanto, que, mesmo antes do Decreto n. 3.179/1999, outras normas já estabeleciam algumas sanções administrativas específicas em relação a unidades de conservação. A Lei n. 6.938 (BRASIL, 1981), por exemplo, determinava em seu art. 18, parágrafo único, que “as pessoas físicas ou jurídicas que, de qualquer modo, degradarem reservas ou estações ecológicas, bem como outras áreas declaradas como de relevante interesse ecológico” estariam sujeitas às penalidades previstas no art. 14 daquela Lei, que, como já ficou dito, estabelecia a responsabilização administrativa ambiental para condutas degradantes do meio ambiente. Esse dispositivo, contudo, foi expressamente revogado pela Lei n. 9.985/2000.

O Decreto n. 99.274/1990, em seu art. 34, incisos VII e VIII, trouxe disposições até mais específicas, senão vejamos:

Art. 34. Serão impostas multas diárias de 61,70 a 6.170 Bônus do Tesouro Nacional (BTN), proporcionalmente à degradação ambiental causada, nas seguintes infrações:

[...]

VII - ferir, matar ou capturar, por quaisquer meios, nas Unidades de Conservação, exemplares de espécies consideradas raras da biota regional;

VIII - causar degradação ambiental mediante assoreamento de coleções d'àgua ou erosão acelerada, nas Unidades de Conservação.

De fato, era um contrassenso o direito administrativo sancionador não impor um tratamento específico a áreas instituídas pelo Poder Público por merecerem especial proteção em virtude de sua elevada importância ecológica, como é o caso das unidades de conservação.

Suprindo essa carência existente na legislação brasileira, o aludido Decreto n. 6.514/2008 trouxe uma subseção denominada de infrações cometidas exclusivamente em unidades de conservação, facilitando, assim, a aplicação das sanções administrativas previstas na Lei n. 9.605 (BRASIL, 1998) às atividades causadoras danos ou ameaças a essas áreas protegidas.

Destaque-se que, fazendo alusão a clássica modalidade de tipos criminais, os tipos administrativos sancionadores ambientais em estudo são, em sua quase totalidade, classificados como infrações de perigo. Nelas a subsunção do fato à norma se dá não pela simples ameaça ao bem jurídico protegido (BITENCOURT, 2008). Presta-se, com isso, franca homenagem aos princípios ambientais da prevenção e da precaução.

A competência primária para imposição dessas sanções no âmbito federal já foi do Instituo Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - Ibama, mas atualmente é do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade – ICMBio, autarquia criada pela Lei n. 11.516 (BRASIL, 2007) exatamente para gerir as unidades de conservação federais.

3.2 As infrações em espécie

A primeira das infrações ambientais cometidas em desfavor das unidades de conservação trazidas pelo Decreto n. 6.514/2008 é a constante no seu art. 84, que tipifica a conduta de Introduzir em unidade de conservação espécies alóctones, cominando-lhe uma multa de R$ 2.000,00 (dois mil reais) a R$ 100.000,00 (cem mil reais).

O § 1º parágrafo primeiro deste dispositivo, em sintonia com a Lei do SNUC, excetua as áreas de proteção ambiental, as florestas nacionais, as reservas extrativistas e as reservas de desenvolvimento sustentável.  O mesmo § 1º também permite a inserção de animais e plantas necessários à administração e às atividades das demais categorias de unidades de conservação, de acordo com o que se dispuser em regulamento e no plano de manejo da unidade.

O § 2º do art. 84 também exclui da incidência proibitiva a criação de animais domésticos e o cultivo de plantas nas áreas particulares localizadas em refúgios de vida silvestre e monumentos naturais, em observância ao disposto na Lei n. 9.985/2000, acrescentando ainda a reservas particulares do patrimônio natural.

Passando ao art. 85, vê-se tipificada a seguinte conduta:

Art. 85. Violar as limitações administrativas provisórias impostas às atividades efetiva ou potencialmente causadoras de degradação ambiental nas áreas delimitadas para realização de estudos com vistas à criação de unidade de conservação.

A sanção cominada é a multa de R$ 1.500,00 (mil e quinhentos reais) a R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais), na qual também incorre quem explora a corte raso a floresta ou outras formas de vegetação nativa em tais áreas, conforme reza o parágrafo único desse dispositivo.

Proíbe-se, desse modo, que se inflijam danos a área que está em vias de receber uma proteção especial, evitando que a unidade de conservação já nasça prejudicada em sua função ecológica.

O art. 86 tipifica o ato de “realizar pesquisa científica, envolvendo ou não coleta de material biológico, em unidade de conservação sem a devida autorização, quando esta for exigível”. Resta cominada como sanção a multa, que pode ir de R$ 500,00 (quinhentos reais) a R$ 10.000,00 (dez mil reais). No entanto, como se observa pelo disposto no § 1º do artigo em comento, “a multa será aplicada em dobro caso as atividades de pesquisa coloquem em risco demográfico as espécies integrantes dos ecossistemas protegidos”.

O art. 87, por sua vez, tem o seguinte teor:

Art. 87. Explorar comercialmente produtos ou subprodutos não madeireiros, ou ainda serviços obtidos ou desenvolvidos a partir de recursos naturais, biológicos, cênicos ou culturais em unidade de conservação sem autorização ou permissão do órgão gestor da unidade ou em desacordo com a obtida, quando esta for exigível: (Redação dada pelo Decreto nº 6.686, de 2008).

Multa de R$ 1.500,00 (mil e quinhentos reais) a R$ 100.000,00 (cem mil reais).

O art. 88 é um desdobramento do anterior, tipificando a conduta de “explorar ou fazer uso comercial de imagem de unidade de conservação sem autorização do órgão gestor da unidade ou em desacordo com a recebida”. A reprovabilidade nesse caso é maior. Trata-se, em verdade, de uma das mais graves infrações contra as unidades de conservação se considerarmos a sanção cominada: multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) a R$ 2.000.000,00 (dois milhões de reais). Certamente o fator que norteará a fixação da multa, tanto neste art. 88 quanto no art. 87, será o porte da exploração.

Há de se observar, em tempo, que os arts. 86, 87, 88, por disposição expressa de seus respectivos parágrafos, não se aplicam as áreas de proteção ambiental e reservas particulares do patrimônio natural, já que as atividades em questão são permitidas nessas áreas, em virtude mesmo de serem unidade de uso sustentável e não constituírem em imóveis públicos (ou não totalmente, no caso da área de proteção ambiental), o que lhes confere um regime jurídico ambiental mais flexível.

No art. 89 tipificou-se relevantíssima conduta, qual seja:

Art. 89.  Realizar liberação planejada ou cultivo de organismos geneticamente modificados em áreas de proteção ambiental, ou zonas de amortecimento das demais categorias de unidades de conservação, em desacordo com o estabelecido em seus respectivos planos de manejo, regulamentos ou recomendações da Comissão Técnica Nacional de Biossegurança – CTNBio.

A inserção de organismos geneticamente modificados em unidades de conservação pode causar efeitos nefastos justamente ao bem jurídico mais valioso e inerente às essas áreas protegidas, a biodiversidade, na medida em que interagir com outros organismos não modificados e transfira para estes seus genes alterados pelo homem.

Por isso mesmo, a sanção básica cominada é a segunda mais severa entre as infrações contra as unidades de conservação: multa de R$ 1.500,00 (mil e quinhentos reais) a R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais). Entretanto, pode ser a mais gravosa se se levar em consideração as circunstâncias previstas em seus parágrafos. Com base § 1º, a multa será aumentada ao triplo se o ato ocorrer no interior de unidade de conservação de proteção integral. O agravamento se justifica pelo fato de ser esse tipo de unidade uma área merecedora de um nível mais elevado de proteção. Já pelo § 2º, o valor da multa será aumentado ao quádruplo se o organismo geneticamente modificado, liberado ou cultivado irregularmente em unidade de conservação, possuir na área ancestral direto ou parente silvestre ou se representar risco à biodiversidade. Aqui o agravamento se impõe pelo maior risco de comprometimento da diversidade biológica, já que a probabilidade de interação entre espécimes aparentadas é, sabidamente, muito maior do que entre não aparentadas.

O art. 90 tipifica a conduta genérica de “realizar quaisquer atividades ou adotar conduta em desacordo com os objetivos da unidade de conservação, o seu plano de manejo e regulamentos”, cominando-lhe sanção de multa, variável entre R$ 500,00 (quinhentos reais) e R$ 10.000,00 (dez mil reais).

O art. 91 traz uma infração que, conforme já se disse, é egressa do Decreto n. 3.179/1999: “causar dano à unidade de conservação”. A sanção cominada é a multa, que varia de R$ 200,00 (duzentos reais) a R$ 100.000,00 (cem mil reais). A grande dificuldade verificada neste dispositivo é a definição do que vem a ser dano à unidade de conservação. Para isso, torna-se imprescindível a observância dos ditames da Lei n. 9.985/2000, do plano de manejo e dos regulamentos da unidade de conservação afetada, já que o tipo sequer faz distinção entre unidades de proteção integral e uso sustentável.

No art. 92 tem-se outra conduta advinda do Decreto n. 3.179/1999: 

Art. 92. Penetrar em unidade de conservação conduzindo substâncias ou instrumentos próprios para caça, pesca ou para exploração de produtos ou subprodutos florestais e minerais, sem licença da autoridade competente, quando esta for exigível.

A sanção cominada é a multa, variando de de R$ 1.000,00 (mil reais) a R$ 10.000,00 (dez mil reais), na qual também incorre aquele que penetrar em unidade de conservação cuja visitação pública ou permanência sejam vedadas pelas normas aplicáveis ou ocorram em desacordo com a licença da autoridade competente, nos termo do parágrafo do artigo sob análise.

O dispositivo parte do pressuposto de que aquele que ingressa em unidade de conservação de forma irregular ou portando os materiais ali elencados está predisposto a causar danos ambientais, o que deve ser evitado.

Por fim, o art. 93 traz um tipo anômalo, enunciando que 

As infrações previstas neste Decreto, exceto as dispostas nesta Subseção, quando forem cometidas ou afetarem unidade de conservação ou sua zona de amortecimento, terão os valores de suas respectivas multas aplicadas em dobro, ressalvados os casos em que a determinação de aumento do valor da multa seja superior a este. 

Sendo assim, a condição de unidade de conservação da área afetada será considerada em qualquer infração administrativa ambiental, causando um gravame para o infrator, o que reforça ainda mais a proteção dessas áreas de acentuada importância para a manutenção do equilíbrio ambiental.


CONSIDERAÇÕES FINAIS

Por tudo que foi exposto acima, conclui-se que as unidades de conservação são espaços territoriais especialmente protegidos em sentido estrito, instituídos pelo Poder Público, destinados à conservação da biodiversidade, com limitação geográfica definida e submetidos a regime diferenciado de administração.

O direito administrativo sancionador ambiental, como expressão do direito público punitivo, deve necessariamente tutelar as unidades de conservação, pondo em favor destas todo o instrumental sancionatório previsto na Lei n. 9.605/1998, respeitados sempre os princípios da proporcionalidade e do devido processo legal.

Essa tutela sofreu uma significativa melhora com a entrada em vigor do Decreto n. 6.514/2008, considerando sua inovadora previsão de infrações administrativas ambientais cometidas exclusivamente em unidades de conservação, consubstanciadas em tipos de perigo.

Assim, além de prestigiar os princípios ambientais da prevenção e da precaução, essas infrações administrativas proporcionam a salutar compatibilização do direito administrativo sancionador ambiental federal com diversas disposições da Lei n. 9.985/2000, que estabelece o Sistema Nacional de Unidades de Conservação.


REFERÊNCIAS

BITENCOURT, C. R. Tratado de Direito Penal. Volume 1: parte geral. 12ª ed. atual. São Paulo: Saraiva, 2008.

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 13 nov. 2013.

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______. Decreto n. 4.340, de 22 de agosto de 2002. Regulamenta artigos da Lei n. 9.985, de 18 de julho de 2000, que dispõe sobre o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza - SNUC, e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/d4340.htm. Acesso em: 30 nov. 2013.

______. Decreto n. 6.514, de 22 de julho de 2008. Dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente, estabelece o processo administrativo federal para apuração destas infrações, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2008/decreto/D6514.htm>. Acesso em: 26 nov. 2013.

______. Decreto n. 99.274, de 6 de junho de 1990. Regulamenta a Lei nº 6.902, de 27 de abril de 1981, e a Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispõem, respectivamente sobre a criação de Estações Ecológicas e Áreas de Proteção Ambiental e sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/antigos/d99274.htm. Acesso em: 27 nov. 2013.

______. Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/Ccivil_03/Leis/L6938.htm>. Acesso em: 31 nov. 2013.

______. Lei n. 9.605, de 12 de fevereiro de 1998. Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9605.htm>. Acesso em: 31 nov. 2013.

______. Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9784.htm>. Acesso em: 26 nov. 2013.

______. Lei n. 9.985, de 18 de julho de 2000. Regulamenta o art. 225, § 1o, incisos I, II, III e VII da Constituição Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9985.htm. Acesso em 30 nov. 2013.

______. Lei n. 11.516, de 28 de agosto de 2007. Dispõe sobre a criação do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - Instituto Chico Mendes; altera as Leis nos 7.735, de 22 de fevereiro de 1989, 11.284, de 2 de março de 2006, 9.985, de 18 de julho de 2000, 10.410, de 11 de janeiro de 2002, 11.156, de 29 de julho de 2005, 11.357, de 19 de outubro de 2006, e 7.957, de 20 de dezembro de 1989; revoga dispositivos da Lei no 8.028, de 12 de abril de 1990, e da Medida Provisória no 2.216-37, de 31 de agosto de 2001; e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/lei/l11516.htm. Acesso em: 31 nov. 2013.

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RAMALHO, Paulo Roberto Azevedo Mayer . Infrações administrativas ambientais federais cometidas exclusivamente em unidades de conservação. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 19 , n. 4118, 10 out. 2014 . Disponível em: https://jus.com.br/artigos/32644. Acesso em: 2 jul. 2022.

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