Cidadania e Direito Administrativo: Parceria...

Nada impressiona mais o estudante de Direito do que tornar eficaz os princípios jurídicos de um ramo, em prol da sociedade; todos os seres humanos carregam em si a semente que anseia o solo fértil para o ideário nobre de construir uma solidariedade social.

Seguindo o modelo escolhido pelos legítimos representantes da pátria, a nação brasileira decidiu construir um país com regime republicano, capitalista e liberal. Tais pressupostos devem afastar o anseio do assistencialismo, travestido de quaisquer formas socialistas para solucionar questões que podem e devem decorrer de atitudes cidadãs. Repetindo John Kenedy: “Não pergunte o que seu país pode fazer por você. Pergunte o que você pode fazer por seu país.”

1. Quadras, ruas, calçadas.

Uma das mais importantes percepções da cidadania começa na soleira que separa a casa da rua, o quintal da calçada. É pelo comportamento público que o cidadão externa o compromisso com a comunidade.

Se essa rua,
Se essa rua fosse minha
Eu mandava
Eu mandava ladrilhar...

Aprendi desde cedo, na minha infância, com meu pai, que não devemos apenas manter a calçada limpa, mas também a rua, pelo menos em frente de nossa casa. Várias vezes saímos juntos para tapar buracos e varrer a rua.

O poder público, com recursos limitados para atender aos ilimitados desejos da sociedade, não pode ser responsabilizado por todas as mazelas que afetam a fruição dos direitos da cidadania. Ir e vir, e, especialmente estar, não se exterioriza no plano físico sem caçadas, ruas, quadras.

Nesse cenário, se a Administração Pública não faz, que pelo menos atue no seu verdadeiro papel de definir marcos regulatórios, para o convívio social ordeiro e pacífico.

2. Marco regulatório

Posta a questão, cabe analisar a competência para definir marcos regulatórios que permitam à sociedade e, mais precisamente, à comunidade se organizar para fruir benefícios que decida em favor de si mesma.

Aqui está o equilíbrio entre limitar direitos de alguns, para benefícios de muitos; equilíbrio e parcimônia são atributos específicos da ciência que busca a paz social, pela ordem; esta ciência é o Direito; este ramo que define marco regulatório na área de serviços públicos é o Direito Administrativo.

Num país que se autodefine como democrático essa limitação somente pode provir do povo, na vontade cristalizada pelos seus legítimos representantes, eleitos em sufrágio universal: o parlamento; a forma para limitar direitos, há de ser a lei. Definida e promulgada a lei, o regulamento, por meio de Decreto, pode ser o melhor e mais eficaz meio para assegurar o detalhamento do “como” operacionalizar e tornar eficaz o comando legal.

3. parceria público-privada popular – 4P

Com frequência, o jurista é demandado para analisar e apresentar meios para definição de marcos regulatórios, que assegurem instrumentos para organizar a cidade, aumentar a participação popular, tendo por limitação o comprometimento de recursos e as imposições da responsabilidade fiscal.

A sensação de pertencimento do indivíduo, pagador de impostos, à comunidade deve restaurar no cidadão a sensação de poder sobre o destino da sua própria comunidade.

Essas percepções, de pertencimento e de poder, são freios ativos para qualquer pretensão de formar comunidades de protestos de rua, embaladas por redes sociais. Esses freios seduzem, com muito mais vigor, o cidadão responsável especialmente porque episódios recentes demonstraram que ao protestar, longe de externar a cidadania, o cidadão foi engolido por ideologias violentas e absolutamente irresponsáveis diante dos resultados vivenciados; Morte de jornalista pesa na consciência coletiva.

A ideia de fomentar parcerias público-privadas, que aproveitassem arranjos locais, socialmente organizados, certamente originou-se da Lei 11.079, e 30 de dezembro de 2004, que instituiu no país o regime da parceria público-privada - PPP. Essa nomenclatura traduz com muita propriedade a conjugação de capital e esforços; mais: já se inseriu no país, como uma modelagem que reparte os riscos entre público e privado.

A adjetivação, “popular” serve de qualificador por duas virtudes: tempera o elemento mínimo de valor – pois, é consabido que a PPP tem valor mínimo de cinco milhões de reais; já a PPPP, ou 4P, não tem valor mínimo. A comunidade pode se reunir para fazer algumas calçadas, por exemplo. Mas “popular” também o é porque há de originar da comunidade, populis, povo, as pessoas ligadas pelo vínculo acidental e meramente geográfico; aqueles que pelo solo se irmanaram, tal como se dá na pátria, a família amplificada.

Por outro lado, a subsunção lógica, na hierarquia vertical das leis, não pode ser olvidada. Pode-se destacar que a Constituição Federal:

assegura à comunidade participação em vários serviços, como a saúde, educação, entre outros;
instituiu como competência da União definir diretrizes para o desenvolvimento urbano^[1];
permitiu aos Estados, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum;^[2]
definiu que o Município deve promover:

- adequado ordenamento territorial urbano, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo;

- política de desenvolvimento urbano, tendo por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

Algum desses marcos regulatórios já estão presentes no Estatuto Jurídico da Cidade, Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001.

A lei local que se harmonizar com a Constituição Federal, nos comando aqui referidos, colhidos ao correr da pena, do Estatuto da Cidade, pode se notabilizar para fomentar parcerias, como arranjos de cidadania local, em prol da sociedade.

Desse modo, diferentemente da competência para legislar sobre licitação que é exclusiva da União e que a Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, estendeu competência para adaptar as suas normas para estados e municípios, o tema direito urbano é da competência legislativa estadual e municipal.

Embora peculiar ao segundo, o Município, o estado também a detém, pois pode organizar municípios e regiões para promover o desenvolvimento urbano.

4. sugestão de norma

Segue uma modesta sugestão de norma sobre a ideia de PPPP ou 4P.

Lei nº XXXX/XXXX

Instituiu a parceria público-privada popular – PPPP, no âmbito da competência prevista nos artigos 182 e 183 da Constituição federal e art. ?? da Lei Orgânica do Município e Lei federal nº 10.257, de 10 de julho de 2001 – Estatuto da Cidade.

Art. 1º. Os moradores de uma quadra ou conjunto poderão requerer à Administração Pública, no órgão ao final indicado, a autorização para parceria público-privada popular – PPPP.

Parágrafo único. Na aplicação desta Lei a expressão comunidade equivale a moradores de uma quadra ou conjunto, ou quadras e conjuntos determinados.

dos objetivos da PPPP

Art. 2º. O requerimento para autorização de PPPP terá por objetivo:

I – a gestão orçamentária participativa:

justiça tributária sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU;

redução de investimentos com a contribuição de melhoria;

incentivos e benefícios fiscais e financeiros;

II – a criação de condições para o poder público contribuir com as comunidades requerentes, pelo incentivo a:

criação de planos de desenvolvimento econômico e social locais;

a constituição de servidão administrativa;

o estabelecimento de limitações administrativas;

III – criação de canais de comunicação locais para obtenção de informações sobre a necessidade de:

tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano;

instituição de unidades de conservação ambiental;

instituição de zonas especiais de interesse social;

concessão de direito real de uso sobre imóveis públicos;

parcelamento, edificação ou utilização compulsórios;

usucapião especial de imóvel urbano;

IV – constituição de operações urbanas consorciadas;

V – a criação de transporte público específico comunitário, com autorização do poder público e concessão da própria comunidade, com sua responsabilidade pela manutenção e operação e fixação de tarifa.

do uso de espaços urbanos comunitários públicos e privados

Art. 3º. No requerimento os moradores da quadra ou conjunto poderão tratar de:

I – construção, reforma e manutenção de calçadas para pedestres e acesso e estacionamento para veículos;

II – a destinação e coleta de lixo da quadra;

III – a melhoria da estética urbana, com pinturas, artes e sinalizações;

IV – a forma de cercamento de terrenos e área verde;

V – a concessão de direito real de uso coletivo ou autorização de uso precário de áreas públicas ou terrenos vazios, inclusive com cercamento provisório e identificação de acesso, por questões de segurança comunitária, com a finalidade de:

proporcionar melhoria da qualidade de vida;

atividades de laser e esportiva;

integração comunitária;

central de operação de sistema de monitoramento de circuito fechado de televisão – CFTV, com respeito a privacidade de imagem dos que circulem pelas áreas públicas;

instalação de posto de vigilância ostensiva gerida, compartilhada ou autorizada com a Polícia Militar.

§ 1º O calçamento para pedestres deverá ser feito de modo a:

I – garantir adequadas dimensões de conforto para os pedestres, trânsito de bicicletas e cadeira de rodas;

II – ter padrão por rua, com atendimento às condições de acessibilidade à veículos, cadeiras de rodas, e outros meios de locomoção;

III – melhorar a estética urbana;

IV – facilidade e economia na construção, manutenção e operação.

§ 2º O acesso e estacionamento de veículos da comunidade privada ou usuários dos serviços da comunidade poderá ser atendido pela:

I – destinação de área pública para essa finalidade específica, autorizada pelo poder público;

II – construção de estacionamento privativo em área de uso comum privado, pela própria comunidade;

III – instalação de equipamentos urbanos específicos que facilitem o acesso e estacionamento nas áreas públicas;

IV – restrição de acesso e estacionamento à veículos dos moradores da comunidade, restringido o acesso de terceiros de veículos – área pedonal;

V – imposição de pagamento do estacionamento em área público, a veículos que não pertençam a comunidade.

§ 3º A destinação e coleta de lixo da quadra deverá:

I – atender as exigências do poder público;

II – contribuir para a limpeza pública urbana;

III – incentivar a reciclagem de lixo;

IV – sempre que possível:

contribuir para a redução dos pontos de coleta;

incentivar os proprietários de animais domésticos à coleta dos resíduos orgânicos dos respectivos animais.

§ 4º A melhoria da estética urbana com aplicação de cores, pinturas, revestimentos, artes deverá respeitar o padrão urbanísticos da cidade.

§ 5º A forma de cercamento de terrenos e área verde de uso dos moradores e da comunidade deverá considerar a estética urbana, referida no parágrafo anterior.

Art. 4º O poder público, em contrapartida à redução dos encargos públicos, poderá conceder o direito real de uso coletivo ou autorizar o uso precário de áreas públicas, inclusive com cercamento provisório e identificação de acesso, por questões de segurança comunitária, com a finalidade de proporcionar:

melhoria da qualidade de vida;

atividades de laser e esportiva;

integração comunitária;

central de operação de sistema de monitoramento de circuito fechado de televisão – CFTV, com respeito a privacidade de imagem dos que circulem pelas áreas públicas;

instalação de posto de vigilância ostensiva gerida, compartilhada ou autorizada com a Polícia Militar.

§ 1º O cercamento de área pública somente é permitido em terrenos lindeiros aos imóveis privados da mesma quadra e para os integrantes dessa, sem prejuízo de permissão de livre a qualquer pessoa.

§ 2º A instalação e operação de sistema de CFTV para segurança de moradores é permitida desde que:

I – a empresa e o respectivo responsável técnico se credenciem nos órgãos de segurança pública, com identificação civil e profissional, comprovação de não possuir antecedentes criminais, na forma da legislação respectiva;

II – as imagens de monitoramento somente sejam acessíveis em caso de fundada suspeita de violação à segurança e, sempre restrita a parcelas selecionadas por agentes de segurança;

III – periodicamente as imagens sejam eliminadas, conforme critérios técnicos específicos;

IV – fique expressamente vedada a transferência a terceiros, a qualquer título e para qualquer outra finalidade.

§ 3º É permitido ao Comando da Polícia Militar, em coordenação com a comunidade e a requerimento dessa, servir-se de área pública e nela instalar unidade móvel, ou ainda compartilhar com os moradores instalação construída e operada pela comunidade.

§ 4º O Comando da Polícia Militar poderá autorizar a que empresas de vigilância operem em caráter provisório unidade construída pela comunidade, como ponto de apoio e reforço a vigilância das unidades da Polícia Militar, sendo vedada, neste caso, a contratação pela comunidade de vigilância armada.

da contrapartida pública

Art. 5º Em contrapartida aos investimentos necessários para implantação do projeto PPPP, o requerimento poderá solicitar a redução de até 10% (dez por cento), dos impostos e da contribuição de melhoria, incidentes sobre os imóveis requerentes e limitados ao máximo de 30 anos.

da demonstração do proveito em favor do erário

§ 1º O requerimento que pretender a redução, sempre fundado na justiça tributária, deverá apresentar planilha demonstrando o proveito econômico em favor do erário, mesmo que em proporção diversa à redução pretendida.

do controle dos recursos públicos

§ 2º Os instrumentos previstos nesta norma que demandam dispêndio de recursos por parte da Administração Pública devem ser objeto de controle social, garantida a participação de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil, sem prejuízo do controle pelos Tribunais de Contas.

da compensação

§ 3º A redução referida neste artigo será compensada, se necessário, pelo aumento outros de impostos municipais, visando o fiel cumprimento da lei de responsabilidade fiscal.

da PPPP para fins do art. 2º, inc. III

Art. 6º. O requerimento de PPPP que tiver por objetivo o disposto no art. 2º, inc. III, desta Lei identificará a situação em que o poder público deverá atuar como parceiro público, a motivação de ordem pública para a ação e, conforme o caso, a contrapartida da comunidade ou a forma como será custeada a pretensão.

§ 1º No caso de tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano, instituição de unidades de conservação ambiental e de zonas especiais de interesse social a comunidade poderá indicar empresa pública ou privada que assumirá ou concorrerá com a comunidade para a repartição da despesa.

§ 2º. Na hipótese do parágrafo anterior, a participação privada poderá receber contrapartida, nos limites autorizados pelo poder público, inclusive sob a forma direta ou indireta de receita ou benefícios.

§ 3º A concessão de direito real de uso sobre imóveis públicos poderá ocorrer em proveito da comunidade específica requerente quando esta arcar com o ônus da manutenção, operação da área e esta for contígua à comunidade.

§ 4º. Na situação do parágrafo anterior, para a repartição de custos será permitida a cobrança de ingresso e uso da área por terceiros não integrantes da comunidade, cuja arrecadação para esse fim observará a taxas módicas e acessíveis estabelecidas pelo parceiro privado.

§ 5º O requerimento para parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, de área privada localizada na comunidade observará os preceitos do Estatuto da Cidade.

Art. 7º A constituição de operações urbanas consorciadas poderá ser objeto de PPPP, a partir de requerimento e será objeto de estudo técnico específico, podendo no caso ser estendida a mais de uma comunidade.

Art. 8º A criação de transporte público específico comunitário será precedida de autorização do poder público, observado o seguinte:

I – a comunidade terá preferência na definição de trajetos, horários e linhas de acesso dos seus integrantes a outras localidades;

II – é da competência exclusiva da comunidade a concessão de transporte interno na própria comunidade, inclusive com responsabilidade civil;

III – caberá a comunidade a responsabilidade pela manutenção e operação e aplicação de identificação visual, inclusive a fixação de tarifa do transporte exclusivo.

do dever de decidir a PPPP

Art. 9º O poder público deverá decidir no prazo de sessenta dias os requerimentos apresentados, podendo:

I – no mesmo prazo determinara juntada de novos documentos visando a melhor instrução do processo;

II – decidir pela necessidade de referendo ou plebiscito popular, que ocorrerá no prazo de noventa dias após o prazo referido neste artigo.

Parágrafo único. A omissão do poder público na aprovação, após o prazo de 180 dias contados do ingresso do requerimento, implicará a aprovação por decurso de prazo, cabendo ao Tribunal de Contas ou a própria Administração:

I – certificar a aprovação, em conformidade com a Lei de acesso a informação;

II – instaurar processo para apuração de responsabilidade pela omissão.

referendo popular e plebiscito

Art. 10. Em colaboração com a justiça eleitoral, decidir pela realização de referendo popular ou plebiscito da comunidade, situação em que terão legitimidade à participação a comunidade e os que direta e indiretamente forem envolvidos na parceria.

§ 1º. É vedado o referendo e plebiscito no prazo de três meses antes do período eleitoral.

§ 2º. O poder público, em comum acordo com a comunidade envolvida, poderá veicular informações referendo popular e plebiscito, pertinentes a PPPP.

§ 3º. O referendo e o plebiscito popular, previsto neste artigo, são complementares e fundamentados no art. 4º, inciso V, alínea “s”, do Estatuto da Cidade, aprovado pela Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001.

da competência para autorização de parceria público-privada popular

Art. 11. O poder legislativo constituirá comissão integrada por cinco parlamentares, com formação jurídica e experiência administrativa, com mandato de dois anos, permitida a recondução, para acompanhar os trabalhos de PPPP desenvolvidos pelo poder público.

Art. 12. Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.