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Cidadania e Direito Administrativo: Parceria Público-Privada Popular

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As PPPPs ou 4Ps poderão permitir que comunidades se mobilizem para promover benfeitorias em prol do bem-estar social local. Esse novo modelo fornece instrumentos para organizar a cidade e aumentar a participação popular.

Nada impressiona mais o estudante de Direito do que tornar eficaz os princípios jurídicos de um ramo, em prol da sociedade; todos os seres humanos carregam em si a semente que anseia o solo fértil para o ideário nobre de construir uma solidariedade social.

Seguindo o modelo escolhido pelos legítimos representantes da pátria, a nação brasileira decidiu construir um país com regime republicano, capitalista e liberal. Tais pressupostos devem afastar o anseio do assistencialismo, travestido de quaisquer formas socialistas para solucionar questões que podem e devem decorrer de atitudes cidadãs. Repetindo John Kenedy: “Não pergunte o que seu país pode fazer por você. Pergunte o que você pode fazer por seu país.”


1.     Quadras, ruas, calçadas.

Uma das mais importantes percepções da cidadania começa na soleira que separa a casa da rua, o quintal da calçada. É pelo comportamento público que o cidadão externa o compromisso com a comunidade. 

Se essa rua,
Se essa rua fosse minha
Eu mandava
Eu mandava ladrilhar...

Aprendi desde cedo, na minha infância, com meu pai, que não devemos apenas manter a calçada limpa, mas também a rua, pelo menos em frente de nossa casa. Várias vezes saímos juntos para tapar buracos e varrer a rua.

O poder público, com recursos limitados para atender aos ilimitados desejos da sociedade, não pode ser responsabilizado por todas as mazelas que afetam a fruição dos direitos da cidadania. Ir e vir, e, especialmente estar, não se exterioriza no plano físico sem caçadas, ruas, quadras.

Nesse cenário, se a Administração Pública não faz, que pelo menos atue no seu verdadeiro papel de definir marcos regulatórios, para o convívio social ordeiro e pacífico.


2.     Marco regulatório

Posta a questão, cabe analisar a competência para definir marcos regulatórios que permitam à sociedade e, mais precisamente, à comunidade se organizar para fruir benefícios que decida em favor de si mesma.

Aqui está o equilíbrio entre limitar direitos de alguns, para benefícios de muitos; equilíbrio e parcimônia são atributos específicos da ciência que busca a paz social, pela ordem; esta ciência é o Direito; este ramo que define marco regulatório na área de serviços públicos é o Direito Administrativo.

Num país que se autodefine como democrático essa limitação somente pode provir do povo, na vontade cristalizada pelos seus legítimos representantes, eleitos em sufrágio universal: o parlamento; a forma para limitar direitos, há de ser a lei. Definida e promulgada a lei, o regulamento, por meio de Decreto, pode ser o melhor e mais eficaz meio para assegurar o detalhamento do “como” operacionalizar e tornar eficaz o comando legal.


3.     parceria público-privada popular – 4P

Com frequência, o jurista é demandado para analisar e apresentar meios para definição de marcos regulatórios, que assegurem instrumentos para organizar a cidade, aumentar a participação popular, tendo por limitação o comprometimento de recursos e as imposições da responsabilidade fiscal.

A sensação de pertencimento do indivíduo, pagador de impostos, à comunidade deve restaurar no cidadão a sensação de poder sobre o destino da sua própria comunidade.

Essas percepções, de pertencimento e de poder, são freios ativos para qualquer pretensão de formar comunidades de protestos de rua, embaladas por redes sociais. Esses freios seduzem, com muito mais vigor, o cidadão responsável especialmente porque episódios recentes demonstraram que ao protestar, longe de externar a cidadania, o cidadão foi engolido por ideologias violentas e absolutamente irresponsáveis diante dos resultados vivenciados; Morte de jornalista pesa na consciência coletiva.

A ideia de fomentar parcerias público-privadas, que aproveitassem arranjos locais, socialmente organizados, certamente originou-se da Lei 11.079, e 30 de dezembro de 2004, que instituiu no país o regime da parceria público-privada - PPP. Essa nomenclatura traduz com muita propriedade a conjugação de capital e esforços; mais: já se inseriu no país, como uma modelagem que reparte os riscos entre público e privado.

A adjetivação, “popular” serve de qualificador por duas virtudes: tempera o elemento mínimo de valor – pois, é consabido que a PPP tem valor mínimo de cinco milhões de reais; já a PPPP, ou 4P, não tem valor mínimo. A comunidade pode se reunir para fazer algumas calçadas, por exemplo. Mas “popular” também o é porque há de originar da comunidade, populis, povo, as pessoas ligadas pelo vínculo acidental e meramente geográfico; aqueles que pelo solo se irmanaram, tal como se dá na pátria, a família amplificada.

Por outro lado, a subsunção lógica, na hierarquia vertical das leis, não pode ser olvidada. Pode-se destacar que a Constituição Federal:

  1. assegura à comunidade participação em vários serviços, como a saúde, educação, entre outros;
  2. instituiu como competência da União definir diretrizes para o desenvolvimento urbano[1];
  3. permitiu aos Estados, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum;[2]
  4. definiu que o Município deve promover:

-  adequado ordenamento territorial urbano, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo;

- política de desenvolvimento urbano, tendo por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

Algum desses marcos regulatórios já estão presentes no Estatuto Jurídico da Cidade, Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001.

A lei local que se harmonizar com a Constituição Federal, nos comando aqui referidos, colhidos ao correr da pena, do Estatuto da Cidade, pode se notabilizar para fomentar parcerias, como arranjos de cidadania local, em prol da sociedade.  

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Desse modo, diferentemente da competência para legislar sobre licitação que é exclusiva da União e que a Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, estendeu competência para adaptar as suas normas para estados e municípios, o tema direito urbano é da competência legislativa estadual e municipal.

Embora peculiar ao segundo, o Município, o estado também a detém, pois pode organizar municípios e regiões para promover o desenvolvimento urbano.   


4.     sugestão de norma

Segue uma modesta sugestão de norma sobre a ideia de PPPP ou 4P.

Lei nº XXXX/XXXX

Instituiu a parceria público-privada popular – PPPP, no âmbito da competência prevista nos artigos 182 e 183 da Constituição federal e art. ?? da Lei Orgânica do Município e Lei federal  nº 10.257, de 10 de julho de 2001 – Estatuto da Cidade.

Art. 1º. Os moradores de uma quadra ou conjunto poderão requerer à Administração Pública, no órgão ao final indicado, a autorização para parceria público-privada popular – PPPP.

Parágrafo único. Na aplicação desta Lei a expressão comunidade equivale a moradores de uma quadra ou conjunto, ou quadras e conjuntos determinados.

dos objetivos da PPPP

Art. 2º. O requerimento para autorização de PPPP terá por objetivo:

I – a gestão orçamentária participativa:

  1. justiça tributária sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU;
  2. redução de investimentos com a contribuição de melhoria;
  3. incentivos e benefícios fiscais e financeiros;

II – a criação de condições para o poder público contribuir com as comunidades requerentes, pelo incentivo a:

  1. criação de planos de desenvolvimento econômico e social locais;
  2. a constituição de servidão administrativa;
  3. o estabelecimento de limitações administrativas;

III – criação de canais de comunicação locais para obtenção de  informações sobre a necessidade de:

  1. tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano;
  2. instituição de unidades de conservação ambiental;
  3. instituição de zonas especiais de interesse social;
  4. concessão de direito real de uso sobre imóveis públicos;
  5. parcelamento, edificação ou utilização compulsórios;
  6. usucapião especial de imóvel urbano;

IV – constituição de operações urbanas consorciadas;

V – a criação de transporte público específico comunitário, com autorização do poder público e concessão da própria comunidade, com sua responsabilidade pela manutenção e operação e fixação de tarifa.

do uso de espaços urbanos comunitários públicos e privados

Art. 3º. No requerimento os moradores da quadra ou conjunto poderão tratar de:

I – construção, reforma e manutenção de calçadas para pedestres e acesso e estacionamento para veículos;

II – a destinação e coleta de lixo da quadra;

III – a melhoria da estética urbana, com pinturas, artes e sinalizações;

IV – a forma de cercamento de terrenos e área verde;

V – a concessão de direito real de uso coletivo ou autorização de uso precário de áreas públicas ou terrenos vazios, inclusive com cercamento provisório e identificação de acesso, por questões de segurança comunitária, com a finalidade de:

  1. proporcionar melhoria da qualidade de vida;
  2. atividades de laser e esportiva;
  3. integração comunitária;
  4. central de operação de sistema de monitoramento de circuito fechado de televisão – CFTV, com respeito a privacidade de imagem dos que circulem pelas áreas públicas;
  5. instalação de posto de vigilância ostensiva gerida, compartilhada ou autorizada com a Polícia Militar.

§ 1º O calçamento para pedestres deverá ser feito de modo a:

I – garantir adequadas  dimensões de conforto para os pedestres, trânsito de bicicletas e cadeira de rodas;

II – ter padrão por rua, com atendimento às condições de acessibilidade à veículos, cadeiras de rodas, e outros meios de locomoção;

III – melhorar a estética urbana;

IV – facilidade e economia na construção, manutenção  e operação.

§ 2º O acesso e estacionamento de veículos da comunidade privada ou usuários dos serviços da comunidade poderá ser atendido pela:

I – destinação de área pública para essa finalidade específica, autorizada pelo poder público;

II – construção de estacionamento privativo em área de uso comum privado, pela própria comunidade;

III – instalação de equipamentos urbanos específicos que facilitem o acesso e estacionamento nas áreas públicas;

IV –  restrição de acesso e estacionamento à veículos dos moradores da comunidade, restringido o acesso de terceiros de veículos – área pedonal;

V – imposição de pagamento do estacionamento em área público, a veículos que não pertençam a comunidade.

§ 3º A destinação e coleta de lixo da quadra deverá:

I – atender as exigências do poder público;

II – contribuir para a limpeza pública urbana;

III – incentivar a reciclagem de lixo;

IV – sempre que possível:

  1. contribuir para a redução dos pontos de coleta;
  2. incentivar os proprietários de animais domésticos à coleta dos resíduos orgânicos dos respectivos animais.

§ 4º A melhoria da estética urbana com aplicação de cores, pinturas, revestimentos, artes deverá respeitar o padrão urbanísticos da cidade.

§ 5º A forma de cercamento de terrenos e área verde de uso dos moradores e da comunidade deverá considerar a estética urbana, referida no parágrafo anterior.

Art. 4º O poder público, em contrapartida à redução dos encargos públicos, poderá conceder o direito real de uso coletivo ou autorizar o uso precário de áreas públicas, inclusive com cercamento provisório e identificação de acesso, por questões de segurança comunitária, com a finalidade de proporcionar:

  1. melhoria da qualidade de vida;
  2. atividades de laser e esportiva;
  3. integração comunitária;
  4. central de operação de sistema de monitoramento de circuito fechado de televisão – CFTV, com respeito a privacidade de imagem dos que circulem pelas áreas públicas;
  5. instalação de posto de vigilância ostensiva gerida, compartilhada ou autorizada com a Polícia Militar.

§ 1º O cercamento de área pública somente é permitido em terrenos lindeiros aos imóveis privados da mesma quadra e para os integrantes dessa, sem prejuízo de permissão de livre a qualquer pessoa.

§ 2º A instalação e operação de sistema de CFTV para segurança de moradores é permitida desde que:

I – a empresa e o respectivo responsável técnico se credenciem nos órgãos de segurança pública, com identificação civil e profissional, comprovação de não possuir antecedentes criminais, na forma da legislação respectiva;

II – as imagens de monitoramento somente sejam acessíveis em caso de fundada suspeita de violação à segurança e, sempre restrita a parcelas selecionadas por agentes de segurança;

III – periodicamente as imagens sejam eliminadas, conforme critérios técnicos específicos;

IV – fique expressamente vedada a transferência a terceiros, a qualquer título e para qualquer outra finalidade.

§ 3º É permitido ao Comando da Polícia Militar, em coordenação com a comunidade e a requerimento dessa, servir-se de área pública e nela instalar unidade móvel, ou ainda compartilhar com os moradores instalação construída e operada pela comunidade.

§ 4º O Comando da Polícia Militar poderá autorizar a que empresas de vigilância operem em caráter provisório unidade construída pela comunidade, como ponto de apoio e reforço a vigilância das unidades da Polícia Militar, sendo vedada, neste caso, a contratação pela comunidade de vigilância armada.

da contrapartida pública

Art. 5º Em contrapartida aos investimentos necessários para implantação do projeto PPPP, o requerimento poderá solicitar a redução de até 10% (dez por cento), dos impostos e da contribuição de melhoria, incidentes sobre os imóveis requerentes e limitados ao máximo de 30 anos.

da demonstração do proveito em favor do erário

§ 1º O requerimento que pretender a redução, sempre fundado na justiça tributária, deverá apresentar planilha demonstrando o proveito econômico em favor do erário, mesmo que em proporção diversa à redução pretendida.

do controle dos recursos públicos

§ 2º Os instrumentos previstos nesta norma que demandam dispêndio de recursos por parte da Administração Pública devem ser objeto de controle social, garantida a participação de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil, sem prejuízo do controle pelos Tribunais de Contas.

da compensação

§ 3º A redução referida neste artigo será compensada, se necessário, pelo aumento outros de impostos municipais, visando o fiel cumprimento da lei de responsabilidade fiscal.

da PPPP para fins do art. 2º, inc. III

Art. 6º. O requerimento de PPPP que tiver por objetivo o disposto no art. 2º, inc. III, desta Lei identificará a situação em que o poder público deverá atuar como parceiro público, a motivação de ordem pública para a ação e, conforme o caso, a contrapartida da comunidade ou a forma como será custeada a pretensão.

§ 1º No caso de tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano, instituição de unidades de conservação ambiental e de zonas especiais de interesse social a comunidade poderá indicar empresa pública ou privada que assumirá ou concorrerá com a comunidade para a repartição da despesa.

§ 2º. Na hipótese do parágrafo anterior, a participação privada poderá receber contrapartida, nos limites autorizados pelo poder público, inclusive sob a forma direta ou indireta de receita ou benefícios.

§ 3º A concessão de direito real de uso sobre imóveis públicos poderá ocorrer em proveito da comunidade específica requerente quando esta arcar com o ônus da manutenção, operação da área e esta for contígua à comunidade.

§ 4º. Na situação do parágrafo anterior, para a repartição de custos será permitida a cobrança de ingresso e uso da área por terceiros não integrantes da comunidade, cuja arrecadação para esse fim observará a taxas módicas e acessíveis estabelecidas pelo parceiro privado.

§ 5º O requerimento para parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, de área privada localizada na comunidade observará os preceitos do Estatuto da Cidade.

Art. 7º A constituição de operações urbanas consorciadas poderá ser objeto de PPPP, a partir de requerimento e será objeto de estudo técnico específico, podendo no caso ser estendida a mais de uma comunidade.

Art. 8º A criação de transporte público específico comunitário será precedida de autorização do poder público, observado o seguinte:

I – a comunidade terá preferência na definição de trajetos, horários e linhas de acesso dos seus integrantes a outras localidades;

II – é da competência exclusiva da comunidade a concessão de transporte interno na própria comunidade, inclusive com responsabilidade civil;

III – caberá a comunidade a responsabilidade pela manutenção e operação e aplicação de identificação visual, inclusive a fixação de tarifa do transporte exclusivo.

do dever de decidir a PPPP

Art. 9º O poder público deverá decidir no prazo de sessenta dias os requerimentos apresentados, podendo:

I – no mesmo prazo determinara juntada de novos documentos visando a melhor instrução do processo;

II – decidir pela necessidade de referendo ou plebiscito popular, que ocorrerá no prazo de noventa dias após o prazo referido neste artigo.

Parágrafo único. A omissão do poder público na aprovação, após o prazo de 180 dias contados do ingresso do requerimento, implicará a aprovação por decurso de prazo, cabendo ao Tribunal de Contas ou a própria Administração:

I – certificar a aprovação, em conformidade com a Lei de acesso a informação;

II – instaurar processo para apuração de responsabilidade pela omissão.

referendo popular e plebiscito

Art. 10. Em colaboração com a justiça eleitoral, decidir pela realização de referendo popular ou plebiscito da comunidade, situação em que terão legitimidade à participação a comunidade e os que direta e indiretamente forem envolvidos na parceria.

§ 1º. É vedado o referendo e plebiscito no prazo de três meses antes do período eleitoral.

§ 2º. O poder público, em comum acordo com a comunidade envolvida, poderá veicular informações referendo popular e plebiscito, pertinentes  a PPPP.

§ 3º. O referendo e o plebiscito popular, previsto neste artigo, são complementares e fundamentados no art. 4º, inciso V, alínea “s”, do Estatuto da Cidade, aprovado pela Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001.

da competência para autorização de parceria público-privada popular

Art. 11. O poder legislativo constituirá comissão integrada por cinco parlamentares, com formação jurídica e experiência administrativa, com mandato de dois anos, permitida a recondução, para acompanhar os trabalhos de PPPP desenvolvidos pelo poder público.

Art. 12. Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.


Notas

[1] art. 21, inc. XX.

[2] art. 25, § 3º.

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Sobre o autor
Jorge Ulisses Jacoby Fernandes

É professor de Direito Administrativo, mestre em Direito Público e advogado. Consultor cadastrado no Banco Mundial. Foi advogado e administrador postal na ECT; Juiz do Trabalho no TRT 10ª Região, Procurador, Procurador-Geral do Ministério Público e Conselheiro no TCDF.Autor de 13 livros e 6 coletâneas de leis. Tem mais de 8.000 horas de cursos ministrados nas áreas de controle. É membro vitalício da Academia Brasileira de Ciências, Artes, História e Literatura, como acadêmico efetivo imortal em ciências jurídicas, ocupando a cadeira nº 7, cujo patrono é Hely Lopes Meirelles.

Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Cidadania e Direito Administrativo: Parceria Público-Privada Popular. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 19, n. 4170, 1 dez. 2014. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/34508. Acesso em: 22 nov. 2024.

Mais informações

Este trabalho foi produzido pelo Escritório de Advocacia Jacoby Fernandes e Reolon Advogados Associados e os direitos morais doados ao Instituto Protege, ficando autorizada a reprodução sem qualquer ônus, sendo suficiente a referência a autoria.

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