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Artigo

A judicialização da política pela ótica eleitoral com base nos processos de cassação de Prefeitos e Vice-Prefeitos no Rio Grande do Sul

2. Metodologia

Este item objetiva um melhor aproveitamento dos conhecimentos que a pesquisa empírica pode nos permitir e assim, descreveremos brevemente os passos metodológicos utilizados para colher e analisar os dados, que fornecem subsídios para a proposta deste trabalho. No que diz respeito ao território, optamos por coletar os dados no Rio Grande do Sul, compreendendo todos os municípios onde ocorreu um processo de cassação, julgado em mérito ou não.

Os dados para a construção deste trabalho foram coletados no período de 2010/2011 no Tribunal Regional Eleitoral do Rio Grande do Sul, a maioria deles disponibilizados em arquivos digitais ou em pesquisas na internet, especialmente o inteiro teor dos acórdãos disponibilizados pela Coordenadoria de Registros e Informações Processais – CORIP, tendo como fator delimitador o Pleito Municipal de 2008. O quadro a seguir expõe as variáveis, classificadas entre independente e dependentes, com suas respectivas categorias de análise:

QUADRO-RESUMO

VARIÁVEIS

 

VARIÁVEL

 

 

FONTE

 

CATEGORIAS

Dependente

Resultado dos Processos de Cassação

Acórdãos

1) Cassação do mandato com eleição suplementar; 2) Cassação do mandato com ascensão do segundo colocado; 3) Multa; 4) Absolvição; 5) Extinção ou arquivamento.

Independente

Decisão do TRE em relação à sentença da Zona Eleitoral

Acórdãos

1) Mantém sentença; 2) Mantém parcialmente sentença; 3) Modifica sentença; 4) Aguardando julgamento.

Ator que efetuou a denúncia

Acórdãos

1) Eleitor/ Cidadão Comum; 2) Candidato Adversário; 3) Partido Adversário; 4) Coligação Adversária; 5) Ministério Público Eleitoral; 6) Mais de um denunciante.

Motivo da Denúncia

Acórdãos

1) Condutas vedadas a agente público; 2) Propaganda Irregular; 3) Irregularidades na prestação de contas; 4) Irregularidades no registro de candidatura; 5) Captação ilícita de recursos (caixa 2); 6) Captação ilícita de sufrágio; 7) Abuso de poder econômico, político e/ou de autoridade;

8) Inadequação à Lei de Inelegibilidades; 9) Mais de uma categoria de denúncia.

Caráter predominante do conjunto probatório

Acórdãos

1) Documental; 2) Testemunhal; 3) Audiovisual (fotografias, filmagens, gravações); 4) Mais de um tipo de prova apresentada; 5) Não informado.

Campo Político do Ator Político Denunciante

Página do TRE/RS

1) Esquerda, 2) Direita, 3) Centro, 4) Isento e 5) Mesclado.

Campo Político do Ator Denunciado

Página do TRE/RS

1) Esquerda, 2) Direita, 3) Centro, 4) Isento e 5) Mesclado.

Polarização da Disputa

Página do TRE/RS

1) Polarizada; 2) Não polarizada;

Porte do Município

Censo/ IBGE (2010)

1) Pequeno Porte 1; 2) Pequeno Porte 2; 3) Médio Porte; 4) Grande Porte; 5) Metrópole

Número de partidos no município

Página do TSE – Órgãos Partidários

1) Menos de 5; 2) De 5 a 10; 3) De 11 a 15; 4) De 16 a 20; 5) Mais de 20.

Orçamento Municipal

Página da Secretaria do Tesouro Nacional

1) Menos de 5 milhões; 2) De 5 a 10 milhões; 3) De 11 a 20 milhões; 4) De 21 a 50 milhões; 5) De 51 a 100 milhões; 6) Mais de 100 milhões

IDHM

Atlas do Desenvolvimento Humano (PNUD, 2000)

1) De 0.61 a 0.70; 2) De 0.71 a 0.80; 3) De 0.81 a 0.90; 4) De 0.91 a 1.00

Pib Per Capita

IBGE – Pib Per Capita 2005-2009

1) Até R$ 12.300,00; 2) De R$ 12.301,00 a R$ 17.900,00 ; 3) Mais de R4 17.900,00.

Fonte: A Autora;

Portanto, tendo apresentado a fonte dos dados, as hipóteses, as variáveis e as categorias, cabe ressaltar ainda que elas foram relacionadas a partir de cruzamentos simples e análise foi feita em torno dos resultados obtidos, viabilizando assim o item apresentado a seguir.


3. Análise do resultado dos processos mediante a possível influência de fatores

Este item dedica-se a apresentar os dados coletados e respectiva análise,  lembrando que temos como variável dependente o resultado do processo de cassação, que pode ser: a) cassação do mandato; b) multa; c) absolvição; d) arquivamento ou extinção; e) aguardando julgamento. A partir dos cruzamentos, buscamos aferir qual é a influência das variáveis dependentes no resultado final do processo. Assim, começamos pelo Quadro 01, que expõe a análise do resultado dos processos pelo perfil dos denunciantes.

Quadro 01 – Análise do Resultado dos Processos pelo Perfil dos Denunciantes

 

% Resultado do processo

Cassação do Mandato

Multa

Absolvição

Arquivamento ou Extinção

Aguardando Julgamento

Total

Perfil dos Denunciantes

Candidato

0

3.4

55.2

31

3,4

29

Partido

3,2

3.2

67,7

9,7

3.2

31

Coligação

0

3.6

78,3

12

2,4

83

MPE

3.4

6,9

58,6

10,3

6,9

29

Muitos

0

0

3.2

0

0

1

Total

2

5

102

19

5

143

Fonte: TRE-RS, dados coletados pela autora;

Como podemos visualizar, a relação do resultado do processo com o perfil político dos denunciantes, ou seja, daquele indivíduo ou grupo de indivíduos que entraram com a ação judicialmente contra o seu adversário, as cassações propriamente ditas ocorreram quando a denúncia foi orquestrada pelos Partidos Políticos envolvidos no Pleito, ou então, pelo Ministério Público Eleitoral. No entanto, diante dos dados quantitativos, não é prudente do ponto de vista cientifico, considerar que as cassações são mais prováveis nesses casos, havendo, no entanto, esse protagonismo maior do que tange os órgãos partidários e o MPE.

Já o quadro 02, procura apresentar a conexão entre o resultado final dos processos com o motivo da denúncia, ou seja, as alegações legais mais comuns:

Quadro 02 – Análise do Resultado dos Processos pelo Motivo da Denúncia

 

% Resultado dos processos

Cassação do mandato

Multa

Absolvição

Arquivamento

Aguardando julgamento

Motivo da Denúncia

Condutas vedadas

0

80

22,5

21,1

0

Propaganda Irregular

0

20

3,9

10,5

0

Irregularidade na prestação de contas

8,3

0

2

5,3

0

Irregularidades no registro de candidatura

8,3

0

1

5,3

0

Captação ilícita de recursos

16,7

0

2,9

0

0

Captação ilícita de sufrágio

41,7

0

35,3

26,3

60

Abuso de poder

16,7

0

24,5

15,8

40

Inadequação à Lei das Inelegibilidades

8,3

0

2

5,3

0

Mais de uma categoria de denúncia

0

0

5,9

10,5

0

Fonte: TRE-RS, Dados coletados pela autora.

O motivo da denúncia é uma variável que engloba muitas categorias: condutas vedadas a agente público, propaganda irregular, irregularidade na prestação de contas, captação ilícita de recursos (caixa 2), captação ilícita de sufrágio (compra de votos), abuso de poder econômico, político ou de autoridade, inadequação à Lei das Inelegibilidades, e ainda, quando identificou-se várias motivações num mesmo processo, integrou-se a opção de “mais de uma categoria de denúncia”.

Percebe-se que as condutas vedadas a agente público e propaganda irregular não provocaram nenhuma cassação, porém figuram entre os principais motivos de multa. Na verdade, essa relação já era esperada, pois, na Lei 9.504/97, no capítulo “Da Propaganda Eleitoral em Geral”, cada possibilidade de propaganda irregular já especifica o valor respectivo da multa. Embora as possibilidades de enquadramento em propaganda irregular sejam várias, utilizaremos a do Art. 37, incluído pela Lei 11.300/2006, como exemplo mais freqüente, ou seja, a fixação de propaganda (placas, pichação, inscrição a tinta, estandartes, faixas e assemelhados) em bens públicos ou de uso comum (postes de iluminação pública, sinalização de tráfego, viadutos, pontes, etc.), especifica a restauração do bem e a multa no valor de R$ 2.000,00 (dois mil reais) a R$ 8.000,00 (oito mil reais). Este padrão encontra-se em praticamente todos os artigos da lei que tratam de propaganda irregular.

Observa-se que em muitos processos os adversários questionaram a divulgação de atividades da administração pública, e tentaram ligar essa divulgação ao apelo pelo voto. Porém, esse tipo de divulgação quando não refere em sentido explicito o pedido de voto a um candidato, partido ou coligação, não se inclui dentre as condutas vedadas previstas no Art. 73 da Lei 9.504/1997.

Da mesma forma, a Lei 9.504/97, no capítulo “Das Condutas Vedadas aos Agentes Públicos em Campanhas Eleitorais”, em seu Artigo 73, estabelece as condutas proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais, estabelece em seu § 5º que “o candidato beneficiado, agente público ou não, ficará sujeito à cassação do registro ou do diploma”. Da mesma forma que a propaganda irregular, cada infração correspondente à conduta vedada é estabelecida também a possibilidade de multa, que ainda, é duplicada a cada reincidência.

As irregularidades na prestação de contas, que no caso dos processos analisados foi o motivo principal da cassação de mandato em 8,3% dos casos, não estão se referindo à prestação de contas que o candidato obrigatoriamente precisa realizar durante o período de eleições, e sim, à desaprovação de contas de agentes públicos enquanto ocupantes de cargos públicos em outros períodos. Essa categoria está ligada à Lei da Improbidade Administrativa (Lei n.º 8.429/1992), ou seja, diz respeito a gestores que tiveram suas contas rejeitadas pelo Tribunal de Contas da União.

A Inadequação à Lei das Inelegibilidades, protagonista também em 8,3% das cassações de mandato, é uma categoria que se refere aos dispositivos da Lei 64/90. Sabe-se que o marco legal das eleições no Brasil é bastante rígido quanto à entrada de candidatos no que Marchetti e Cortez (2008) chamam de mercado eleitoral. Um cidadão pode preencher todos os requisitos para a elegibilidade, porém, estar enquadrado em algum requisito de inelegibilidade, o que impossibilita o seu registro de candidatura. Em suma, é vedado a este cidadão participar do pleito como competidor. Nos casos em questão, teoricamente, esses candidatos conseguiram obter seu registro de candidatura e tiveram os mesmos questionados por adversários no mesmo pleito ou pelo Ministério Público Eleitoral.

Uma boa parte dos processos analisados referia como alegação legal o abuso de poder econômico, político e/ou de autoridade, que aparece no Quadro acima como motivação responsável por 16,7% das cassações de mandato. Inicialmente, pensou-se ser um problema analítico essa classificação extremamente ampla dada às motivações de denúncia nos processos em questão. Porém, mais do que um simples problema de análise, percebe-se que a classificação de denúncias com essa denominação revela a amplitude dos tipos de alegações legais que chegam ao TRE-RS, enquadrando-se em diversos dispositivos legais, e que por isso, merece ser considerada. No marco legal, tais práticas estão previstas no Art. 237 do Código Eleitoral, que dispõe que “a interferência do poder econômico e o desvio ou abuso do poder de autoridade, em desfavor da liberdade do voto, serão coibidos e punidos”.

Em relação a isso, na própria Constituição Federal, 14, § 10, encontra-se estabelecido que qualquer eleitor ou ator político legitimado pode pedir abertura de uma investigação por abuso de poder político, econômico e/ ou de autoridade, dispositivo legal corroborado pelo Art. 262, IV do Código Eleitoral. Os dois estabelecem, respectivamente, as Ações de Impugnação de Mandato Eletivo (AIME) e Recurso contra Expedição de Diploma (Rced).

À primeira vista, esta variável pode parecer confusa por englobar os conceitos de poder político, econômico e de autoridade como coisas distintas, quando na prática, esses tipos de desvios acabam se entrelaçando, passando a ser muito difícil separar totalmente uma compreensão da outra. O abuso de poder econômico, corrupção ou fraude encontra-se disposto no texto constitucional, que não menciona o abuso de poder político. Porém, os tribunais passaram a admitir o enlace desses três conceitos entendendo que, se o abuso de poder político constituir em conduta que caracterize abuso de poder econômico ou corrupção, as vias de acesso à Justiça são as mesmas, supracitadas (Respe n. 28.040-BA, rel. Min. Carlos Ayres Britto, DJ de 1º.07.2008).

Já a prática de captação ilícita de recursos, prevista no Art. 30-A da Lei 9.504/97, em redação dada pela Lei nº 12.034/2009, conhecida popularmente como Caixa 2, foi uma das alegações legais que mais desencadeou intervenções positivas da Justiça Eleitoral, cassando os mandatos questionados em juízo em 16,7% dos casos. Segundo a legislação, “qualquer partido político ou coligação poderá representar à Justiça Eleitoral, no prazo de 15 (quinze) dias da diplomação, relatando fatos e indicando provas, a pedir a abertura de investigação judicial eleitoral para apurar condutas em desacordo com as normas desta Lei, relativas a arrecadação e gastos de recursos”.

Basicamente, trata-se de omissão, na prestação de contas, de despesas de campanha, caracterizando contabilidade paralela conhecida como “caixa dois”. A prática, consubstanciada basicamente na omissão de despesas eleitorais na prestação de contas de campanha, uma forma de receber doações de campanha ilegais e aplicar esses recursos de modo a não precisar declará-los, sem passar pela conta bancária oficial das eleições. Conforme o § 2º do Artigo supracitado, em redação dada pela Lei 11.300/2006, se “comprovados captação ou gastos ilícitos de recursos, para fins eleitorais, será negado diploma ao candidato, ou cassado, se já houver sido outorgado”.

Conforme os dados, a captação ilícita de sufrágio foi a alegação legal que mais ocasionou a cassação de mandato, em 41,7% dos casos. Essa categoria de denúncia está baseada no Ar. 41-A da Lei 9.540/97, porém, incluído pela Lei 9.840/99, que dispõe:

“(...) constitui captação de sufrágio, vedada por esta Lei, o candidato doar, oferecer, prometer, ou entregar, ao eleitor, com o fim de obter-lhe o voto, bem ou vantagem pessoal de qualquer natureza, inclusive emprego ou função pública, desde o registro da candidatura até o dia da eleição, inclusive, sob pena de multa de mil a cinqüenta mil Ufir, e cassação do registro ou do diploma, observado o procedimento previsto no art. 22 da Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990”.

Esse acréscimo de rigor da Justiça Eleitoral em relação à disseminada compra de votos pode ser explicado pela ampla mobilização da sociedade pela aprovação da legislação que inclui essa prática como crime eleitoral passível de cassação, movimento este organizado por importantes órgãos como a CNBB, OAB, Associação dos Magistrados Brasileiros, etc. A comoção pública, portanto, pode ser acrescentada como uma motivação a mais para julgar com maior rigor.

Percebe-se, no teor dos processos, que a Justiça Eleitoral tende a incidir com mais rigor sobre casos em que há contabilidade paralela à prestação de contas legal e em casos de captação ilícita de sufrágio, já que as duas categorias juntas somam mais da metade dos motivos das cassações. Evidentemente, em casos em que o conjunto probatório apresenta-se convincente e robusto. Desse modo, há possibilidade de indicar que a captação ilícita de recursos e de sufrágio constituem-se nas alegações legais que mais desembocam numa cassação de mandato, ou seja, que mais potencializam a chance de sucesso para o proponente.

Nessa linha, teria o perfil político-ideológico do denunciante alguma relação com o resultado final do processo? É este cruzamento que se observa no Quadro 03:

Quadro 03 – Análise do Resultado do Processo pelo Perfil Político-Ideológico do Denunciante

% Resultado do Processo

Cassação do Mandato

Multa

Absolvição

Arquivamento ou Extinção

Total

Perfil Político-Ideológico do Denunciante

Esquerda

5,7

1,9

81,1

11,3

53

Direita

6,3

6.3

75

12,5

32

Centro

0

0

77,8

22,2

9

Isento

17,2

6,9

65,5

10,3

29

Mesclado

11,1

5,6

61,1

22,2

18

Total

12

5

102

19

138

Fonte: TRE-RS, dados coletados pela autora;

Em relação ao perfil ideológico dos denunciantes, apresenta-se com maior incidência nos resultados favoráveis à cassação dos mandatos, o Ministério Público Eleitoral (17,2%), classificado como isento, por não representar nenhuma sigla partidária e por isso, não ostentar ideologias pré-definidas. A direita aparece logo em seguida (6,3%), com uma margem muito parecida com a esquerda (5,7%). Foram considerados também mesclados (11,1%), as coligações que possuem uma composição partidária bastante heterogênea incluindo partidos de esquerda e de direita. As multas, por sua vez, tiveram margem de incidência bastante semelhantes, sendo que ocorreram mais em processos cujas denúncias vieram do MPE. Da mesma forma, as absolvições também apresentaram percentuais parecidos, sendo que, ocorreram em maior número nos casos em que a denúncia foi feita pela esquerda (81,1%). Os arquivamentos e extinções, da mesma forma, apresentaram percentuais parecidos no que tange o campo ideológico de quem provocou a ação da justiça, ficando empatados os denunciantes de centro e as coligações mescladas, ambos com 22,2%.

De acordo com tais dados, não é possível aferir que o campo ideológico do denunciante tenha alguma influência sobre o resultado do processo de cassação, sendo aqui apresentados os dados como meramente ilustrativos. Por outro lado, perfil político-ideológico dos denunciados teria alguma influência no resultado dos processos? É essa a relação que o Quadro 04 trata de apresentar:

Quadro 04 – Análise do Resultado dos Processos pelo Perfil Político-Ideológico dos Denunciados

 

 

% Resultado do Processo

 

 

Cassação do Mandato

Multa

Absolvição

Arquivamento ou Extinção

Perfil Político-Ideológico do Denunciado

Mesclado

0

0

33,33

66,7

Centro

0

0

100

0

Direita

13.7

0

74,5

11,8

Esquerda

6,3

6,3

73,4

13,9

Total

12

5

102

19

Fonte: TRE-RS, dados coletados pela autora;

A partir do quadro acima, percebemos que prefeitos e vice-prefeitos que representam o Centro do campo político-ideológico, e que possuíam coligações bastante mescladas, não tiveram mandatos cassados. A esquerda representou 6,3% das cassações de mandato, mas a maior parte dos casos que finalizaram com a punição máxima foram prefeitos representantes da direita, com 13,7%. As multas ocorreram todas com relação a casos onde o denunciado pertencia à esquerda do espectro político (6,3%), e no que se refere às absolvições, há vários casos tanto na direita, na esquerda, como no centro. Já os arquivamentos de processo foram mais freqüentes quando o campo político do denunciado era o Centro. Assim como no quadro anterior, os números revelados não apontam para qualquer influência do campo político-ideológico do denunciado no resultado do processo de cassação. Deste modo, os tribunais, aparentemente, não são influenciados por questões relacionadas à divisão de campos ideológicos.

A decisão tomada na primeira instância - a Zona Eleitoral onde o processo teve origem - influencia de alguma forma a decisão final do TRE? É o que se busca compreender com o Quadro 05:

Quadro 05 – Análise do Resultado dos Processos pela Reação do TRE-RS à Decisão da Primeira Instância

 

% Resultado do Processo

Cassação do Mandato

Multa

Absolvição

Arquivamento ou Extinção

Total

Reação do TRE-RS em relação à Decisão da Primeira Instância

Mantém Sentença

6,5

1,9

79,6

12

108

Mantém parcialmente a sentença

28,6

42,9

0

28,6

7

Modifica sentença

13,6

0

72,7

13,6

22

Aguardando Julgamento

0

0

0

100

1

Total

12

5

102

19

138

Fonte: TRE-RS, dados coletados pela autora;

Percebe-se que aconteceram mais cassações de mandato (28,6%) em situações em que o TRE manteve parcialmente a decisão da primeira instância. Em 13,6% dos casos de cassação de mandato, a sentença foi modificada pelo TRE e em outros 6,5% foi mantida a sentença da Zona Eleitoral de origem do processo. As multas ocorreram em esmagadora maioria em casos que o Tribunal manteve parcialmente a sentença (42,9%), ou seja, reformulou-a. De acordo com os processos, a maioria dos casos que resultaram em multa foram reformados, pois a sentença da primeira instância condenava à perda de mandato e novas eleições, mas com base em argumentos e conjuntos probatórios frágeis.

Já as absolvições tiveram percentuais muito parecidos entre a manutenção das sentenças tal qual como vieram da primeira instância (79,6%) e a reformulação total das mesmas (72,7%).  O arquivamento de processos também se deu em casos onde a Justiça reformulou parcialmente a decisão da primeira instância (28,6%).

A relação causal entre os resultados dos processos de cassação e a variável de reação do TRE em contrapartida a sentença da Zona Eleitoral, não pode ser comprovada com base nesses casos. Porém, um dado interessante salta aos olhos: as cassações ocorrem em maior número nos casos em que o TRE concorda com a primeira instância, ainda que parcialmente. As reformas das sentenças, geralmente dão conta de erros de interpretação da jurisprudência cometidos pelos juízes eleitorais da primeira instância, como por exemplo, decretar novas eleições em municípios onde o candidato eleito atingiu mais de 50% dos votos válidos (caso em que assume o segundo colocado), ou ainda, dar posse ao segundo colocado no pleito em municípios onde o ganhador não alcançou mais de 50% dos votos válidos (caso em que decreta-se novas eleições). Em ambos os casos, muda-se a providência tomada em relação ao fato, mas não modifica-se o fato do prefeito e vice eleitos perderem seus mandatos eletivos.

O porte do município tem alguma influencia no resultado final do processo? O Quadro 06 nos apresenta o seguinte panorama:

Quadro 06 – Análise do Resultado dos Processos pelo Porte do Município

 

% Resultado do Processo

Cassação do Mandato

Multa

Absolvição

Aguardando Julgamento

Total

Porte do Município

Pequeno Porte 1

11,2

3,1

71,4

14,3

98

Pequeno Porte 2

3,7

3,7

81,5

11,1

27

Médio Porte

0

11,1

77,8

11,1

9

Grande Porte

0

0

66,7

33,33

3

Metrópole

0

0

100

0

1

Total

12

5

102

19

138

Fonte: IBGE (2000), dados coletados pela autora;

Não podemos afirmar com precisão até que ponto o porte do município traz influências no resultado final de um processo de cassação. Os dados acima mostram que não ocorreram cassações em municípios de médio e grande porte, tampouco em metrópoles. Porém, é preciso observar que a grande maioria dos processos partiu de municípios de pequeno porte, e portanto, essa é uma relação proporcional, que pode ser constatada no que tange os percentuais de absolvição encontrados nos municípios de pequeno porte - 71,4% - e nos de médio e grande porte - 77,8% e 66,7%, respectivamente. Ou seja, os percentuais de absolvição entre eles é muito próximo. Assim, para poder dizer que há relação com o porte do município, na medida em que as cassações se concentram nos municípios menores, seria necessário que não ocorressem absolvições nos mesmos, o que não é o caso.

Dessa forma, é possível dizer que a Justiça Eleitoral, nesses casos, decidiu pela cassação em municípios de pequeno porte, mas não quer dizer que ela só interfira desse modo nesses casos.

O Índice de Desenvolvimento Humano Municipal representa alguma relação de influência no que tange o resultado do processo? A esse respeito, o Quadro 07 traz os seguintes dados:

Quadro 07 – Análise do Resultado dos processos pelas Faixas de Índice de Desenvolvimento Humano Municipal

 

% Resultado do processo

 

Cassação do Mandato

Multa

Absolvição

Arquivamento ou Extinção

Total

Faixas de Índice de Desenvolvimento Humano Municipal

De 0,600 a 0,700

100

0

0

0

1

De 0,701 a 0,800

6,6

2,2

75,8

15,4

91

De 0,801 a 0,900

10,9

6,5

71,7

13,8

46

Total

12

5

102

19

138

Fonte: TRE-RS; PNUD (2000), dados coletados pela autora;

Quando se trata do IDHM, o quadro mostra que os dados possuem alguma relação, ainda que tímida, com o resultado do processo. Os dados acima demonstram que aconteceram mais cassações e multas em municípios mais desenvolvidos (10.9% das cassações e 6,5% das multas). Dessa informação, poderia interpretar-se que em municípios mais desenvolvidos, as noções de política da população são maiores e conseqüentemente, a sua participação também. Nesse sentido, poderia haver maior cobrança pela atuação da Justiça Eleitoral em casos polêmicos naquelas determinadas conjunturas, o que impulsionaria uma maior segurança desta em intervir com maior rigidez. Porém, essas são todas as conjecturas que precisariam ser comprovadas pela inserção de uma variável de participação e/ou de cultura política que, no momento, não se tem disponibilidade nesses contextos em particular.

A existência de poucos ou de muitos partidos no cenário municipal pode ter algum impacto no resultado do processo? O Quadro 08, procura identificar se existe tal influência:

Quadro 08 – Análise do Resultado dos Processos pelo número de partidos presente no município

 

 

Resultado do Processo

 

 

 

Cassação do Mandato

Multa

Absolvição

Arquivamento ou Extinção

Total

Número de partidos presentes no município

Até 4

11,1

5,6

72,2

11,1

18

De 5 a 10

11,4

2,5

72,2

13,9

79

De 11 a 15

3,2

3,2

83,9

9,7

31

De 16 a 20

0

12,5

50

37,5

8

Mais de 20

0

0

100

0

2

Total

12

5

102

19

138

Fonte: TRE-RS; TSE; dados coletados pela autora;

Conforme observa-se no Quadro 22, as cassações de mandato e as multas, ou seja, casos de processos em que alguma punição foi aplicada, ocorreram em municípios com menor número de partidos políticos vigentes. Os municípios com até 4 partidos foram palco de 11,1% das cassações, os que possuem de 05 a 10 partidos foram alvo de 11,4% e aqueles que possuem de 11 a 15 partidos registrados, em menor escala, somaram 3.2% das cassações. Municípios que apresentam de 16 a 20 partidos atuantes no cenário político, foram alvo apenas de 12.5% das multas, e por outro lado, constituíram-se em 50% das absolvições e de 37,5% dos arquivamentos. Já o PIB per Capita e o Orçamento Municipal participaram do levantamento de variáveis independentes quanto ao resultado do processo, porém suas relações não apresentaram valores significativos a ponto de merecerem atenção nesse espaço do trabalho.

Teria, então, o caráter predominante da prova, influência no resultado final do processo? A seguir, no Quadro 09, testa-se essa possibilidade:

Quadro 09 – Análise do Resultado dos processos pelo Tipo de Prova Apresentada

 

Tipo de Prova

Documental

Testemunhal

Audiovisual

Mais de um tipo de prova

Não informado

Total

% Resultado do processo

Cassação do Mandato

14,3

2,8

8,5

0

0

12

Multa

10.2

1,4

2,1

0

0

5

Absolvição

63.3

80,6

76.6

66.7

0

102

Arquivamento ou Extinção

12,2

15,3

12,8

33,3

100

19

Total

49

72

47

3

1

138

Fonte: TRE-RS, dados coletados pela autora;

Com base nos dados acima apresentados, não é possível afirmar que exista um tipo de prova capaz de ser mais eficiente para produzir uma cassação de mandato. Porém, os casos são sugestivos, no que tange à prova apresentada pelo requerente. Os processos que tiveram em seus autos a incidência de provas exclusivamente testemunhais, obtiveram sucesso – a cassação do mandato questionado – em apenas 2,8% dos casos, em contrapartida, geraram 80,6% das absolvições e 15,3% dos arquivamentos. Isso é indicativo de que conjuntos probatórios baseados predominantemente em testemunhos orais, são considerados frágeis e inconsistentes, pois podem partir de indivíduos não idôneos, que por ventura possam ter mantido estreitas relações com os atores políticos derrotados. Dessa forma, a prova testemunhal é menos potente para demonstrar, em qualquer das alegações legais, a prática da conduta imputada ao requerido.

Sendo assim, quando a prova oral judicializada vem formada por declarações de pessoas comprometidas com agremiações partidárias adversárias e sem qualquer prova material (documental ou audivisual) consistente filiada a esses testemunhos, o colegiado não tende a formar convencimento e certeza quanto à prática ilícita em questão, na maioria dos casos, a compra de votos. Um parco acervo probatório acaba por indicar que a vontade popular obtida no resultado das urnas deve prevalecer.

Já os conjuntos probatórios formados por provas documentais foram responsáveis por 14,3% das cassações de mandato e 10,2% das multas. Na mesma lógica que a análise das provas testemunhais, pode-se dizer que o acervo predominantemente documental é menos suscetível a distorções, e conduzem a uma conclusão mais segura da prática ilícita. Sendo assim, há maior chance do processo prosperar no objetivo do requerente quando tal acusação é confrontada por um conjunto de provas seguro e robusto.

Seria de se esperar que as provas audiovisuais – fotografias, gravações, filmagens – por reproduzirem com fidelidade o momento da tentativa ou da prática ilícita, fossem responsáveis por um número maior de cassações de mandato. Porém, embora muitos requerentes tenham usado desse artifício, na maioria dos casos a Justiça Eleitoral considera a nulidade da prova, ou seja, gravações e filmagens feitas de forma arbitrária e unilateral, sem autorização judicial, ofendendo assim os princípios da Constituição Federal. Desse modo, os processos que tiveram predominantemente provas audiovisuais, desencadearam apenas 8,5% das cassações de mandato e 2,1% das multas.

Embora essa análise não ofereça pistas de quais os tipos de prova influenciam mais no resultado do processo de cassação, examinar esses dados é importante no sentido de demonstrar que uma intervenção mais incisiva da Justiça Eleitoral requer provas robustas e livres de dúvidas da ocorrência dos atos abusivos por parte dos acusados, afinal, a finalidade da prova é convencer o juiz acerca de quem merece o provimento judicial favorável, através de uma decisão tida como justa. Sendo assim, para que a chance do processo prosperar seja maior, ensejando a intervenção da Justiça Eleitoral no resultado do pleito, é necessário que o acervo de provas demonstre de forma segura, concreta e idônea a ocorrência do fato, demonstrando, nas entrelinhas, que o órgão responsável prefere agir com muita cautela em todos os casos analisados.

E quando as disputas são ou não polarizadas, podemos esperar uma padronização das decisões conforme esta característica? Dessa indagação trata o Quadro 10:

Quadro 10 – Análise do Resultado dos Processos pela Polarização das Eleições Municipais

 

                                               % Resultado do Processo               

 

Cassação do Mandato

Multa

Absolvição

Arquivamento ou Extinção

Total

Polarização das eleições

Sim

75

60

53,9

52,6

77

Não

25

40

46,1

47,4

61

Total

12

5

102

19

138

Fonte: TRE-RS, dados coletados pela autora;

A variável que corresponde à polarização nas eleições municipais foi inserida a partir da suposição de que seria importante para o conjunto do trabalho, do ponto de vista empírico, no sentido de exercer algum tipo de influência no resultado do processo de cassação. Inicialmente, esbarrou-se na questão de como categorizar se uma disputa é ou não é polarizada, a partir de critérios práticos e não ideológicos. Para isso, optou-se por analisar os resultados das eleições, a partir do percentual e diferença dos votos entre os candidatos competidores naquele pleito.

Desse modo, a partir dos resultados eleitorais das Eleições Municipais de 2008, a análise entre as eleições polarizadas e não polarizadas foi feita com base numa definição empírica, baseada na votação dos partidos, que se configura na manifestação mais clara da preferência dos eleitores. Assim, pode ser considerada polarizada uma disputa eleitoral onde dois partidos obtêm juntos pelo menos 85% dos votos e a diferença entre eles não for maior que 20 pontos percentuais. Este critério foi elaborado para fins de sistematização dos dados deste trabalho, e foi construído a partir dos resultados eleitorais referentes ao Pleito de 2008, a partir de uma tentativa de padronização de resultados semelhantes.

Percebe-se que 75% das cassações ocorreram em municípios cujas eleições, segundo este critério, foram consideradas polarizadas, e apenas 25% em municípios com eleições não polarizadas. Não é possível, no entanto, dizer que isso é um padrão, pois a polarização ocorre mais em municípios de pequeno porte, e no cenário empírico estudado, as cassações atingiram mais municípios pequenos. Os outros valores mantiveram-se parecidos em relação à multa, absolvição ou arquivamento, de modo que não se constata influência dessa variável no resultado dos processos.

Chegando ao final da análise dos dados empíricos, podemos concluir que não há influencia dessas variáveis dependentes apresentadas no resultado final do processo, ou seja, nossa variável independente. Existem algumas inclinações, porém, o universo de pesquisa, os dados numéricos e os cruzamentos, não apontam para a possibilidade de elaborar um padrão aceitável de generalidade, em relação a qualquer das possibilidades de influência, exceto no caso das provas, que evidentemente constituem no principal arcabouço do processo.

O fato que podemos destacar é que a chance de um processo judicial, envolvendo a competição eleitoral prosperar na Justiça Eleitoral é muito alta. Prosperar, não no sentido de alcançar a penalidade máxima, mas sim, de ir galgando instâncias, saindo da Zona Eleitoral, perpassando o Tribunal Regional Eleitoral e chegando ao último grau recursal no Tribunal Superior Eleitoral. Mesmo com a baixa intervenção em termos de efetiva cassação, há uma possibilidade de resultado positivo para aquele que inicia o processo. As expectativas elevadas de sucesso, alimentadas pelos atores políticos, de combater um oponente político na arena judicial,  explicam por quais razões estes recorrem com tanta freqüência à Justiça Eleitoral. Em outras palavras, embora a chance de um processo envolvendo um pleito eleitoral prosperar em seu mérito seja relativamente pequena, os atores políticos tendem a considerar simplesmente a existência dessa chance. A simples possibilidade real de alterar o resultado desfavorável já é, por si só, um incentivo bastante atraente para que os atores políticos ingressem nos tribunais contra seus adversários.

É a existência real dessa chance, ainda que proporcionalmente tímida em relação ao número de processos resultantes em absolvição e arquivamento, que provoca a alteração na dinâmica da competição local, e não a margem de resultados positivos dos processos já julgados. Portanto, a judicialização da política se dá no momento da criação da regra, que vai possibilitar a uma gama vasta de atores políticos o acesso à Justiça Eleitoral na resolução de conflitos provenientes dos pleitos. A mera possibilidade de desestabilizar a candidatura do oponente já significa um atrativo para o ingresso dos tribunais. Porém, o acontecimento de um caso concreto que seja, que abra o precedente de chance real de cassação, operacionaliza uma mudança no comportamento político local.

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Sobre a autora
Juliana Costa Meinerz Zalamena

Graduada em Serviço Social e Sociologia, Unijui/RS, Mestre em Ciência Política, UFRGS/RS, Professora de Sociologia na Escola Estadual de Ensino Básico Yeté, Tuparendi/RS.

Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

ZALAMENA, Juliana Costa Meinerz. A judicialização da política pela ótica eleitoral com base nos processos de cassação de Prefeitos e Vice-Prefeitos no Rio Grande do Sul. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 20, n. 4479, 6 out. 2015. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/38142/a-judicializacao-da-politica-pela-otica-eleitoral-com-base-nos-processos-de-cassacao-de-prefeitos-e-vice-prefeitos-no-rio-grande-do-sul. Acesso em: 17 mai. 2022.

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