A isto se tem chamado entre nós a “política dos governadores”, cujo elo primário é a “política dos coronéis”. Essa poderosa realidade reflete-se de modo sintomático na vida dos partidos, agravando os embaraços que lhes advêm da organização federativa do país. Quem observa a multiplicidade de alianças, que se fizeram nas últimas eleições estaduais e municipais, não pode deixar de verificar que os nossos partidos são pouco mais que legendas ou rótulos destinados a atender às exigências técnico-jurídicas do processo eleitoral. (Victor Nunes Leal) [1]
RESUMO: O objeto do presente texto é o sistema partidário e os partidos políticos brasileiros em sua estrutura jurídico-normativa (Constituição e Leis), em sua dinâmica jurisprudencial, a partir das principais decisões do Supremo Tribunal Federal, bem como as propostas normativas (legislativas ou constitucionais) da “Reforma Política” nos temas relativos ao sistema partidário e aos partidos políticos. A finalidade desta análise consiste em verificar se as decisões do STF estão em sintonia com os mandamentos constitucionais, e se tais decisões têm servido de standards que visam a refinar o sistema constitucional partidário, servindo, sobretudo, de pretextos judiciais para a modificação dos textos normativos, cujas proposições serão analisadas quanto à legitimidade, conveniência e licitude.
PALAVRAS-CHAVE: Direito Constitucional. Direitos Políticos. Sistema Partidário Partidos Políticos. Reforma Política.
SUMÁRIO: 1 Introdução; 2 O Sistema Partidário e os Partidos Políticos na Estática Jurídico-Normativa; 3 O Sistema Partidário e os Partidos Políticos na Dinâmica Jurisprudencial do STF; 4 O Sistema Partidário e os Partidos Políticos nas propostas da “Reforma Política”; 5 Considerações Finais; 6 Referências.
1 INTRODUÇÃO
O objeto do presente texto é o sistema partidário e os partidos políticos brasileiros em sua estrutura jurídico-normativa (Constituição e Leis), em sua dinâmica jurisprudencial, a partir das principais decisões do Supremo Tribunal Federal, bem como as propostas normativas (legislativas ou constitucionais) da “Reforma Política” nos temas relativos ao sistema partidário e aos partidos políticos. [2][3]
A finalidade desta análise consiste em verificar se as decisões do STF estão em sintonia com os mandamentos constitucionais, e se tais decisões têm servido de standards que visam a refinar o sistema constitucional partidário, servindo, sobretudo, de pretextos judiciais para a modificação dos textos normativos, cujas proposições serão analisadas quanto à legitimidade, conveniência e licitude.
A justificativa do tema reside no fato inquestionável de que, segundo o texto da Constituição, os partidos políticos são atores indispensáveis do processo democrático, na medida em que somente se pode pleitear um cargo eletivo via partido político e que a ação política, mormente a parlamentar, é essencialmente partidária. A democracia brasileira é ordinariamente representativa e partidária, e excepcionalmente direta e apartidária. Nada obstante seja o eleitor o grande “astro” do cenário democrático, os candidatos e os seus respectivos partidos políticos também possuem relevante papel nesse enredo.
As nossas hipóteses são as seguintes. As decisões do STF confirmam os mandamentos constitucionais que instalam os partidos políticos em posição altaneira no processo democrático brasileiro, reconhecendo-lhes situação privilegiada, a partir do pressuposto constitucional de que a democracia brasileira é ordinariamente representativa e partidária, e extraordinariamente direta e apartidária.
A segunda hipótese consiste na possibilidade de que algumas das decisões do STF, mormente a da “verticalização das coligações partidárias” e a da “fidelidade partidária”, podem ter ido além do que estabelecido no texto da Constituição, nada obstante a conveniência desses entendimentos e os bons propósitos do Judiciário.[4] Perceberemos, como é de obviedade ululante, que a postura político-normativa do Congresso Nacional varia de acordo com os seus interesses e conveniências. Com efeito, na “verticalização partidária”, o Congresso editou a Emenda Constitucional n. 52/2008 que “anulou” a decisão judicial. Já em relação à “fidelidade partidária”, o Congresso nada fez, porquanto a decisão judicial atendia aos interesses dos maiores partidos com representação nas Casas legislativas.
A terceira hipótese consiste no fato de que, aparentemente, não interessa aos partidos políticos, especialmente aos seus respectivos políticos, uma reforma do sistema partidário que aproxime o eleitor do candidato eleito e/ou o filiado ou militante ou simpatizante de uma agremiação partidária do seu representante político, de sorte que o sistema representativo continue a ser um “não sistema representativo”.
Eis a situação dramática de nossa democracia representativa e partidária. Com efeito, qual o principal problema da representação política brasileira? Em outra ocasião já escrevemos que se trata da ausência de correspondência entre a atuação dos candidatos eleitos e os anseios e expectativas dos eleitores, uma vez que há, em linha de princípio, um profundo divórcio, real ou simbólico, entre aquilo que desejam os eleitores e as práticas dos candidatos eleitos. E como melhorar e aproximar a identidade entre os eleitores e os eleitos?[5]
A essa aludida indagação, intuitivamente, respondemos que os partidos políticos devem diminuir a sua dependência das verbas públicas e favores estatais, e aumentar a sua dependência em relação aos eleitores, filiados e simpatizantes. É necessário acabar com o “Padroado”[6] dos partidos políticos, de modo que eles, independentes das “regalias” do Estado, sejam dependentes das pessoas (eleitores, filiados e simpatizantes).
Há situações fáticas atuais que necessitam de uma reflexão. Segundo informações do Tribunal Superior Eleitoral (TSE)[7] há 32 agremiações partidárias registradas no mencionado Tribunal. Na Câmara dos Deputados[8] há 28 agremiações partidárias com representação na Casa. Indaga-se: essa quantidade de partidos políticos está em sintonia com os mandamentos constitucionais do pluralismo político (art. 1º, V, CF) e do pluripartidarismo (art. 17, caput, CF)? Ou se trata de uma disfuncionalidade político-constitucional?
Outro aspecto relevante: as taxas de renovação de deputados, em torno de 40%, de legislatura a legislatura, não revelam que o próprio sistema político-eleitoral se auto depura, de modo que o próprio eleitor pune ou premia o representante político?[9] Nessa perspectiva, se o próprio “corpo eleitoral” soberanamente pune ou premia, quaisquer medidas político-normativas seriam vãs e desnecessárias, e estaríamos diante de um “não problema” ou de um “problema artificial”?
No tocante à “explosão” de agremiações partidárias, como já aludimos, uma das causas reside na dependência em relação às verbas e favores públicos. A outra reside na própria obrigatoriedade de filiação partidária como condição de elegibilidade (art. 14, § 3º, V, CF). É que como o candidato não é livre para não se filiar a um partido político, ele se filia apenas formalmente, mas não adere ao projeto ideológico da agremiação. Ele quer apenas uma sigla, uma legenda, nem que seja de “aluguel”, para se candidatar. O artificialismo conduz ao desprestígio dos partidos políticos.[10]
Todavia, ante a experiência brasileira, permitir candidaturas avulsas seria temerário, pois uma das principais funções dos partidos políticos consiste em filtrar, republicanamente, as eventuais candidaturas. Mas, se a filiação partidária deve ser obrigatória, o voto deveria ser facultativo, um direito fundamental constitucional, e não um dever ou imposição (art. 14, § 1º, I, CF), pois a participação democrática há de ser responsável, e somente há responsabilidade onde houver liberdade. Somente o indivíduo livre e consciente é responsável pelas consequências de seus atos.[11]
Malgrado as taxas de renovação dos representantes eleitos, a pletora de agremiações partidárias revela uma disfuncionalidade do nosso modelo político-representativo, porquanto a existência fragmentada de tantos partidos políticos não conduz a um desejável “pluripartidarismo” decorrente de um saudável “pluralismo político”, mas a um verdadeiro “vale tudo e de tudo” partidário, revelador de uma “distopia” democrática ou de uma representação política “disruptiva”. Ou seja, a situação fica anormal e fora do controle, sem regras, sem previsibilidade, sem credibilidade. Seria o “caos” político, em vez da “ordem” democrática. A nossa pretensão consiste em jogar um pouco de luz e racionalidade sobre esse tema, no rastro do magistério doutrinário de boa cepa.[12]
2 O SISTEMA PARTIDÁRIO E OS PARTIDOS POLÍTICOS NA ESTÁTICA JURÍDICO-NORMATIVA
Nos termos da Constituição Federal de 1988 a democracia brasileira é eminentemente representativa e partidária. A democracia constitucional e republicana brasileira se assenta nas instituições e nas Leis do Estado, nas liberdades de expressão e de dissenso, no voto direto e secreto no representante eleitoral e nos partidos políticos.
Com efeito, está preceituado logo no Preâmbulo[13] que foram os representantes do povo, reunidos em Assembleia Nacional Constituinte, que promulgaram a Constituição. No “parágrafo único” do artigo 1º está prescrito o princípio constitucional da soberania popular, segundo o qual a fonte de legitimidade e de legitimação do Poder emana do povo, e que o seu exercício se dá por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos da Constituição. No art. 14, que deve ser lido em sintonia com o mencionado “parágrafo único” do art. 1º, está prescrito que essa “soberania popular” será exercida pelo sufrágio universal, com voto direto e secreto, e que cada voto terá valor igual para todos.
No inciso V do § 3º do citado art. 14, exige-se, como condição de elegibilidade, a filiação partidária. No Capítulo V, do Título II da Constituição, artigo 17 e seus itens, consta o “Estatuto Constitucional dos Partidos Políticos” com as pautas que devem guiar essas agremiações: a garantia de livre criação, fusão, incorporação e extinção, desde que se resguarde a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo e os direitos fundamentais da pessoa humana. Também se exigem dos Partidos Políticos o caráter nacional, a proibição de recebimento de recursos financeiros de entidade ou governo estrangeiros ou de subordinação a estes, e o funcionamento parlamentar de acordo com a lei.
A Constituição (na redação da Emenda Constitucional n. 52/2008) assegura aos partidos políticos autonomia para definir sua estrutura interna, organização e funcionamento e para adotar os critérios de escolha e o regime de suas coligações eleitorais, sem obrigatoriedade de vinculação entre as candidaturas em âmbito nacional, estadual, distrital ou municipal, devendo seus estatutos estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidária.
Diferentemente do que ocorria sob a égide do regime constitucional decaído, quando os partidos políticos tinham personalidade de direito público, no regime constitucional reinante os partidos têm personalidade de direito privado. Após a aquisição dessa personalidade, os partidos políticos deverão registrar os seus estatutos no Tribunal Superior Eleitoral. Os Partidos têm acesso gratuito ao rádio e à televisão, e têm direito a recursos do fundo partidário. Nada obstante, veda-se a utilização pelos partidos de organização paramilitar. Esse mencionado “Estatuto Constitucional” está delineado no referido art. 17. Esse preceito constitucional é regulamentado pela Lei 9.096/1995, em cujo artigo 1º se assinala que o partido político destina-se a assegurar a autenticidade do sistema representativo e a defender os direitos fundamentais da pessoa humana.
Essa aludida “estática normativa” dos partidos políticos foi objeto de várias decisões judiciais que revelam como esse tema tem sido apreciado pela dinâmica jurisprudencial o STF. Passaremos a visitar algumas dessas decisões da Corte.
3 O SISTEMA PARTIDÁRIO E OS PARTIDOS POLÍTICOS NA DINÂMICA JURISPRUDENCIAL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
No julgamento das ADI’s 958[14] e 966[15], o Tribunal decretou a invalidade de preceito legal (art. 5º da Lei 8.173/93) que condicionou o registro de candidatos, para as eleições de 1994, ao desempenho no percentual de votos obtidos nas eleições de 1990. Um dos argumentos jurídicos dessa decisão da Corte foi o de que a “A Carta de 1988 não repetiu a restrição contida no artigo 152 da pretérita, reconhecendo, assim, a representação dos diversos segmentos sociais, inclusive os que formam dentre as minorias”. O pluralismo político e pluripartidarismo foram um dos fundamentos normativos desse entendimento.
No voto condutor do ministro Marco Aurélio foi recordado o disposto no art. 152, inciso VII, Constituição de 1967 (Emenda Constitucional 1/1969), que preceituava a exigência de um mínimo de desempenho eleitoral para os partidos políticos: cláusula de barreira ou de desempenho eleitoral.
No julgamento da ADI 1.817[16], o Tribunal reconheceu a validade constitucional do preceito legislativo (art. 4º da Lei 9.504/97) que condiciona a participação nas eleições de partido político que, até um ano antes do pleito, tenha registrado o seu estatuto no TSE, e esteja formalmente constituído. Do voto do ministro relator Dias Toffoli extrai-se um dos argumentos jurídicos que conduziram à citada decisão:
Com efeito, a relação dialógica entre partido político é indissociável, em face da construção constitucional de nosso processo eleitoral.
Feriria, portanto, a coerência e a logicidade do próprio sistema a permissão de que a legenda recém-criada fosse partícipe do pleito eleitoral mesmo inexistindo ao tempo do necessário implemento do requisito da filiação pelos candidatos.
No julgamento da Medida Cautelar na ADI 1.063[17], o Tribunal decidiu que violava o princípio da autonomia partidária o comando legislativo (§ 1º do art. 8º da Lei 8.713/93) que autorizava a órgão de direção nacional do partido a negar a candidatura do detentor de mandato de Deputado, a denominada “candidatura nata”. Do voto do ministro relator Celso de Mello saca-se a seguinte e pedagógica passagem:
O princípio constitucional da autonomia partidária - além de repelir qualquer possibilidade de controle ideológico do Estado sobre os partidos políticos - cria, em favor desses corpos intermediários, sempre que se tratar da definição de sua estrutura, de sua organização ou de seu interno funcionamento, uma área de reserva estatutária absolutamente indevassável pela ação normativa do Poder Público, vedando, nesse domínio jurídico, qualquer ensaio de ingerência legislativa do aparelho estatal.
Na mesma toada foi a decisão do STF no julgamento da Medida Cautelar na ADI 2.530[18], na qual o Tribunal também invocou o princípio da autonomia partidária e suspendeu a eficácia de preceito legislativo (§ 1º do art. 8º da Lei 9.504/97) que assegurava a “candidatura nata” dos detentores de mandatos de Deputado e de Vereador.
Esse aludido princípio da autonomia partidária foi evocado no julgamento da ADI 1.363[19], no qual o STF reconheceu a validade de preceito legislativo (art. 12, Lei 9.096/1995) que determina que o partido político funciona, nas Casas Legislativas, por intermédio de uma bancada, que deve constituir suas lideranças de acordo com o estatuto do partido, as disposições regimentais das respectivas Casas e as normas da respectiva Lei 9.096/95.
Ainda do ministro Celso de Mello, nos autos da referida ADI 1.063, colhe-se a seguinte passagem:
As agremiações partidárias, como corpos intermediários que são, atuam como canais institucionalizados de expressão dos anseios políticos e das reivindicações sociais dos diversos estratos e correntes de pensamento que se manifestam no seio da comunhão nacional.
A ação dos partidos políticos – que se dirige, na concepção weberiana, à conquista do poder estatal – é informada por um substrato doutrinário de que deriva o perfil ideológico que ostentam.
Os partidos políticos constituem, pois, instrumentos de ação democrática, destinados a assegurar a autenticidade do sistema representativo. Formam-se em decorrência do exercício concreto da liberdade de associação consagrada no texto constitucional.
A essencialidade dos partidos políticos, no Estado de Direito, tanto mais se acentua quanto se tem em consideração que representam eles um instrumento decisivo na concretização do princípio democrático e exprimem, na perspectiva do contexto histórico que conduziu à sua formação e institucionalização, um dos meios fundamentais no processo de legitimação do poder estatal, na exata medida em que o Povo – fonte de que emana a soberania nacional – tem, nessas agremiações, o veículo necessário ao desempenho das funções de regência política do Estado.
Tenha-se, no entanto, que o STF, ao julgar a Medida Cautelar na ADI 839[20], que cuidava da normatização do “Plebiscito de 1993” acerca do regime monárquico ou republicano de governo e do sistema presidencialista ou parlamentarista de governo, reconheceu a validade das respectivas “Frentes Parlamentares” em desfavor dos “Partidos Políticos”. Desse julgamento colhe-se o seguinte excerto do voto do ministro Sepúlveda Pertence:
Também não desconheço o papel fundamental dos partidos políticos na democracia representativa, mas confesso que, a propósito de plebiscito, previsto para tomar decisões políticas fundamentais, que a Constituição devolveu ao povo, todo o discurso de exaltação ao papel dos partidos políticos me parece um pouco artificial. Os partidos políticos são instrumentos da democracia representativa e é na democracia representativa que são essenciais. O plebiscito é um intervalo de democracia direta no contexto do regime representativo. De tal modo que me parece que vai além da marca do reconhecimento da indiscutível importância dos partidos, no regime representativo, extrair a essencialidade dos partidos como condutos indispensáveis, predominantes, de um processo de plebiscito, que é a negação da democracia representativa.
Essa relevância do Partido Político na realidade político-administrativa dos Entes da Federação restou plasmada no julgamento do RE 191.668[21], no qual a 1ª Turma do STF decidiu que mancha o princípio da impessoalidade e desnatura o caráter educativo, informativo ou de orientação, a possibilidade de vinculação do conteúdo da divulgação com o partido político a que pertença o titular do cargo público.
Esse forte vínculo entre o Partido e o candidato/eleito restou consubstanciada no julgamento dos Mandados de Segurança 26.602[22], 26.603[23] e 26.604[24], no qual o STF entendeu que a “infidelidade partidária” pode ensejar a perda do mandato parlamentar, ante o abandono da legenda pela qual o detentor foi eleito.
A ementa do acórdão do referido MS 26.603, da lavra do eminente ministro Celso de Mello, é reveladora dos princípios que nortearam o STF nesse tema. Nada obstante exaustivamente analítica e longa, merece ser integralmente transcrita:
EM E N T A: MANDADO DE SEGURANÇA - QUESTÕES PRELIMINARES REJEITADAS - O MANDADO DE SEGURANÇA COMO PROCESSO DOCUMENTAL E A NOÇÃO DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO - NECESSIDADE DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA - A COMPREENSÃO DO CONCEITO DE AUTORIDADE COATORA, PARA FINS MANDAMENTAIS - RESERVA ESTATUTÁRIA, DIREITO AO PROCESSO E EXERCÍCIO DA JURISDIÇÃO - INOPONIBILIDADE, AO PODER JUDICIÁRIO, DA RESERVA DE ESTATUTO, QUANDO INSTAURADO LITÍGIO CONSTITUCIONAL EM TORNO DE ATOS PARTIDÁRIOS "INTERNA CORPORIS" - COMPETÊNCIA NORMATIVA DO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL - O INSTITUTO DA "CONSULTA" NO ÂMBITO DA JUSTIÇA ELEITORAL: NATUREZA E EFEITOS JURÍDICOS - POSSIBILIDADE DE O TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL, EM RESPOSTA À CONSULTA, NELA EXAMINAR TESE JURÍDICA EM FACE DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA - CONSULTA/TSE N° 1.398/DF - FIDELIDADE PARTIDÁRIA - A ESSENCIALIDADE DOS PARTIDOS POLÍTICOS NO PROCESSO DE PODER - MANDATO ELETIVO - VÍNCULO PARTIDÁRIO E VÍNCULO POPULAR - INFIDELIDADE PARTIDÁRIA - CAUSA GERADORA DO DIREITO DE A AGREMIAÇÃO PARTIDÁRIA PREJUDICADA PRESERVAR A VAGA OBTIDA PELO SISTEMA PROPORCIONAL - HIPÓTESES EXCEPCIONAIS QUE LEGITIMAM O ATO DE DESLIGAMENTO PARTIDÁRIO - POSSIBILIDADE, EM TAIS SITUAÇÕES, DESDE QUE CONFIGURADA A SUA OCORRÊNCIA, DE O PARLAMENTAR, NO ÂMBITO DE PROCEDIMENTO DE JUSTIFICAÇÃO INSTAURADO PERANTE A JUSTIÇA ELEITORAL, MANTER A INTEGRIDADE DO MANDATO LEGISLATIVO - NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA, NO PROCEDIMENTO DE JUSTIFICAÇÃO, DO PRINCÍPIO DO "DUE PROCESS OF LAW" (CF, ART. 5º, INCISOS LIV E LV) - APLICAÇÃO ANALÓGICA DOS ARTS. 3º A 7º DA LEI COMPLEMENTAR Nº 64/90 AO REFERIDO PROCEDIMENTO DE JUSTIFICAÇÃO - ADMISSIBILIDADE DE EDIÇÃO, PELO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL, DE RESOLUÇÃO QUE REGULAMENTE O PROCEDIMENTO DE JUSTIFICAÇÃO - MARCO INICIAL DA EFICÁCIA DO PRONUNCIAMENTO DESTA SUPREMA CORTE NA MATÉRIA: DATA EM QUE O TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL APRECIOU A CONSULTA N° 1.398/DF - OBEDIÊNCIA AO POSTULADO DA SEGURANÇA JURÍDICA - A SUBSISTÊNCIA DOS ATOS ADMINISTRATIVOS E LEGISLATIVOS PRATICADOS PELOS PARLAMENTARES INFIÉIS: CONSEQÜÊNCIA DA APLICAÇÃO DA TEORIA DA INVESTIDURA APARENTE - O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO EXERCÍCIO DA JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL E A RESPONSABILIDADE POLÍTICO-JURÍDICA QUE LHE INCUMBE NO PROCESSO DE VALORIZAÇÃO DA FORÇA NORMATIVA DA CONSTITUIÇÃO - O MONOPÓLIO DA "ÚLTIMA PALAVRA", PELA SUPREMA CORTE, EM MATÉRIA DE INTERPRETAÇÃO CONSTITUCIONAL - MANDADO DE SEGURANÇA INDEFERIDO. PARTIDOS POLÍTICOS E ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO. - A Constituição da República, ao delinear os mecanismos de atuação do regime democrático e ao proclamar os postulados básicos concernentes às instituições partidárias, consagrou, em seu texto, o próprio estatuto jurídico dos partidos políticos, definindo princípios, que, revestidos de estatura jurídica incontrastável, fixam diretrizes normativas e instituem vetores condicionantes da organização e funcionamento das agremiações partidárias. Precedentes. - A normação constitucional dos partidos políticos - que concorrem para a formação da vontade política do povo - tem por objetivo regular e disciplinar, em seus aspectos gerais, não só o processo de institucionalização desses corpos intermediários, como também assegurar o acesso dos cidadãos ao exercício do poder estatal, na medida em que pertence às agremiações partidárias - e somente a estas - o monopólio das candidaturas aos cargos eletivos. - A essencialidade dos partidos políticos, no Estado de Direito, tanto mais se acentua quando se tem em consideração que representam eles um instrumento decisivo na concretização do princípio democrático e exprimem, na perspectiva do contexto histórico que conduziu à sua formação e institucionalização, um dos meios fundamentais no processo de legitimação do poder estatal, na exata medida em que o Povo - fonte de que emana a soberania nacional - tem, nessas agremiações, o veículo necessário ao desempenho das funções de regência política do Estado. As agremiações partidárias, como corpos intermediários que são, posicionando-se entre a sociedade civil e a sociedade política, atuam como canais institucionalizados de expressão dos anseios políticos e das reivindicações sociais dos diversos estratos e correntes de pensamento que se manifestam no seio da comunhão nacional. A NATUREZA PARTIDÁRIA DO MANDATO REPRESENTATIVO TRADUZ EMANAÇÃO DA NORMA CONSTITUCIONAL QUE PREVÊ O "SISTEMA PROPORCIONAL". - O mandato representativo não constitui projeção de um direito pessoal titularizado pelo parlamentar eleito, mas representa, ao contrário, expressão que deriva da indispensável vinculação do candidato ao partido político, cuja titularidade sobre as vagas conquistadas no processo eleitoral resulta de "fundamento constitucional autônomo", identificável tanto no art. 14, § 3º, inciso V (que define a filiação partidária como condição de elegibilidade) quanto no art. 45, "caput" (que consagra o "sistema proporcional"), da Constituição da República. - O sistema eleitoral proporcional: um modelo mais adequado ao exercício democrático do poder, especialmente porque assegura, às minorias, o direito de representação e viabiliza, às correntes políticas, o exercício do direito de oposição parlamentar. Doutrina. - A ruptura dos vínculos de caráter partidário e de índole popular, provocada por atos de infidelidade do representante eleito (infidelidade ao partido e infidelidade ao povo), subverte o sentido das instituições, ofende o senso de responsabilidade política, traduz gesto de deslealdade para com as agremiações partidárias de origem, compromete o modelo de representação popular e frauda, de modo acintoso e reprovável, a vontade soberana dos cidadãos eleitores, introduzindo fatores de desestabilização na prática do poder e gerando, como imediato efeito perverso, a deformação da ética de governo, com projeção vulneradora sobre a própria razão de ser e os fins visados pelo sistema eleitoral proporcional, tal como previsto e consagrado pela Constituição da República. A INFIDELIDADE PARTIDÁRIA COMO GESTO DE DESRESPEITO AO POSTULADO DEMOCRÁTICO. - A exigência de fidelidade partidária traduz e reflete valor constitucional impregnado de elevada significação político- -jurídica, cuja observância, pelos detentores de mandato legislativo, representa expressão de respeito tanto aos cidadãos que os elegeram (vínculo popular) quanto aos partidos políticos que lhes propiciaram a candidatura (vínculo partidário). - O ato de infidelidade, seja ao partido político, seja, com maior razão, ao próprio cidadão-eleitor, constitui grave desvio ético-político, além de representar inadmissível ultraje ao princípio democrático e ao exercício legítimo do poder, na medida em que migrações inesperadas, nem sempre motivadas por justas razões, não só surpreendem o próprio corpo eleitoral e as agremiações partidárias de origem - desfalcando-as da representatividade por elas conquistada nas urnas -, mas culminam por gerar um arbitrário desequilíbrio de forças no Parlamento, vindo, até, em clara fraude à vontade popular e em frontal transgressão ao sistema eleitoral proporcional, a asfixiar, em face de súbita redução numérica, o exercício pleno da oposição política. A prática da infidelidade partidária, cometida por detentores de mandato parlamentar, por implicar violação ao sistema proporcional, mutila o direito das minorias que atuam no âmbito social, privando-as de representatividade nos corpos legislativos, e ofende direitos essenciais - notadamente o direito de oposição - que derivam dos fundamentos que dão suporte legitimador ao próprio Estado Democrático de Direito, tais como a soberania popular, a cidadania e o pluralismo político (CF, art. 1º, I, II e V). - A repulsa jurisdicional à infidelidade partidária, além de prestigiar um valor eminentemente constitucional (CF, art. 17, § 1º, "in fine"), (a) preserva a legitimidade do processo eleitoral, (b) faz respeitar a vontade soberana do cidadão, (c) impede a deformação do modelo de representação popular, (d) assegura a finalidade do sistema eleitoral proporcional, (e) valoriza e fortalece as organizações partidárias e (f) confere primazia à fidelidade que o Deputado eleito deve observar em relação ao corpo eleitoral e ao próprio partido sob cuja legenda disputou as eleições. HIPÓTESES EM QUE SE LEGITIMA, EXCEPCIONALMENTE, O VOLUNTÁRIO DESLIGAMENTO PARTIDÁRIO. - O parlamentar, não obstante faça cessar, por sua própria iniciativa, os vínculos que o uniam ao partido sob cuja legenda foi eleito, tem o direito de preservar o mandato que lhe foi conferido, se e quando ocorrerem situações excepcionais que justifiquem esse voluntário desligamento partidário, como, p. ex., nos casos em que se demonstre "a existência de mudança significativa de orientação programática do partido" ou "em caso de comprovada perseguição política dentro do partido que abandonou" (Min. Cezar Peluso). A INSTAURAÇÃO, PERANTE A JUSTIÇA ELEITORAL, DE PROCEDIMENTO DE JUSTIFICAÇÃO. - O Tribunal Superior Eleitoral, no exercício da competência normativa que lhe é atribuída pelo ordenamento positivo, pode, validamente, editar resolução destinada a disciplinar o procedimento de justificação, instaurável perante órgão competente da Justiça Eleitoral, em ordem a estruturar, de modo formal, as fases rituais desse mesmo procedimento, valendo-se, para tanto, se assim o entender pertinente, e para colmatar a lacuna normativa existente, da "analogia legis", mediante aplicação, no que couber, das normas inscritas nos arts. 3º a 7º da Lei Complementar nº 64/90. - Com esse procedimento de justificação, assegura-se, ao partido político e ao parlamentar que dele se desliga voluntariamente, a possibilidade de demonstrar, com ampla dilação probatória, perante a própria Justiça Eleitoral - e com pleno respeito ao direito de defesa (CF, art. 5º, inciso LV) -, a ocorrência, ou não, de situações excepcionais legitimadoras do desligamento partidário do parlamentar eleito (Consulta TSE nº 1.398/DF), para que se possa, se e quando for o caso, submeter, ao Presidente da Casa legislativa, o requerimento de preservação da vaga obtida nas eleições proporcionais. INFIDELIDADE PARTIDÁRIA E LEGITIMIDADE DOS ATOS LEGISLATIVOS PRATICADOS PELO PARLAMENTAR INFIEL. A desfiliação partidária do candidato eleito e a sua filiação a partido diverso daquele sob cuja legenda se elegeu, ocorridas sem justo motivo, assim reconhecido por órgão competente da Justiça Eleitoral, embora configurando atos de transgressão à fidelidade partidária - o que permite, ao partido político prejudicado, preservar a vaga até então ocupada pelo parlamentar infiel -, não geram nem provocam a invalidação dos atos legislativos e administrativos, para cuja formação concorreu, com a integração de sua vontade, esse mesmo parlamentar. Aplicação, ao caso, da teoria da investidura funcional aparente. Doutrina. Precedentes. REVISÃO JURISPRUDENCIAL E SEGURANÇA JURÍDICA: A INDICAÇÃO DE MARCO TEMPORAL DEFINIDOR DO MOMENTO INICIAL DE EFICÁCIA DA NOVA ORIENTAÇÃO PRETORIANA. - Os precedentes firmados pelo Supremo Tribunal Federal desempenham múltiplas e relevantes funções no sistema jurídico, pois lhes cabe conferir previsibilidade às futuras decisões judiciais nas matérias por eles abrangidas, atribuir estabilidade às relações jurídicas constituídas sob a sua égide e em decorrência deles, gerar certeza quanto à validade dos efeitos decorrentes de atos praticados de acordo com esses mesmos precedentes e preservar, assim, em respeito à ética do Direito, a confiança dos cidadãos nas ações do Estado. - Os postulados da segurança jurídica e da proteção da confiança, enquanto expressões do Estado Democrático de Direito, mostram-se impregnados de elevado conteúdo ético, social e jurídico, projetando-se sobre as relações jurídicas, inclusive as de direito público, sempre que se registre alteração substancial de diretrizes hermenêuticas, impondo-se à observância de qualquer dos Poderes do Estado e, desse modo, permitindo preservar situações já consolidadas no passado e anteriores aos marcos temporais definidos pelo próprio Tribunal. Doutrina. Precedentes. - A ruptura de paradigma resultante de substancial revisão de padrões jurisprudenciais, com o reconhecimento do caráter partidário do mandato eletivo proporcional, impõe, em respeito à exigência de segurança jurídica e ao princípio da proteção da confiança dos cidadãos, que se defina o momento a partir do qual terá aplicabilidade a nova diretriz hermenêutica. - Marco temporal que o Supremo Tribunal Federal definiu na matéria ora em julgamento: data em que o Tribunal Superior Eleitoral apreciou a Consulta nº 1.398/DF (27/03/2007) e, nela, respondeu, em tese, à indagação que lhe foi submetida. A FORÇA NORMATIVA DA CONSTITUIÇÃO E O MONOPÓLIO DA ÚLTIMA PALAVRA, PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, EM MATÉRIA DE INTERPRETAÇÃO CONSTITUCIONAL. - O exercício da jurisdição constitucional, que tem por objetivo preservar a supremacia da Constituição, põe em evidência a dimensão essencialmente política em que se projeta a atividade institucional do Supremo Tribunal Federal, pois, no processo de indagação constitucional, assenta-se a magna prerrogativa de decidir, em última análise, sobre a própria substância do poder. - No poder de interpretar a Lei Fundamental, reside a prerrogativa extraordinária de (re)formulá-la, eis que a interpretação judicial acha-se compreendida entre os processos informais de mutação constitucional, a significar, portanto, que "A Constituição está em elaboração permanente nos Tribunais incumbidos de aplicá-la". Doutrina. Precedentes. - A interpretação constitucional derivada das decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal - a quem se atribuiu a função eminente de "guarda da Constituição" (CF, art. 102, "caput") - assume papel de fundamental importância na organização institucional do Estado brasileiro, a justificar o reconhecimento de que o modelo político-jurídico vigente em nosso País conferiu, à Suprema Corte, a singular prerrogativa de dispor do monopólio da última palavra em tema de exegese das normas inscritas no texto da Lei Fundamental.
O fio-condutor do entendimento da Corte, nesse tema, consistiu, basicamente, nas seguintes teses:
a) o mandato representativo não pertence exclusivamente ao parlamentar, haja vista a vinculação dele ao partido, especialmente no sistema eleitoral proporcional;
b) A ruptura do vínculo entre o candidato eleito e o respectivo partido consistiria em uma “traição” aos seus eleitores;
c) A perda de mandato por infidelidade valorizará e fortalecerá o partido político e o sistema representativo.
Essa nova orientação superou antiga jurisprudência da Corte que entendia que a infidelidade partidária não implicava a perda do mandato parlamentar, como ocorreu no julgamento do MS 20.927[25]. Esse entendimento anterior do Tribunal decorria da literalidade das hipóteses constitucionais de perda de mandato do parlamentar elencadas no art. 55, CF, e não consta a infidelidade partidária ou o abandono da legenda como hipótese de perda do mandato. Diversamente do que constava na Carta Política de 1967/1969 (art. 35, V), na qual haveria a perda do mandato parlamentar por infidelidade partidária.
Outro julgamento de caráter pedagógico ocorreu nos autos das ADI’s 2.626[26] e 2.628[27], que cuidaram da questão da “verticalização” das coligações partidárias. O STF não conheceu das aludidas ações e manteve a Resolução 20.993[28] do Tribunal Superior Eleitoral que determinou que as coligações partidárias estaduais ou municipais repetissem as coligações partidárias nacionais, no que ficou conhecido como “verticalização” das coligações.
Posteriormente, o Congresso Nacional promulgou a já referida EC 52/2006 que permitiu que o Partido forjasse quaisquer tipos de coligação, sem qualquer tipo de vinculação. Vê-se, portanto, que a intervenção judicial “moralizadora” da “geleia geral” ideológica e programática das coligações partidárias foi neutralizada pela decisão política e constitucional do Congresso Nacional.
Diante desse panorama judicial, é de se entender que para o STF os partidos políticos devem manter um grau desejável de coerência e de fidelidade, de modo a efetivamente representarem instrumentos indispensáveis para o regime democrático brasileiro. Na sua dinâmica jurisprudencial, o STF tem palmilhado o caminho do fortalecimento das agremiações partidárias, a partir da citada premissa de que são instituições necessárias para a higidez do sistema representativo nacional, sem que se possa dizer que os princípios constitucionais da “pluralidade política” e do “pluripartidarismo” impliquem autorização para o “vale tudo” partidário.
