Artigo elaborado em 2016.
Sumário: O artigo descreve, com base em dados da contabilidade pública, uma proposta de consolidação em renda mínima universal – RMU dos diversos instrumentos de política social vigentes no Brasil – tais como bolsa família (BF); seguro desemprego (SD); pensões por invalidez (PI); Auxilio Reclusão (AR); pensões, aposentadoria rural; bolsa estiagem; Beneficio de Prestação Continuada (BPC-LOAS); assim como, gastos com atribuição de terras para reforma agrária e auxilio aos assentados (pelo orçamento total do INCRA) e algumas rendas impróprias do Estado. O trabalho demonstra a superioridade da proposta da RMU em face do sistema atual – devido aos estímulos perversos, distorções e falhas de governança dos benefícios existentes – demonstrados por dados oficiais e escândalos publicados nas mídias jornalísticas. Ao descrever os problemas decorrentes do sistema atual, o modelo da Teoria da Escolha Racional é utilizado para demonstrar o modelo de RMU como alternativa mais eficiente para atingir o objetivo de garantir um mínimo existencial reduzindo as distorções descritas. A proposta final apresenta uma matemática simples: somar alguns dos gastos assistenciais e rendas impróprias do Estado e dividir pelo número de beneficiários em potencial (retirando apenas indivíduos que recebessem benefícios/pagamentos estatais de maior valor ou não fossem cidadãos residentes em situação legal), o resultado foi de um valor de R$4.996,54 por ano (ou R$416,37 mensais) per capita (para o ano de 2014). Esse montante, segundo os dados do governo (SAE, 2013), para o ano usado como referência, colocaria todos os beneficiados na classe média, categoricamente acabando com a pobreza e miséria no país, eliminando os estímulos perversos e distorções dos programas sociais existentes. A conclusão indica que há evidências de o sistema atual é corrompido em todos os benefícios estudados e é mantido, como meio de engenharia social, para perpetuar a pobreza, a corrupção e os grupos políticos incumbentes; assim como, indica que as condicionalidades são contraproducentes criando incentivos perversos – induzindo agentes a comportamentos prejudiciais aos seus próprios interesses – como na perpetuação de beneficiários de programas sociais na armadilha de pobreza. O trabalho demonstra que os gastos correntes, potencialmente, podem garantir o fim da pobreza (sem qualquer aumento de gasto público em relação ao ano analisado) com uma RMU, caso sejam planejados e executados de maneira sustentável, sem estímulos perversos e com mínima governança.
Palavras-chave: Incentivos perversos; armadilha da pobreza; renda mínima universal; bolsa família; Teoria da Escolha Racional.
1. Introdução e Contexto
Durante a campanha eleitoral para a Presidência da República do Brasil, ocorrida em 2014, houve, tanto no conteúdo das propagandas eleitorais quanto nas considerações jornalísticas, considerações sobre os programas sociais, em especial o Bolsa Família – BF, como temas determinantes.
A apuração da eleição apresentou alto grau de correlação entre a vantagem da coligação vencedora e o número de beneficiários dos programas sociais referidos por regiões e por municípios, dentre as regiões. Há diversas alegações de que a candidatura foi ilegal, a campanha criminosa e a apuração fraudulenta – em um sistema inauditável e suspeito (MENEGAZ, 2015. CARVALHO, 2014; e, TOGNOLLI, 2015).
Como restou público, a candidata eleita afirmou categoricamente que seu concorrente extinguiria benefícios, se eleito; e, ele, respondeu, inclusive, com a proposição de transformar o programa em direito constitucional.
Sem entrar nos debates relativos aos múltiplos crimes eleitorais da coligação vencedora (MENEGAZ, 2015), alguns deles reconhecidos e outros em juízo – como a captação ilícita de recursos do petrolão e o abuso de poder político com a utilização de instalações públicas e servidores dos correios para a campanha –, a vantagem eleitoral que o programa pode ter garantido é sugerida pela alta correlação (0,858) entre a diferença de votos apurada no segundo turno e a proporção de famílias atendidas pelo BF (BURGARELLI, 2014).
Essa vantagem não se verificou apenas em âmbito federal, devido à ameaça de revogação do benefício, mas também na esfera local em dois vetores: a) com os poderes discricionários das prefeituras na distribuição dos cartões e controle das condicionalidades, criando os famosos “currais eleitorais”, ao propiciar compra (direta ou indireta) de votos e/ou apoio político com dinheiro público – usualmente denominada chantagem eleitoral; e, b) enriquecendo os burocratas locais e seus apadrinhados com os diversos esquemas de corrupção de atribuição indevida de benefícios até para pessoas mortas, servidores públicos e animais domésticos (casos a seguir detalhados e referenciados).
Deste contexto de polarização partidária e de acirramento dos debates sobre os benefícios socais como questão de política de Estado e governo, surgiu o problema de pesquisa enfrentado: se a instituição de uma renda mínima universal seria capaz de mitigar ou eliminar as distorções e estímulos perversos distribuindo um valor suficiente para eliminar a pobreza.
A metodologia, então, foi desenvolvida em dois sentidos: a) primeiro, analisando cada um dos programas, demonstra-se como há registros de fraudes e crimes devido as suas condicionalidades; e, aplicando-se a Teoria das Escolhas Racionais, verifica-se qual o tipo de comportamento dominante no sistema atual e no proposto; e, b) em cálculos objetivos, utilizando apenas as operações básicas e dados contabilidade pública de 2014, determina-se quanto custam os benefícios sociais estudados e de quanto seria o valor do beneficio caso fosse instituída uma RMU – e se esse valor seria idôneo a eliminar a pobreza de maneira mais eficiente que o sistema atual.
2. Fundamentação Legal e Revisão de Literatura
2.1. Benefícios assistenciais
É vital descrever as consequentes distorções de comportamento, incentivos perversos e falhas de governança de alguns instrumentos de política social vigentes no Brasil: a) bolsa família (BF); b) seguro desemprego (SD); c) pensões por invalidez (PI); d) Auxilio Reclusão (AR); e) pensões a cônjuges e filhos; f) aposentadoria rural; g) bolsa atleta; h) auxilio estiagem; i) Beneficio de Prestação Continuada (BPC-LOAS); e j) gastos com reforma agrária.
Desde a Constituição de 1988, que instituiu uma série de direitos sociais, os gastos e programas sociais foram gradativamente ampliados. A busca pela eficiência e economicidade nas ações públicas – como princípio constitucional, pragmático e moral – induziu a diversas tentativas de adaptação desses programas, como as condicionalidades de saúde e educação do BF (BIER, 2009). Essa referência conclui que a transferência direta de rendas “constituem-se em mecanismos eficientes de redução da pobreza”.
O problema surge no controle dessas condicionalidades por agentes políticos locais – transformando o programa em uma forma de chantagem eleitoral (com ameaças de cancelamento caso o político que o apoie não seja eleito) ou pessoal (com a distribuição dos cartões e cancelamento do benefício pessoal); estas práticas foram amplamente noticiadas – não apenas com o uso como potencial meio de compra de votos, mas também de corrupção generalizada – como nos famosos casos do gato de estimação, de estrangeiros, de mortos e até de servidores públicos que foram cadastrados e receberam benefícios do BF (ALMEIDA e BRAZI, 2013).
No caso da substituição do programa BF por uma RMU como a descrita – sem condicionalidades além de ser residente legal no país e não ser preso, aposentado, servidor foragido ou institucionalizado – todos os benefícios do BF seriam ampliados (inclusive o valor distribuído seria maior, como o número de beneficiários) e as práticas de corrupção relacionadas às suas condicionalidades, extintas. Castro et. al (2009) já indicavam em pesquisa sobre a percepção sobre o BF que, nos primeiros anos do programa, mesmo entre aqueles que consideravam positivo muitos reconheciam problemas em sua execução – como o desestimulo ao trabalho, a corrupção na sua distribuição e as falhas no controle de condicionalidades.
Gomide (2013) lista mais uma espécie de comportamento oportunista devido aos benefícios de pensionistas, além dos casamentos simulados de jovens com idosos para manter o pagamento de pensões após a morte dos beneficiários, este artigo lista diversos casos de filhas de militares que evitam a formalização de casamentos para manter perpetuamente o pagamento de pensões. Mais demonstrações de que as pensões, como pagamentos assistenciais, alimentam casos extremos de corrupção.
As fraudes sistemáticas na atribuição do seguro desemprego ocorrem tanto com quadrilhas especializadas que produzem prejuízos milionários (JESUS, 2015) – recebendo benefícios de pessoas que nunca trabalharam produzindo registros falsos com “empresas laranjas”–, quanto com acordos usuais entre empregados e empregadores para serem formalmente demitidos e readmitidos quando desejarem – maximizando o recebimento dos benefícios enquanto continuam trabalhando (CAMAROTTI, 2012). O próprio governo federal reconhece que as fraudes são generalizadas e propôs mudanças no beneficio para inibi-las, como a ampliação de 6 para 12 meses de trabalho para a seu direito aquisitivo.
Além de premiar quem é condenado e encarcerado, provocando indignação em vários níveis, o auxilio reclusão também apresenta diversos casos de fraude com pagamentos efetuados com a apresentação de documentos falsos (MACEDO, 2015).
As aposentadorias rurais são concedidas sem comprovação de recolhimento de contribuições, propiciando as fraudes com a aquisição de declarações privadas. Doca (2015) registra que estimativas do governo indicam que as fraudes em aposentadorias rurais e aposentadorias por invalidez chegam a 8 bilhões de reais por ano. Os casos de aposentados por invalidez que provocam autolesões para obter rendas; ou, ainda mais comum, os casos de beneficiários que se recusam a proceder a tratamentos médicos que poderiam trazer a cura (mas que eliminariam o direito ao benefício) são notórios e comuns – demonstrando comportamentos oportunistas dominantes devido à existência destes benefícios e suas regulações.
A Polícia Federal também já divulgou ter identificado quadrilhas especializadas em fraudar benefícios de LOAS através de documentos falsos (PF, 2015) e de auxilio estiagem e seguro defeso – tanto em esquemas de “falsos pescadores” quanto em pagamentos indevidos a pescadores reais, com acusações de atribuição política do beneficio para compra de apoio político (TIOZZO, 2015).
A bolsa estiagem também apresenta acusações de fraudes generalizadas e de esquemas de compra de votos e apoio político no controle das suas condicionalidades (DUARTE, 2012) – como a expressão contemporânea da “indústria da seca”.
O bolsa atleta também é denunciado por seus “furos e fraudes” e pelas “farras” que propicia – também devido aos controles de suas condicionalidades – em que parentes de cartolas e diligentes recebem milhares de reais e os verdadeiros campeões, nada (RANA, 2014). Cruz (2014) informa que: “Já divulguei que bolsistas suspensos por doping receberam Bolsa. Eventos de <fundo de quintal> tiveram a chancela de <internacionais> para aumentar o valor da bolsa para contemplados de fachada” e que “Esses programas serão analisados pela auditoria gigante que está sendo preparada pelo TCU. Com certeza, não teremos novidades, mas a confirmação oficial da fraude que se perpetua com o dinheiro público para o esporte”.
Por fim, também abundam registros de que os gastos com reforma agrária representam fraudes generalizadas, também no controle das condicionalidades para atribuição dos benefícios, Doréa (2015) afirma que “o sistema cadastra candidatos e distribui lotes até mesmo para menores de idade” e que “tantas fraudes só são possíveis com a manipulação do SIPRA [...] são os próprios funcionários que modificam os dados a qualquer momento. Uma fonte ouvida pelo Canal Rural é servidor do INCRA a mais de 10 anos e confirma que isso acontece em todo o país”.
Van Parijs (2000) explica os estímulos perversos criados devido a condicionalidades para acesso a programas de redistribuição de renda:
O outro aspecto da armadilha do desemprego gerada por sistemas de renda mínima garantida condicionados à situação financeira dos beneficiários é aquele salientado com mais frequência por economistas. Ele consiste na falta de um diferencial de renda positiva significativo entre desemprego e trabalho mal remunerado. No nível mais baixo da distribuição de rendimentos, se cada euro de rendimentos for compensado ou praticamente compensado ou mais que compensado, por uma perda de um euro em benefícios, não será necessário ser particularmente preguiçoso para recusar um emprego que proporcione tais rendimentos, ou procurar ativamente tais empregos. Tendo em vista os custos adicionais, tempo de locomoção ou problemas com os cuidados com filhos, talvez uma pessoa não possa trabalhar sob tais circunstâncias.
Em suma, seja pela armadilha do desemprego, pela atribuição dos benefícios como compra de votos ou apoio político; ou, pelo enriquecimento e perpetuação dos políticos incumbentes na corrupção do controle de suas condicionalidades, o comportamento dominante em cada um dos programas descritos é o oportunismo – tanto dos agentes políticos quanto dos beneficiários – seja pela inatividade econômica remunerada, pela corrupção ou pela prática de outros crimes.
Amaro (2015) indica, baseada em números oficiais do IBGE, que 24% dos jovens entre 19-24 nem trabalham nem estudam (geração nem-nem); e, que a inatividade econômica é uma tendência crescente por muitos anos seguidos:
Considerando todas as faixas etárias, há 61 milhões de pessoas no Brasil que não trabalham, não procuram emprego e, em sua maioria, não estudam. Ainda que a maior parte dos “nem-nem” seja formada por profissionais com pouca qualificação, existe uma parcela do grupo constituída por gente que, em tese, teria facilidade para encontrar um novo emprego.
A alternativa lógica, para combater de maneira eficaz a pobreza, garantindo um mínimo existencial mitigando as distorções descritas, é a atribuição de RMU – incondicional, periódica e individual, como a seguir detalhada – retirando dos burocratas o controle de condicionalidades.
2.2. Renda mínima universal
Van Parijs (2000) menciona que há múltiplas origens teóricas e justificativas para as “rendas mínimas”, “dividendo territorial”, “bônus estatal" ou “rendas básicas” – referenciando desde obra de 1796 de Thomas Payne até literatura contemporânea de Ackerman e Alstott – adotando o conceito operacional de "uma renda paga por uma comunidade política a todos os seus membros individualmente, independentemente de sua situação financeira ou exigência de trabalho”. Esta mesma referência insiste em definir o termo por seus elementos: pagamentos individuais, periódicos, efetuados por comunidade política a seus membros; e, sem condicionalidades de renda ou trabalho para recebimento – diferenciando o conceito de renda básica garantida com armadilha, do imposto de renda negativo linear – como proposto por Tobin (1966 e 1967) e Friedman (1962); e, renda mínima universal.
Esta referência (FRIEDMAN, 1962) ainda utiliza como argumento em defesa da RMU a ideia da utilidade marginal decrescente. Rothbard (1959) explica que essa lei – “quanto maior é a oferta de um bem, menor é a utilidade de uma unidade adicional” – foi demonstrada por Carl Menger. Seja como lei fundamental da economia (para os austríacos) ou como uma lei psicológica observada em muitos perfis por sua função utilidade (para a teoria das finanças convencional), a ideia de que os primeiros reais para quem não tem nada podem gerar mais bem estar que os mesmos reais a mais para aquele que já possui milhões é um argumento significante em prol da garantia da renda mínima.
Cintra (2010) exemplifica a Lei Municipal de Santo Antônio do Pinhal, baseada na experiência do Alasca de distribuir rendimentos de um fundo público, instituindo RMU na esfera municipal. Esta referencia ainda demonstra até mesmo publicações de extrema esquerda reconhecem que "faz mais sentido garantir um valor básico à totalidade dos cidadãos do que manter programas focados”, explicando porquê o governo federal preferiu as políticas vigentes ao afirmar que:
Pelas lentes da esquerda ortodoxa, trata-se de um inconveniente instrumento de cooptação capaz de desmobilizar os despossuídos, desviando-os da tarefa histórica de romper os grilhões do capitalismo. Pensadores liberais do mundo anglo-saxão saúdam o seu potencial “igualitário e civilizador”, em sintonia com anoção de que os cidadãos devem ser estimulados a exercer a sua freedom of choice.
Este exemplo demonstra como a RMU proposta pode ser complementada por outras, municipais e federais, eventualmente, superando até mesmo o salário mínimo vigente no país - nesta hipótese estaria esvaziado o maior argumento da existência dos demais programas sociais e dos próprios direitos sociais (como o Direito do Trabalho e a própria previdência oficial): a garantia do mínimo existencial. Desta maneira, a RMU pode abrir caminho para a extinção de diversos institutos legais destruidores de riqueza e oportunidades como o salário mínimo, a previdência obrigatória e as demais obrigações trabalhistas e providenciarias obrigatórias - reduzindo a corrupção, os custos de transação, aumentando a liberdade e o bem estar da população.
Lang (2015) também indica proposta de consolidação de benefícios sociais em uma renda mínima universal na Finlândia, substituindo um complexo sistema de seguridade social. Esta literatura resume o dilema análogo enfrentado pelo Brasil:
Pode parecer óbvio que o Estado deveria preferir políticas sociais eficientes, mas, na prática, isso raramente acontece. Muitas vezes, sob a retórica de proteger os pobres, o governo beneficia mais a classe média que as classes baixas. Cria políticas populistas, com a prioridade não de mitigar a pobreza, mas de manter vínculos paternalistas entre indivíduos pobres e políticos eleitoreiros. Ou, ainda, prende os desempregados a uma armadilha da pobreza, em que conseguir um emprego pode diminuir a renda do beneficiado, com o corte dos benefícios previdenciários.
Além de Lang (2015), também Hermes (2015) apresenta dados oficiais demonstrando que as transferências diretas de renda, como o BF, apresentam efeitos multiplicadores sobre o produto interno bruto – PIB maiores que os outros benefícios sociais com mais condicionantes, induzindo a uma conclusão simples: quando mais burocráticos e quanto maior o numero de condicionantes e regulações de um benefício mais destruição de riqueza ele provocará.
4. Metodologia
Após breve revisão de literatura sobre o tema, com as demonstrações de como os benefícios vigentes propiciam estímulos perversos (além das outras falhas regulatórias evidentes como os oportunismos, com fraudes e desvios em massa, públicos e notórios), a metodologia consiste em simular, baseado em dados oficiais, quanto poderia ser atribuído de RMU utilizando os recursos já aplicados nesses programas – sem aumento de gastos públicos.
Quanto à aplicação da Teoria das Escolhas Racionais, explicada e defendida na aplicação de problemas de AED por Pacces e Visscher (2011), trata-se da abordagem que considera os agentes econômicos tendentes a escolher o que acreditam estar de acordo com suas preferências – dadas as suas expectativas e conhecimento.
Esse método é usualmente aplicado para prever comportamentos – e na analise das motivações; e, aplicado aos benefícios sociais atuais e na proposta delineada, demonstrou que no sistema vigente estimula comportamentos oportunistas, como a corrupção; e, que no sistema proposto as motivações induziriam a comportamentos cooperativos como dominantes.
No cenário analisado, o total dos gastos estimados dos benefícios e programas referidos e algumas rendas impróprias do Estado – direito minerários, direitos do uso de terras da marinha e dividendos de empresas públicas é somado; e, o total é dividido pelo número de potenciáis beneficiarios – total de habitantes subtraídos pelas exclusões (aposentados contribuintes do INSS, institucionalizados – internos em instituições públicas – tais como a população carcerária e alunos de instituições públicas de todos os níveis; e, servidores públicos civis e militares, ativos e aposentados).
TABELA 1: Valores
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Fonte: Tabela criada pelos autores com base nos dados do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e Controladoria Geral da União, disponíveis em https://transparencia.gov.br.
Os dados financeiros foram obtidos do sítio eletrônico https://transparencia.gov.br que refere o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e Controladoria Geral da União. Os dados quanto à população apresentam fontes específicas indicadas.
TABELA 2: Beneficiários Potenciais
[IMAGEM NÃO DISPONÍVEL]
Fonte: Tabela criada pelos autores com base nos dados indicados nas notas explicativas.
As tabelas não incluem todos os valores que poderiam ser usados e não aplicam todas as exclusões possíveis (admitindo, por exemplo, que 1,5 milhão de imigrantes legais e os réus com citações pendentes recebessem o benefício). Assim, há nessa projeção margens para aumentar o valor – tanto aumentando os valores usados quanto reduzindo o número de beneficiários.
Contudo, consolidando o valor total obtido na Tabela 1 (R$ 480.421.400.445,08) e dividindo pelo número de beneficiários da Tabela 2 (96.150.649 beneficiários) o resultado é de R$4.996,54 por ano; ou, R$416,37 por mês – em ambos os casos fazendo aproximação para valor inferior. Dessa maneira, o valor é suficiente para eliminar a pobreza no critério oficial do governo de R$291 por mês.
É provável que algumas pessoas sejam consideradas mais de uma vez nas exclusões – como casos evidentemente excepcionais de servidores públicos menores de 18 anos ou alunos de universidades públicas cumprindo sentenças de prisão. Porém, dados o objetivo do calculo (demonstrar que é possível acabar categoricamente com a pobreza através de uma RMU sem aumentar os gastos públicos) e o excedente demonstrado, de mais de 43% entre o valor encontrado e o corte para classificação oficial de pobre; então, não é útil nem necessário aplicar maiores descontos nem aprofundar na precisão dos dados.
