RESUMO
O presente trabalho tem por objetivo a discussão da função social da propriedade após a Constituição de 1946 e os motivos ligados à desapropriação das terras, para fins da Reforma Agrária. Atualmente, o Direito Agrário vem se tornando um tema comum e polêmico nos meios sociais e judiciais, para isto, legislações são criadas para evitar as lacunas destas discussões. Destarte, neste, analisa-se a efetividade da legislação sobre os assentamentos rurais, se a legislação atual está sendo omissa ou não, frente à Reforma Agrária e se, não sendo omissa, há um verdadeiro cumprimento da mesma. Além de caracterizar a Reforma Agrária, aponta-se as dificuldades de implementar uma política agrícola capaz de atender a demanda das famílias assentadas. A Reforma Agrária tem sido um tema polêmico e recorrente no ordenamento jurídico, apesar de ser uma discussão inovadora frente aos outros temas do direito, vem ganhando cada dia mais forças no ordenamento, onde os órgãos interessados na realização de uma Reforma Agrária justa, vem discutindo ao longo do tempo as melhores formas para este fim. Com isto, conclui-se no presente trabalho que o Estado Democrático de Direito cede lugar a uma política egocêntrica, pois os movimentos sociais e os seus representantes políticos aproveitam da situação para se tornarem o centro de todo o interesse envolvido, deixando de lado todo o pensamento voltado à coletividade. Além destas situações de conflitos, há também a morosidade do Poder Judiciário, pela sobrecarga de processos encontrados nos tribunais, e com uma legislação que se mostra ineficaz, surge os vários problemas da inefetividade da legislação sobre os assentamentos.
Palavras-chave: Reforma Agrária. Assentamentos. Política Agrícola. Função Social. Desapropriação. Propriedade. Direito.
ABSTRACT
This work aims to discuss the social function of property after the 1946 Constitution, and the reasons linked to the expropriation of land for the purposes of agrarian reform. Currently, the Agrarian Law has become a common and controversial topic in the social and legal means to this, laws are created to avoid gaps of these discussions. Thus, in this, we analyze the effectiveness of legislation on rural settlements, if the current legislation is being silent or not, against the agrarian reform and, not being silent, there is a real compliance. In addition to characterizing the Agrarian Reform, points to difficulties in implementing an agricultural policy able to meet the demand of settlers. The Agrarian Reform has been a controversial and recurrent theme in the legal system, despite being an innovative front discussion to other topics of law, is gaining every day more forces on our land, at where bodies interested in the realization of a just agrarian reform, has been discussing over time the best ways for this purpose. With this, it is concluded in this study, the democratic rule of law gives way to a self-centered policy, because the movements and their political representatives have wanted to be the center of all the interests involved, leaving aside all thought back to the community. In addition to these conflict situations, there is also the slowness of the judiciary, the overload of cases found in our courts. And with legislation that proves ineffective, the various problems of the ineffectiveness of the legislation on settlement arises.
Keywords: Rights. Agrarian reform. Settlements. Agricultural Policy. Social role. Expropriation. Property. Law.
INTRODUÇÃO
No Brasil, quando da sua descoberta, teve sua propriedade passada para a Coroa Portuguesa, por seu direito de conquista pela ocupação. Um dos primeiros resquícios para a Reforma Agrária, veio da Lei das Sesmarias, criada em Portugal e adaptada para funcionar no Brasil, onde, se o proprietário de certa terra não a cultivasse para produção, a mesma seria repassada para outro agricultor que interessasse em cultivá-la (BORGES, 2012).
Com isto, a evolução da Reforma Agrária no Brasil, se deu por longos anos, mesmo que de forma indireta. Em 1824, na promulgação da 1ª Constituição Brasileira, se deu início a regulamentação das terras no Brasil, onde garantiu o direito de propriedade em toda a sua plenitude (MARQUES, 2015).
A Reforma Agrária pode ser caracterizada, segundo Laranjeira (apud MARQUES, 2015), como um procedimento onde o Estado modifica os direitos da propriedade e posse dos bens agrícolas, visando eliminar as desigualdades sociais encontradas no campo, através, por exemplo, da transformação fundiária.
Falar de Reforma Agrária, nos faz remeter aos grupos de agricultura existentes. Navarro (2010) nos traz duas origens da agricultura, a agricultura patronal, que advém do sistema europeu, e o chamado family farmes, ou seja, agricultura familiar, que advém do sistema norte-americano, modernizando o modelo de agricultura existente.
Com esse advento, o Brasil modernizou a expressão agricultura familiar, passando por expressões como camponês até a agricultura de baixa renda. É sabido que atualmente, há um incentivo, por parte do governo, a este tipo de agricultura. Como exemplo, temos o PRONAF, Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura, onde há um apoio financeiro para o aumento da produtividade de terras e regiões rurais (BNDES, 2015).
A agricultura familiar é de suma importância para o desenvolvimento do país, não apenas no sentido da Reforma Agrária, mas por ser um dos meios de geração de emprego na área rural, ainda que estes empregos sejam concentrados entre os membros da própria família, trazendo também, alimentos saudáveis para alimentação destes e em algumas vezes, de partes da população.
Borges (2012) leciona que a agricultura familiar, é vinculada a propriedade familiar, pois o Estatuto da Terra em seu inciso II do art. 4º, traz esta definição:
II - "Propriedade Familiar", o imóvel rural que, direta e pessoalmente explorado pelo agricultor e sua família, lhes absorva toda a força de trabalho, garantindo-lhes a subsistência e o progresso social e econômico, com área máxima fixada para cada região e tipo de exploração, e eventualmente trabalho com a ajuda de terceiros;
Nisto, a Reforma Agrária, foi ganhando forma a cada dia. Através do Estatuto da Terra, cumpriria o verdadeiro sentido da Função Social. O Estatuto no seu §1º do artigo 1º traz a definição da Reforma Agrária:
Art. 1° Esta Lei regula os direitos e obrigações concernentes aos bens imóveis rurais, para os fins de execução da Reforma Agrária e promoção da Política Agrícola.
§ 1° Considera-se Reforma Agrária o conjunto de medidas que visem a promover melhor distribuição da terra, mediante modificações no regime de sua posse e uso, a fim de atender aos princípios de justiça social e ao aumento de produtividade (grifo nosso).
A Reforma Agrária, assim como a propriedade, é um direito fundamental, onde muitas vezes, não é realmente cumprido, por questões políticas. Nota-se que foram elencados em todas as demais constituições, como garantia fundamental. Após o fim da intervenção militar, com o advento da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, trouxe uma nova redação sobre a propriedade e sua função social, onde, são tidas como garantias fundamentais.
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
XXII - é garantido o direito de propriedade;
XXIII - a propriedade atenderá a sua função social;
XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição (grifo nosso).
Mesmo sendo garantida a propriedade, ela deverá atender a função social, ou seja, o proprietário além de ter o direito a terra, terá o dever de produzir para o seu bem estar, da sua família, dos seus empregados e da coletividade (BORGES, 2012).
Sobre a história do Estatuto das Terras, Borges (2012) nos ensina que o mesmo teve a sua vigência no Governo Militar, cuja principal função era em regular os direitos e obrigações à distribuição, posse e uso da terra rural para fins de Reforma Agrária.
É certo que na época da vigência da Lei, o país passava por uma mudança radical de poderes. Mas Borges (2012), ainda ensina que, o Brasil apenas conseguiria potencializar as riquezas extraídas, através da agropecuária, após a vigência deste Estatuto.
Com 128 artigos, o Estatuto veio como meta principal, executar a Reforma Agrária e promover a Política Agrícola, conforme seu Artigo 1º. A lei ainda trouxe órgãos para executar tais objetivos, os chamados Ministério da Agricultura e o Instituto Nacional do Desenvolvimento Agrário – INDA, conforme seu artigo 74.
Houve, então, uma grande evolução do direito de propriedade no ordenamento jurídico. Atualmente, há uma grande resistência, principalmente política, para a aplicação desse direito fundamental. Há de se observar também, que a legislação que rege o Estatuto de Terras não foi atualizada com o passar do tempo, tornando assim, ultrapassada para a nossa atual realidade.
CONTEXTO HISTÓRICO DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL
A Reforma Agrária, mais popularmente conhecida como, dar terra a quem não tem e queira, assim, deixa-la produtiva, advém de um problema de muitos séculos passados. Falar sobre Reforma Agrária nos remete às grandes disputas por terras, pelas propriedades e como consequência, à garantia da sua posse.
As grandes batalhas em conquistar determinados territórios, em como grandes potências, queriam ter o domínio de todo o mundo, nos remete a estes conflitos. Massacres, guerras, tudo isso resume a disputa por uma terra. Logo, falar sobre Reforma Agrária, não nos faz ver um passado tão recente, mas nos faz enxergar um passado distante, um passado em que grandes governantes só estavam no Poder pelas conquistas de terras.
Não diferente foi no Brasil. Na época, Espanha e Portugal, uns dos maiores percussores da monarquia absoluta na Europa, celebraram entre si, o Tratado de Tordesilhas, este que dividiu o mundo, ficando Portugal com as terras à sua direita (BARROS, 2009).
Logo, Portugal descobre o Brasil, vindo então a colonizar estas terras. Podemos até arriscar em dizer, que houve sim um tipo de desapropriação na chegada dos Portugueses às terras tupiniquins. Pois, como vemos na história, as terras brasileiras já eram habitadas pelos índios. Com o passar dos anos e com o início da colonização, Portugal encontrou uma terra muito vasta, cheio de riquezas e recursos naturais.
Porém, com o medo de perder a terra para outras monarquias, Portugal trouxe para o Brasil o sistema de Sesmarias, entregando para os capitães donatários, a posse de determinadas terras, mas exigindo-se deles algumas condições, como uma espécie de pagamento pelo uso da terra (MARQUES, 2015).
Com o passar dos anos, o sistema de Sesmarias tornou-se diferente daquele de Portugal. Pois faltavam certas condições para exploração e produção destas terras. Este sistema veio a fracassar com a chegada do Brasil império, pois não atendia as exigências do progresso realizado.
Foi junto com a chegada da independência do Brasil, que o Sistema de Sesmaria foi totalmente extinto. Em 1824, logo na promulgação da primeira Constituição Brasileira, garantiu-se assim, o direito de propriedade em toda a plenitude (BORGES, 2012).
Há de se lembrar, que a Primeira Constituição garantia apenas a propriedade, deixando de legislar sobre a posse. Com isto, houve vários conflitos entre os ocupantes de terras, por esta lacuna deixada como herança por Portugal. Houve então, uma necessidade em criar institutos, como o sistema de ocupação, sistema este, que findou-se com a criação da Lei das Terras (BARROS, 2009).
Assim, deu-se início à regulamentação das terras no Brasil, pois, com a saída dos portugueses, houve um crescimento nos latifúndios brasileiros.
Foi em 1850 que surgiu a primeira lei, que tratava, diretamente de um regulamento para as terras brasileiras, a chamada Lei das Terras, editada pela necessidade de uma reestruturação da propriedade no Brasil. A Lei das Terras criou uma sociedade latifundiária, juntamente com o Decreto nº 1.318/1854 legislou, na época, fielmente às necessidades sociais. Criando também, órgãos e infraestrutura para fins de sua execução (BARROS, 2009).
Com estes primeiros adventos e promulgação da Primeira Constituição, a Reforma Agrária foi modernizando com o passar do tempo. A propriedade foi tida como um direito fundamental em todas as demais Constituições, inclusive, tratando-se da sua função social e da sua posse.
O Brasil, mais uma vez passa por mudanças em seu poder. Em 1889 deixa de ser império passando a se tornar uma república, fato que se evidencia até os dias atuais.
A Primeira Constituição Republicana, com promulgação em 1891, manteve a garantia ao direito de propriedade, assim como a Constituição Imperial. Em seu artigo 72, assegurava a propriedade em toda a sua plenitude (BORGES, 2012).
Houve algumas transformações com a promulgação desta Constituição. Uma delas em relação às terras devolutas, onde, os Estados da Federação ficaram responsáveis em colonizar, conceder ou distribuir a propriedade destas terras (BRASIL, 1891).
Com o advento do Brasil República, foram promulgadas outras cinco constituições, findando-se na CRFB/1988. Todas estas, manteve também a garantia ao direito de propriedade.
Legislação atual
Atualmente, a Lei que rege a Reforma Agrária no Brasil, é a Lei 4.504/64, conhecida como Estatuto da Terra.
Este Estatuto foi também criado em meio aos conflitos existentes no Brasil. Na época, o Brasil sofreu um grande golpe, tendo os militares tomado o poder, do então presidente João Goulart.
Os militares, logo criaram algumas leis, inclusive a que se refere ao Estatuto da Terra. Este teve como finalidade a regulamentação e disposição sobre os direitos e obrigações relacionados da terra rural, seja a sua distribuição, sua posse e até mesmo o seu uso, para fins de Reforma Agrária (BORGES, 2012).
Após a longa ditadura, promulgou-se em 1988, uma nova constituição. Esta, que vem a ser utilizada até os dias atuais, instituiu um Estado Democrático de Direito, assegurando a todos direitos e garantias fundamentais e direitos sociais. A mesma, além de manter a garantia da propriedade, trouxe também a sua função social, tendo a Reforma Agrária um destaque maior (BRASIL, 1988).
Reforma Agrária e seus objetivos
Trouxe o Estatuto da Terra, os modos de execução da Reforma Agrária. Outrossim, trouxe também a promoção da Política Agrícola.
Em seu parágrafo 1º, do artigo 1º, extrai-se o que é considerado Reforma Agrária até os dias atuais, onde são os modos de promoção de uma melhor distribuição de terras, atendendo assim, os princípios constitucionais, tais como a justiça social, a função social e, não menos importante, visando o aumento da produtividade (BRASIL, 1964).
Em seu artigo 16, traça os objetivos referentes à Reforma Agrária, tais como o conceito, visa também, alguns princípios constitucionais. Tal artigo faz referência das relações entre o homem, à propriedade rural e o uso da terra, promovendo a justiça social e expansão da produtividade (BRASIL, 1964).
Borges (2012) vai além ao se tratar desses objetivos. Ensina-nos que a Reforma Agrária não se limita apenas aos objetivos elencados por tal dispositivo, mas que deve se equiparar aos deveres do governo, referente à Reforma Agrária. São eles os preços compatíveis com os custos de produção e garantia de comercialização; incentivo à pesquisa e à tecnologia; assistência técnica e extensão rural; seguro agrícola; cooperativismo; eletrificação rural e irrigação; habitação para o trabalhador rural; política de assentamentos.
Órgãos referentes à Reforma Agrária
Com a promulgação da CRFB/1988 e vigência do Estatuto da Terra, alguns foram os órgãos criados para administrar as possíveis terras para à Reforma Agrária. Assim tendo, um certo controle nesta distribuição.
O Estatuto veio como meta principal, executar a Reforma Agrária e promover a Política Agrícola, conforme seu Artigo 1º. A lei trouxe também, órgãos para executar tais objetivos, o chamado Instituto Nacional do Desenvolvimento Agrário (INDA), vinculada ao Ministério da Agricultura, conforme seu artigo 74.
Assim, como toda a legislação vigente, tal estatuto sofreu algumas alterações. Dentre elas, foram às edições feitas pelo Decreto-Lei 582/1969, onde criou órgãos para melhoria da execução da Reforma Agrária. Sendo, o Instituto Brasileiro de Reforma Agrária – IBRA e o Grupo Executivo da Reforma Agrária – GERA, cujas funções eram de selecionar novas unidades, que seriam exploradas, e no final, aprovando tal execução (BARROS, 2009).
Foi o Decreto-Lei 1.110/70 que criou o órgão que, atualmente, é o responsável para representar à União, como uma autarquia federal vinculada ao Ministério da Agricultura, gozando assim, de toda a responsabilidade dos outros órgãos extintos (BRASIL, 1970).
O Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA passou por mudanças durante o tempo, chegando até mesmo a ser extinto. Mas, após aprovação da Constituição de 1988, o Congresso Nacional recria o INCRA, rejeitando o Decreto-Lei que o extinguiria. Com a falta de apoio político e orçamento baixo, a questão é vinculada à Presidência da República que criou o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), o qual o INCRA encontra-se vinculado, atualmente (INCRA, 2015).
Com a necessidade de luta por seus ideais, surge então o chamado MST – Movimento Sem Terra, organização que visava lutar pela terra, pela reforma agrária e por mudanças sociais no Brasil. Grupo este que era composto por trabalhadores rurais, sem terras, que buscavam este direito de propriedade garantido pela CRFB/1988.
Inicialmente, o MST foi criado com o intuito de democratizar a política agrária no Brasil. Sendo um movimento criado no intuito apartidário, buscando interesses coletivos. Entretanto, com o passar dos anos, e principalmente com mudanças no governo, o MST participou mais ativamente nas disputas políticas. Com ferrenhas disputas com lideres do governo da época, o MST não aceitava a forma em que governo distribuía os assentamentos, sendo um dos grandes motivos de vários conflitos na história do Brasil. Com a não aceitação da forma em que se distribuíam estes assentamentos, restava para o movimento invadir terras e ali montar seus acampamentos, com a justificativa de que certas terras eram consideradas improdutivas, reivindicando assim, a desapropriação destas (MST, 2014).
O INCRA e o MST vêm demonstrando grandes falhas na maneira de apropriação de certas terras. A desapropriação das terras perdeu-se totalmente o seu sentido, pois a maneira como é realizada vem se tornando cada dia mais violenta, gerando conflitos com os fazendeiros.
No gráfico que se segue, observa-se o número de ocupações pelo MST, bem como o número de manifestações promovidas pelo movimento, no estado de Minas Gerais.
Fonte: DATALUTA, 2015.
É explícita a forma em que o MST vem tomando, tornou-se não tão útil para a ocupação de certas terras. As crescentes ondas de manifestações perderam totalmente o seu sentido, pois ao invés das lutas pelas terras, das lutas pela dignidade, das lutas pela garantia de um direito fundamental, deu-se lugar à manifestações políticas.
Há de se observar as atitudes injustificadas do MST, pois além de apropriar indevidamente de certas terras, causam uma grande confusão envolvendo as forças políticas do Brasil. A maior parte dos assentamentos vem se tornando grandes periferias, pois o significado de cuidar, zelar e tornar produtivas certas terras vem dando lugar a conflitos políticos existentes.
FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE E SEUS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS
O princípio da função social
Assim como a propriedade, a função social advém dos primórdios. A Igreja Católica, em meados do século XII, repensando então os ensinamentos do São Tomás de Aquino, admitiu que havia uma função superior da terra em relação ao contentamento do proprietário, sendo assim, deu o surgimento das discussões doutrinária da função social (BARROS, 2009).
Pelo lado jurídico, a função social deixou de apenas ser um tema doutrinário, passando a ser um importante princípio constitucional. Foi a Constituição Mexicana de 1917, a primeira a abordar tal princípio, seguida, logo adiante, pela Constituição Alemã de 1919 (BORGES, 2012).
Com o advento destas Constituições, outras constituições seguiram com a mesma linha de pensamento, trazendo no corpo do seu texto, este tão importante princípio. Podemos arriscar em dizer, que atualmente, este é um princípio universal, pois visa o bem estar da coletividade. Além de garantir o direito à terra, traz também deveres, como o uso correto das terras, deixando-as produtivas.
No Brasil, a Constituição de 1946 foi a pioneira em trazer a função social da propriedade. Logo em seu artigo 147, nos trouxe que a utilização da propriedade será pautada pelo bem-estar social, onde, promoverá uma distribuição justa entre todos, da propriedade (BRASIL, 1946).
Nota-se, que este foi o advento da função social, sendo moldado o seu conceito até os dias atuais.
Mas, foi o Estatuto da Terra (Lei 4.504/64) quem trouxe um conceito amplo da função social. Para o legislador da época, desempenham integralmente a função social, aqueles que favorecem o bem-estar dos proprietários e trabalhadores que nela cumpram atividades laborais, bem como o de seus familiares; conservem a produção em um nível positivo; mantem os recursos naturais; e obedecem a legislação que regula as relações de trabalho (BORGES, 2012).
Com o passar dos anos e a promulgação de novas constituições, a função social se tornou, assim como em outros Estados, um princípio constitucional muito importante para o ordenamento jurídico. Conforme Borges (2012) o proprietário além de ter o direito a terra, terá o dever de produzir para o seu bem estar, da sua família, dos seus empregados e da coletividade. Deverá sim, se atentar ao bem-estar social de todos à sua volta e, na falta de comprometimento da Função Social, há de se falar em uma lesão ao direito fundamental de acesso à propriedade, pois fere um importante princípio constitucional.
Ensina Rosalina P. C. Rodrigues (apud BORGES, 2012), não haverá proteção constitucional à propriedade que descumpre a função social, pois torna-se contraditório ter proteção possessória ao proprietário que descumpre a mesma.
Princípios Constitucionais
É sabido que os princípios é parte importante no estudo das ciências, sendo de suma importância nos estudos das ciências sociais, inclusive o direito. No Direito Agrário, existem inúmeros princípios, que, vem justificar vários e vários temas abordados por este ramo jurídico. Inclusive, princípios estes, que ajudam em decisões dos nossos tribunais. Podemos dizer, que os Princípios também figuram-se como fonte do Direito Agrário, assim como a lei, jurisprudência, doutrina e afins.
Dentre inúmeros princípios do Direito Agrário, existem aqueles que se destacam perante os outros. Segundo Barros (2009), está assentado em cinco princípios fundamentais. São eles, a função social, a justiça social, a prevalência do interesse coletivo sobre o individual, a reformulação da estrutura fundiária e o progresso econômico social.
Claro, que há outros princípios importantes neste ramo do direito, mas para efeitos técnicos, enumeramos estes, que são fundamentais.
O princípio da função social, conforme dito em capítulo anterior se tornou um dos principais pontos de discussão sobre a propriedade rural. Nele, encontramos que o proprietário deverá respeitar a propriedade, respeitar os recursos naturais e assim, tornar-se então, uma terra produtiva, pronta para o seu cultivo. Este princípio advém dos primórdios, sendo modelado com o passar dos anos. Admite-se, no ordenamento jurídico brasileiro, na própria constituição, onde tem seu enunciado como um direito fundamental (BARROS, 2009).
O princípio da justiça social, assim como a função social, é um direito fundamental, conquistado através da CRFB/88. Este baseia-se nos fundamentos da ordem econômica e social do País, pois é dever do Estado, enquanto gestor da ordem pública, melhorar condições de vida aos homens do campo (BARROS, 2009).
O princípio da prevalência do interesse coletivo sobre o individual tem respaldo legal no artigo 5º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, onde, o juiz, quando na aplicação da lei, deverá atender aos fins coletivos, aos fins sociais. Em pormenores, o juiz deverá atender a coletividade, quando esta entra em conflito com o individual. Pode-se dizer que, este princípio migra do princípio do interesse público sobre o particular, muito aplicado no Direito Administrativo (BRASIL, 1942).
O princípio da reformulação da estrutura fundiária permite-se observar a evolução do Direito Agrário. Ainda que este ramo venha a ser muito recente no ordenamento jurídico, bem como, em nossos tribunais, este princípio, permite voltar atrás, verificando assim a estrutura fundiária, trazendo novos pontos para a sua reforma, aos dias atuais. Observa-se também, que a política fundiária, adotada em tempos passados, é bem diferente do que encontramos nos dias de hoje, onde, com a sua não modernização, vem se tornando ultrapassada para julgados dos tribunais (BORGES, 2012).
O princípio do progresso econômico social caminha junto com princípio da reformulação fundiária, assim diz Borges (2012), onde, com a sua modernização, proporciona uma melhor capacidade produtiva ao homem, uma maior e melhor produção para todo o país.
Portanto, observar-se-á o grau de importância em respeitar estes princípios fundamentais. Nota-se que, respeitando-os, há melhorias na produção, no bem estar social, nas relações de trabalho e principalmente, na economia brasileira.
DAS TERRAS DEVOLUTAS
O dicionário Aurélio traz uma definição simples do que seria devoluto. Desocupado, vago, não cultivado. Destarte, podemos chegar a um significado concreto das terras devolutas, terras que não estejam ocupadas, terras que não um destino definido (HOLANDA, 2010).
A Lei de Terras, lei nº 601/1850, vendo a necessidade de uma legislação concreta sobre as terras devolutas, veio a dispor sobre as mesmas, como propriedades do império.
Marques (2015) pontua que a Lei de Terras traçou objetivos em conceder titulação aqueles que não a tinha. Logo, com a promulgação da Primeira Constituição, as terras devolutas, foram então, transferidas aos Estados, respeitando seus limites territoriais.
MAIA (apud MARQUES, 2015, pag. 71), considera as terras devolutas como “aquelas que não estão aplicadas a qualquer uso público federal, estadual ou municipal, ou que não estejam incorporadas ao domínio privado.”.
Tratou-se então o legislador em conceituar as terras devolutas, para não restar dúvidas. Segundo o que consta no Decreto-Lei 9.760/1946:
Art. 5º São devolutas, na faixa da fronteira, nos Territórios Federais e no Distrito Federal, as terras que, não sendo próprias nem aplicadas a algum uso público federal, estadual territorial ou municipal, não se incorporaram ao domínio privado:
a) por força da Lei nº 601, de 18 de setembro de 1850, Decreto nº 1.318, de 30 de janeiro de 1854, e outras leis e decretos gerais, federais e estaduais;
b) em virtude de alienação, concessão ou reconhecimento por parte da União ou dos Estados;
c) em virtude de lei ou concessão emanada de governo estrangeiro e ratificado ou reconhecido, expressa ou implicitamente, pelo Brasil, em tratado ou convenção de limites;
d) em virtude de sentença judicial com força de coisa julgada;
e) por se acharem em posse contínua e incontestada com justo título e boa fé, por termo superior a 20 (vinte) anos;
f) por se acharem em posse pacífica e ininterrupta, por 30 (trinta) anos, independentemente de justo título e boa fé;
g) por força de sentença declaratória proferida nos termos do art. 148 da Constituição Federal, de 10 de Novembro de 1937.
Em síntese, são devolutas aquelas terras que não estão sob o domínio do particular, bem como aquelas que não estão sendo utilizadas, respeitando a legislação e constituição vigentes.
A DESAPROPRIAÇÃO PARA FINS DA REFORMA AGRÁRIA
Conceito e fases da desapropriação
É de competência da União, segundo enunciado do artigo 184, da CRFB/88, a desapropriação por interesse social. Mediante o artigo, podemos dizer que a desapropriação é um ato administrativo, onde retira os poderes da propriedade de alguém, passando assim para o INCRA, para, após cumprimento de certos requisitos, este repassa às famílias assistidas à Reforma Agrária.
O legislador trouxe no Estatuto da Terra, às finalidades da desapropriação por interesse social, elencado no artigo 18:
Art. 18. À desapropriação por interesse social tem por fim: (grifo nosso)
a) condicionar o uso da terra à sua função social;
b) promover a justa e adequada distribuição da propriedade;
c) obrigar a exploração racional da terra;
d) permitir a recuperação social e econômica de regiões;
e) estimular pesquisas pioneiras, experimentação, demonstração e assistência técnica;
f) efetuar obras de renovação, melhoria e valorização dos recursos naturais;
g) incrementar a eletrificação e a industrialização no meio rural;
h) facultar a criação de áreas de proteção à fauna, à flora ou a outros recursos naturais, a fim de preservá-los de atividades predatórias.
Para Borges (2012), visou o legislador e o constituinte criar direitos e obrigações referentes ao respeito pelo princípio da justiça social, bem como o bem estar social, evitando assim, a intervenção do Poder Público em desapropriar certas terras.
Assim como muitos procedimentos, a desapropriação, como um ato administrativo, tem duas fases. A extrajudicial, ou fase administrativa, procedimento este que é mais célere e a judicial. É de se observar, que não existe fase judicial sem a fase administrativa.
A fase administrativa se dá início com o INCRA, órgão ligado ao governo federal. Onde, identifica as propriedades improdutivas e que não estejam cumprindo a sua função social.
O INCRA tem autonomia federal para a realização de tais procedimentos. As vistorias, levantamentos e informações da terra no prazo legal, fazem parte de tal procedimento, exigindo-se a comunicação prévia escrita ao proprietário, segundo parágrafo §2º, do artigo 2º, da lei 8.629/1993, até mesmo para que este possa acompanhar tal vistoria, exercendo assim seus direitos, garantido pela CRFB/88.
Findado tais vistorias e elaborado o laudo administrativo, é encaminhado então ao órgão do Ministério da Reforma Agrária e ao Presidente da República, este, com a sua devida competência, declara o interesse social para fins da Reforma Agrária (BRASIL, 1993).
Com todos os procedimentos realizados na primeira fase, o decreto expropriatório, então assinado pelo Presidente da República, tem prazo decadencial de dois anos. Para então, obter êxito na desapropriação, deve ser feita de forma conciliatória ou de forma judicial. Sendo da forma judicial, onde não houve acordo entre as partes, chegamos então na segunda fase do procedimento de desapropriação rural por interesse social.
A ação, cuja observância se dá no prazo decadencial do decreto expropriatório, tem como legítimos para ingresso, o INCRA, órgão executor da Reforma Agrária, o qual se habilita no polo ativo, e o proprietário do imóvel, o qual se habilita no polo passivo. O rito a ser observado será o sumário, conforme disposição do artigo 1º da referida lei. É de competência da Justiça Federal julgar tal ação, destarte, observa-se o cumprimento dos princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório (BRASIL, 1993).
O magistrado deve marcar audiência de conciliação, onde o representante do Ministério Público deve se fazer presente, juntamente com os legitimados. Com o prosseguimento do curso do processo, fixa-se o magistrado, em sentença prolatada, o valor da indenização, além dos motivos que o levaram ao convencimento (BRASIL, 1993).
Nota-se então, que há certos procedimentos a serem cumpridos, conforme legislação atual. Nada há de se justificar as apropriações indevidas de movimentos sem terra, desrespeitando e violando completamente o ordenamento jurídico pátrio.
ASSENTAMENTOS RURAIS
Conceito
Segundo o INCRA (2015), assentamentos são instalações criadas por este órgão federal, como uma unidade de produção, sendo repassadas para as famílias cadastradas no próprio órgão.
Ou seja, após todo o processo de desapropriação concluído e, sendo este processo favorável ao órgão do governo federal, repassa esta propriedade a uma das famílias, para assim, deixar a terra produtiva para o seu próprio sustento.
Fernandes (1996, pag. 181) leciona que “O assentamento é o território conquistado, é, portanto um novo recurso na luta pela terra que significa parte das possíveis conquistas representa, sobretudo, a possibilidade da territorialização”.
Portanto, os assentamentos, como o próprio INCRA descreve, é a razão da sua existência, pois todo o seu trabalho é voltado ao atendimento daqueles que necessitam de um pedaço de terra para seu próprio sustento e de toda a sua família.
O número de assentamentos rurais cresceu desordenadamente no país. Pode-se dizer que um dos grandes culpados são as políticas sociais adotadas pelas próprias cidades, desvalorizando assim, o homem do campo, onde muitos se revoltam com os sistemas adotados, criando vários assentamentos, estes muitas vezes, de forma irregular.
Segundo o IBGE, o quadro do mapa de assentamentos rurais no país, de 1999 a 2010, encontrava-se assim:
Fonte: IBGE, 2012.
Pensando no futuro, na modernização dos assentamentos, veio a ideia de implementar assentamentos mais dignos, uma propriedade que atenderia às necessidades das famílias.
Assim, surgiram as agrovilas. Como uma forma de levar um pouco do meio urbano, para o meio rural. Trazendo também, direitos sociais garantidos pela CRFB/88, tais como direito à educação, uma saúde melhor, melhorando o convívio entre os assentados e as formas de produção da terra (SOUSA, 2014).
Este é um plano ousado, cujo investimento é alto e que merece uma certa atenção dos órgãos públicos, dos movimentos sociais e até mesmo das famílias assentadas. Pois assim, garantiriam o que verdadeiramente os movimentos sem terras deveriam estar lutando. Deixando de lado toda a perseguição política envolvida, deixando de lado o pensamento individual e voltando mais ao coletivo, às necessidades de um todo.
Politica Agrícola
Traz consigo também, o Estatuto da Terra, a definição da Política Agrária, como aquelas formas encontradas pelo governo de auxiliar as atividades agropecuárias. Encontra respaldo também, em nossa Constituição, onde, junto com a Reforma Agrária, ganha um capítulo especifico.
A Política Agrária caracteriza-se como uma ideologia apoiada em certos princípios, cuja responsabilidade é do Poder Público, buscando sempre os interesses sociais. Tendo a Constituição definido as formas de realização da política agrária, podendo também ser chamada de política de desenvolvimento rural (GISCHKOW apud MARQUES, 2015)
O constituinte, logo trouxe em seu artigo 187 os instrumentos para a realização da Política Agrícola, onde o legislador repetiu no corpo do texto da lei 8.171/1991. Dentre estes instrumentos, destacam-se o crédito rural, o seguro agrícola e cooperativismo.
Marques (2015) traz em sua doutrina a caracterização destes três principais instrumentos da política agrícola. O crédito rural exerce uma importância significante na Política Agrícola, pois sem o crédito, não há que se falar em assistência técnica, nas distribuições de sementes e mudas, nos preços mínimos, entre vários outros. A política agrícola vive em função do crédito rural. O seguro agrícola é um negócio jurídico celebrado entre o mutuário e o Banco Central do Brasil, cuja função é administrar este programa. Uma importante observação é que neste contrato não há a necessidade de apólice.
Aduz Marques (2015, p. 170) ainda:
Não padece dúvida de que o cooperativismo, se praticado segundo os princípios que nortearam a sua criação, pode se constituir num extraordinário instrumento não apenas de política agrícola, mas até mesmo para o êxito de qualquer projeto de Reforma Agrária. De fato, se os assentamentos de trabalhadores rurais se dessem mediante a organização de cooperativas constituídas pelos assentados, talvez se evitassem a distorções hoje apontadas, entre elas a deserção e a transferência das áreas recebidas, ainda que se tratasse do simples direito de posse, na hipótese de utilização do instituto da concessão de uso. De outra parte, o próprio acesso ao crédito rural seria mais garantido, além do que os custos da produção seriam menores, na medida em que as máquinas, as sementes e os demais insumos seriam adquiridos por atacado, com preços mais atraentes.
Não restando dúvidas da importância destes elementos para a constituição de uma política de desenvolvimento rural eficiente.
Dos assentamentos rurais em Minas Gerais
Segundo o instituto DATALUTA, Banco de Dados da Luta Pela Terra – projeto de extensão e pesquisa, cujo objetivo é registrar e organizar os números referentes à Reforma Agrária, e assim, podendo disponibiliza-lo para futuras consultas e uma futura melhora na política fundiária – trouxe dados referentes às ocupações das famílias, dividida em mesorregiões de Minas Gerais.
Fonte: VIEIRA, 2012.
Em levantamento feito pelo instituto DATAFOLHA, foram criados 413 assentamentos, onde 25.325 famílias foram assentadas, obtendo 1.227.155 hectares de terra, durante o período de 1986 a 2014 (DATALUTA, 2015).
A luta por um pedaço de terra é contínua, não apenas no estado de Minas Gerais, mas em todo o território nacional. Ainda que, conforme dados já apresentados, o número de ocupações tenha sofrido uma drástica queda, as manifestações continuam constantes, pois não visam apenas a apropriação de terras, mas sim ter uma estrutura fundiária digna.
A EFETIVAÇÃO DA LEI DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL
Atualmente, a Reforma Agrária é regida por algumas legislações, sendo a de maior importância, o Estatuto da Terra, este que é considerado como um Código do Direito Agrário.
O Estatuto da Terra teve a sua vigência em 30 de novembro de 1964, época em que os militares estavam no poder. A lei, desde então, recebeu poucas alterações, tendo a sua vigência até os dias atuais.
Ainda que a matéria agrária tenha sido objeto de pouca discussão, sendo a mesma, recente no ordenamento jurídico brasileiro, a lei vem se tornando ultrapassada. Pois teve a sua vigência em uma realidade totalmente diferente aos dias atuais. Há de se contar o regime que era regulado no Brasil, na época.
Há um déficit muito grande nas formas de implementação da Reforma Agrária, mesmo com a promulgação de uma nova constituição, a de 1988 e com a vigência de novas leis, por exemplo, o Código Civil de 2002.
O Constituinte em 1988 trouxe inovações sobre a propriedade, posse, a sua função social, e até mesmo referências à Reforma Agrária, mas nada que o legislador já havia previsto.
No Brasil, nos últimos anos, vem se acalorando as discussões referentes ao campo. Se notarmos, o campo é um grande percussor na economia do país. Destarte, muitos querem aproveitar desta situação, para então, tirar um proveito para o seu próprio bem estar e o da sua família.
Entretanto, como envolve situações de poder, tanto aquisitivo, como de posse, há muitos conflitos entre os homens, principalmente aqueles ligados aos movimentos sociais.
Como bem lembrando, o MST, um dos grandes movimentos sociais do Brasil, vem gerando conflitos com grandes proprietários. Dias após dias noticiam-se invasões de posses, confrontos diretos com civis e, principalmente com o Estado, estes muitas vezes representados pela polícia, e até mesmo, confrontos com o judiciário.
Neste diapasão, com o grande crescimento da doutrina agrária, foram discutidas então, a criação de Varas e Turmas específicas do Direito Agrário, entretanto, o Constituinte trouxe a EC 45/2004, criando varas especializada, ligadas à esfera estadual, sendo da esfera federal apenas aquelas envolvidas interesses da União, tais como, a desapropriação para interesses sociais (BARROSO, 2007).
Victor Barbosa Lenza (1995, p. 5), insatisfeito com o constituinte, leciona:
Havia uma grande esperança dos jusagraristas brasileiros, quanto à efetiva criação de uma justiça agrária no Brasil (...) nos moldes assemelhados à Justiça do Trabalho, com Tribunal Superior Agrário, Tribunais Regionais Agrários e Juízes e Junta de Conciliação e Julgamento Agrário. Contudo, os constituintes adotaram essa solução paliativa, deslocando a competência federal dessa justiça especializada para a justiça estadual, resultando no retumbante insucesso dessa ideia.
Logo, há um déficit muito grande no judiciário. Primeiramente por vários processos abarrotando as secretarias, tornando assim, a justiça morosa, e também, por muitas destas Varas não terem realmente um magistrado especializado na área agrária, prejudicando assim, em algumas situações, o prosseguimento dos feitos.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A Reforma Agrária é uma luta antiga. Além de adentrar o campo social, adentra também aos direitos fundamentais, pois, através da sua função social, há a discussão da desapropriação de um terreno. A função social tem sua grande importância no Direito Agrário, além de figurar como um importante princípio constitucional.
A luta por um pedaço de terra se dá por longos anos, várias famílias, através dos movimentos sociais, querem a garantia de um Direito Fundamental tão importante.
Entretanto, atualmente, as formas de apropriação de terras consideradas “improdutivas”, vêm sendo feita de forma arcaica. Movimentos e seus integrantes disputam de formas truculentas um pedaço de terra. Sobrepondo, muitas das vezes, a vontade do interesse coletivo.
A forma de desapropriação de terras tem todo um requisito a ser cumprido, respeitando à legislação vigente e normas do órgão competente para tal função – o INCRA.
Destarte, a legislação vigente vem se tornando omissa quando falamos em apropriações indevidas das terras rurais. O Estado Democrático de Direito vem sendo deixado de lado, onde apenas o interesse dos movimentos sem terra, vem se tornando superior àquele.
É notório que o direito à propriedade é garantido a todos. Infelizmente a desigualdade reina no país, abrangendo vários outros problemas sociais. Mas, na atual conjuntura, os líderes dos movimentos sem terra vêm se destacando pelas atitudes tomadas, muitas das vezes irracionais.
Manifestações a favor do atual contexto social, de forma grosseira, vêm se tornando constante. A verdadeira luta por um pedaço de terra virou uma luta de poderes. A ideologia que inicialmente favorecia a quem tem menos terras, atualmente favorece a quem tem mais, pleiteando assim mais poder.
As formas de luta por uma propriedade virou uma verdadeira máscara, pois os líderes políticos e os líderes desses movimentos escondem-se através deste, a justificativa para apoiar determinados partidos.
Infelizmente, muitas famílias que realmente necessitam de uma pequena propriedade para o seu sustento, acabam se prejudicando, pois, a Reforma Agrária só terá o seu real sentido quando deixarem de olhar para os interesses individuais e buscar mais os interesses coletivos.
REFERÊNCIAS
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______. Decreto-Lei nº 1.110, de 9 de julho de 1970. Cria o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), extingue o Ins tituto Brasileiro de Reforma Agrária, o Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrário e o Grupo Executivo da Reforma Agrária e dá outras providências. Diário Oficial da União, Poder Executivo, Brasília, DF, 9 de julho de 1970.
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______. Lei nº 4.504, de 30 de novembro de 1964. Dispõe sobre o Estatuto da Terra, e dá outras providências. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 30 de novembro de 1964.
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