2. Ações da Polícia Militar como instituição competente para implementar a estratégia de prevenção do crime através do desenho urbano
Neste capítulo, com objetivo de compreender a temática a que se refere o título deste trabalho, será abordada a competência da Policia Militar para atuar por meio de ações preventivas, como protagonista na implementação da estratégia de prevenção do crime através da arquitetura ambiental, a fim de atender as necessidades da população, garantir a sensação de segurança e a paz social.
Fernandes (2011, p. 5), contribuindo com este entendimento esclarece que:
É essencial que as Forças de Segurança locais estejam envolvidas nas iniciativas CPTED, pois estes são capazes de identificar os problemas relacionados com o espaço construído e sabem onde ocorrem os diferentes tipos de crime, facto que [...] não vem previsto na legislação urbanística.
Antes, porém, de adentrar no estudo específico sobre a competência da Polícia Militar para implementar a estratégia objeto da pesquisa, é oportuno destacar que existem dificuldades para sua aplicação. Ricardo, Siqueira e Marques (2013, p. 211), colaboram com este debate e destacam:
[....] nas experiências latinas, a persistência de problemas estruturais, como as desigualdades socioterritoriais, a falta de moradia digna ou infraestrutura urbana, faz com que o desenho seja uma ferramenta de segunda ordem, chegando ao final dos processos. No caso dos países do norte, verifica-se justamente o contrário: a população já conta com políticas e obras desenvolvidas para satisfazer suas necessidades básicas, podendo se organizar em torno de temas que julgue relevantes e inovadores para a consolidação da cidadania.
Em que pese existirem dificuldades institucionais, administrativas, econômicas e estruturais para a aplicação da CPTED, esta é uma estratégia de fundamental importância para a construção de cidades mais seguras, razão pela qual deve haver maior incentivo para sua implementação, e, ainda, estar inserida nas políticas de segurança pública.
Neste sentido, o Governo Federal através do Ministério da Justiça conseguiu por meio da Lei nº 11.530, de 2007, instituir o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (PRONASCI), que possui 94 ações estratégicas de prevenção, dentre elas a ação 54 que estabelece orientações gerais sobre a estratégia Espaços Urbanos Seguros e possibilita aos Entes Federados, através da elaboração de projetos, a terem acesso a financiamentos para a implementação da estratégia, o que demonstra a sua importância na prevenção e os esforços governamentais dispensados. (BRASIL, 2009).
Para que se possa compreender a competência da Polícia Militar em participar de todo este processo, é necessário o estudo e a análise da legislação e dos ensinamentos doutrinários. Isto porque, com a promulgação da Constituição Federal de 1988, a Polícia Militar continuou inserida no rol das instituições responsáveis pela segurança pública, mas ao mesmo tempo teve suas atribuições alargadas, ao deixar de ser apenas uma instituição de manutenção da ordem e de policiamento ostensivo, para figurar como uma instituição responsável pela preservação da ordem pública e pelo exercício do poder de polícia ostensiva, conforme estabelece o artigo 144, V e § 5º:
Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
[...]
V – Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares.
[...]
§5º - às Polícias Militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública; aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições definidas em lei, incumbe a execução de atividades de defesa civil. (BRASIL, 1998).
Assevera-se que normas infraconstitucionais passaram a ratificar tal competência, a citar, o artigo 10 da Lei nº 454, de 2009, do Estado de Santa Catarina, que dispõe:
Art. 10. Os Oficiais da Polícia Militar são autoridades policiais militares para o exercício das missões de Polícia Ostensiva e de Preservação da Ordem Pública, na forma do § 5º do art. 144. da Constituição Federal, incluindo os atos de polícia administrativa ostensiva a ela inerentes. (SANTA CATARINA, 2009).
Para que se possa entender missão constitucional policial militar, torna-se fundamental compreender a abrangência dos termos, de tal modo que se faz necessário conceituar ordem pública e segurança pública, bem como delimitar a missão de preservação da ordem pública e de polícia ostensiva. A este ponto, o Regulamento para as Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares (R-200), aprovado pelo Decreto Federal n. 88.777, de 1983, em seu artigo 2º, conceitua ordem pública:
[...]
21) Ordem Pública -.Conjunto de regras formais, que emanam do ordenamento jurídico da Nação, tendo por escopo regular as relações sociais de todos os níveis, do interesse público, estabelecendo um clima de convivência harmoniosa e pacífica, fiscalizado pelo poder de polícia, e constituindo uma situação ou condição que conduza ao bem comum.
[...]. (BRASIL, 1983).
O conceito de ordem pública apresentando no R-200 seria um conceito restrito, mas que serve de ponto de partida para entender o que vem a ser. Louis Rolland (1947, p. 399. apud Lazzarini, 1999, p. 52) trouxe significativa contribuição, ao estabelecer que “[...] a polícia tem por objeto assegurar a ordem, isto é, a tranquilidade, a segurança e a salubridade, concluindo por asseverar que assegurar a ordem pública, em suma, é assegurar essas três coisas”.
Contribuindo com este processo Lazzarini (1986, p. 13-14, grifo do autor) tece as seguintes considerações:
[...] a ordem pública é mais fácil de ser sentida do que definida, mesmo porque ela varia de entendimento no tempo e no espaço. Aliás, nessa última hipótese, pode variar, inclusive dentro de um determinado país. Mas sentir-se-á a ordem pública segundo critérios de ordem superior, políticos, econômicos, morais e, até mesmo, religiosos. A ordem pública não deixa de ser uma situação de legalidade e moralidade normal, apurada por quem tenha competência para isso sentir e valorar. A ordem pública, em outras palavras, existirá onde estiver ausente a desordem, isto é, os atos de violência, de que espécie for, contra as pessoas, bens ou o próprio Estado. A ordem pública não é figura jurídica, embora se origine e tenha a sua existência formal.
Neste delinear, salientam-se as palavras de Moreira Neto (1991, p. 141, grifo do autor):
A ordem pública é a disposição pacífica e harmoniosa da convivência pública, conforme princípios éticos vigentes na sociedade. Como se pode apreciar, o referencial ordinatório não é apenas a lei e, tampouco, se satisfaz com princípios democráticos: a ordem pública é mais exigente, pois tem uma dimensão moral diretamente referida às exigências sociais e, por isso, própria de cada grupo. A ordem pública deve ser portanto, legal, legítima e moral.
Deste modo, pode-se afirmar que a ordem pública estabelecida no texto Constitucional de 1988, está relacionada ao seu conceito mais amplo, abrangendo a segurança pública, tranquilidade pública e a salubridade pública. Aliás, importante frisar que a ordem pública transcende o conceito legal previsto no R-200, uma vez que o conjunto de regras formais é apenas ordem jurídica e, por sua vez, a ordem pública é o conjunto de regras formais mais regras informais. Assim, sendo a Polícia Militar a força pública responsável pela preservação da ordem pública, tem o poder/dever de atuar na proteção de cada um destes direitos constitucionais de saúde, de tranquilidade e de segurança públicas.
Tocante à segurança pública, Filocre (2010, p. 12-13) conceitua sob quatro dimensões:
[...] segurança pública são os órgãos responsáveis pela manutenção da ordem pública; segurança pública é o conjunto de atividades destinadas à manutenção da ordem pública; segurança pública é o direito à proteção estatal, conferindo a cada um e a todos os membros da sociedade a permanente sensação de segurança; segurança pública é a ausência de perturbação, a garantia da ordem. Qualquer que seja a abordagem eleita, trata-se uma mesma segurança pública porque um mesmo conceito de ordem pública se faz presente.
Já para Lazzarini (1999, p. 53-54) segurança pública é:
[...] o estado antidelitual, que resulta da observância dos preceitos tutelados pelos códigos penais comuns e pela lei de contravenções penais, com ações de polícia repressiva ou preventiva típicas, afastando-se assim, por meio de organizações próprias, de todo perigo, ou de todo mal que possa afetar a ordem pública, em prejuízo da vida, da liberdade ou dos direitos de propriedade das pessoas, limitando as liberdades individuais, estabelecendo que a liberdade de cada pessoa, mesmo em fazer aquilo que a lei não lhe veda, não pode ir além da liberdade assegurada aos demais, ofendendo-a.
Dito isso, evidencia-se que as novas expressões apresentadas no texto constitucional, polícia ostensiva e preservação da ordem pública, merecem uma atenção especial, pois regulamentam a atuação da Polícia Militar no cumprimento da sua missão constitucional.
Polícia ostensiva é uma expressão cunhada com o objetivo de estabelecer a exclusividade das Polícias Militares para exercê-la, e ao mesmo tempo marca o alargamento de suas atribuições, pois deixa de exercer apenas o policiamento ostensivo para exercer o ciclo completo de polícia administrativa em quatro fases: ordem de polícia, consentimento de polícia, fiscalização de polícia e sanção de polícia. (MOREIRA NETO, 2009).
Contribuindo com a construção e efetivação do conceito de polícia ostensiva, a Advocacia Geral da União através do Parecer GM-25, aprovado pelo Presidente da República, manifestou-se conceituando cada uma de suas fases:
A ordem de polícia se contém num preceito, que, necessariamente, nasce da lei, pois se trata de uma reserva legal (art. 5º, II), e pode ser enriquecido discricionariamente, consoante as circunstâncias, pela Administração. ...
O consentimento de polícia, quando couber, será a anuência, vinculada ou discricionária, do Estado com a atividade submetida ao preceito vedativo relativo, sempre que satisfeitos os condicionamentos exigidos. ...
A fiscalização de polícia é uma forma ordinária e inafastável de atuação administrativa, através da qual se verifica o cumprimento da ordem de polícia ou a regularidade da atividade já consentida por uma licença ou uma autorização. A fiscalização pode ser ex officio ou provocada. No caso específico da atuação da polícia de preservação da ordem pública, é que toma o nome de policiamento.
Finalmente, a sanção de polícia é a atuação administrativa auto-executória que se destina à repressão da infração. No caso da infração à ordem pública, a atividade administrativa, auto-executória, no exercício do poder de polícia, se esgota no constrangimento pessoal, direto e imediato, na justa medida para restabelecê-la.
Como se observa, o policiamento corresponde apenas à atividade de fiscalização; por esse motivo, a expressão utilizada, polícia ostensiva, expande a atuação das Polícias Militares à integralidade das fases do exercício do poder de polícia. (BRASIL, 2001, p. 5, grifo do autor).
Entretanto, não se pode confundir o poder de polícia administrativa geral ou de ordem pública, que é próprio da Polícia Militar no exercício da atividade de polícia ostensiva, com a polícia administrativa específica ou especial, que apresenta ramificações. Sobre este ponto, reporta-se a preciosa contribuição de Gasparini (1998, p. 60):
A polícia administrativa geral é voltada aos aspectos da ordem pública, que são: segurança, tranqüilidade e salubridade, tendo previsão constitucional e legal, permitindo uma maior flexibilidade à Administração Pública por ser mais propícia à atuação discricionária, daí ter o formato de instituição, exigindo preparo e controle adequados de seus quadros, o que vai desde as condições particulares de ingresso, passando por formação, carreira, deveres e direitos, que lhes permitem exercer o poder soberano do Estado, inclusive usando da força para que a lei se sobreponha e a ordem turbada seja, prontamente, restabelecida.
A polícia administrativa especial, por sua vez, não tem por objeto a ordem pública e dilui-se em múltiplos segmentos, conforme os ramos das atividades particulares que lhe cumpre fiscalizar. Sua previsão legal é muito mais estreita que a da polícia de ordem pública e seu formato não é o de instituição.
Assevera-se, então, que enquanto a polícia administrativa geral no desempenho das suas atribuições encontra-se direcionada à percepção e efetivação da segurança, tranquilidade e salubridade; a polícia administrativa especial tem por objeto ramos administrativos específicos, com atribuições adstritas a certos segmentos, sendo inerentes e se difundindo por toda a Administração Pública, polícia florestal, polícia sanitária, polícia de trânsito, dentre outros. (MEIRELLES, 2003).
Já a expressão preservação da ordem pública, abrange tanto a prevenção como o restabelecimento da ordem, tendo por atribuição garantir sua integralidade e inviolabilidade, e é com base neste atributo constitucional que a Polícia Militar exerce sua função preventiva e repressiva, com objetivo de enfrentar as situações que coloquem em risco a segurança pública. (LAZZARINI, 1999).
Moreira Neto (2009) complementa que o poder de polícia de preservação da ordem pública apresenta duas formas de atuação do Estado com vistas a enfrentar as situações de desordem que coloquem em risco a segurança pública. A primeira, a prevenção que é exercida em estado de normalidade e se caracteriza por meio de ações preventivas capazes de evitar a violação da ordem e incolumidade do Estado, das instituições e indivíduos. Já a segunda, a repressão, ocorre na quebra da ordem e é restabelecida por meio de ações de polícia ostensiva repressivas, capazes de cessar situações adversas e restabelecer o estado de normalidade, e é de atribuição exclusiva do Estado.
Contribuindo com este estudo, Teza (2011) destaca em sua obra que a missão principal das Polícias Militares é a prevenção, com atividades voltadas a evitar a desordem pública, e que a atividade repressiva somente será exercida quando os atos preventivos não forem eficientes para impedir a quebra da ordem pública.
E é neste contexto que a Polícia Militar, com fundamento na sua missão constitucional de preservação da ordem pública e de polícia ostensiva, com sua presença diária nas ruas e no atendimento de ocorrências nos espaços vulneráveis, se apresenta como uma instituição competente, parceira e protagonista para implementar a prevenção do crime e da desordem através do desenho urbano.
Diante disto, passa-se a análise das ações que efetivam este processo. Cabe destacar que o presente artigo não tem por objetivo esgotar todas as ações a serem implementadas, mas apresentar que existem ações eficientes e que devem ser observadas e praticadas, seja de forma direta ou indireta, como importante instrumento de prevenção do crime.
Haja vista a cientificidade, selecionou-se para o presente artigo três ações específicas constantes no Plano de Comando da Polícia Militar de Santa Catarina. Dentre as ações, duas estão expressas e são aplicadas em projetos-pilotos diretamente pela Polícia Militar – vistoria preventiva e atendimento preventivo pós-crime; e uma implícita – a ação de identificação de problema criminal relacionado ao ambiente físico, através de estudos e dados estatísticos, e posterior acionamento dos órgãos responsáveis para aplicação da CPTED.
Contribuindo com este processo, a 1ª Companhia do 4º Batalhão de Polícia Militar destaca:
Destarte, salienta-se que a nova tecnologia de trabalho de forma inovadora, após mapeamento das áreas potenciais de criminalidade através da regra de Paretto, efetua vistorias preventivas, em que se observará elementos estruturantes facilitadores da prática do crime, recomendando ao proprietário adequação por Parecer Técnico da Polícia Militar.
No que toca à polícia restaurativa, incidirá no pós-crime; inspecionando estabelecimentos e residências vitimizadas, recomendando igualmente adequações por Parecer Técnico, além de despender maior atenção à vítima e colher importantes dados para fomentar o conhecimento policial e estabelecer padrão criminal da região. (SANTA CATARINA, 2010).
Nesta seara, observa-se ainda o Manual de Padronização de Procedimentos Operacionais da Polícia Militar de Santa Catarina, aprovado pela Portaria nº 059 de 2012, do Comandante-Geral, que traz em seu corpo um instrumento de estudo, orientação e direcionamento para o policial militar. (SANTA CATARINA, 2012).
Dentre os procedimentos operacionais trazidos no manual, merecem destaque para a presente pesquisa os Procedimentos Operacionais Padrão (POP) números: 104, 105, 106 e 107. O primeiro e o segundo tratam, respectivamente, da vistoria preventiva: residencial e comercial; o terceiro e quarto referem-se, concomitantemente, ao atendimento pós-crime: residencial e comercial. Observa-se que as ações mencionadas referem-se a boas práticas locais que, após aprimoradas, passaram a ser institucionalizadas e sedimentadas pela corporação através do Plano de Comando e dos referidos POP´s.
Destaca-se que os procedimentos analisados estabelecem a sequência de ações a serem aplicadas por policial militar capacitado, estando fundamentados nos artigos 5º, caput, 6º, caput, 144, § 5º da Constituição Federal de 1988, artigos 105, II e 107 da Constituição do Estado de Santa Catarina, artigo 10 da Lei Complementar 454, de 2009 e Parecer nº AGU/TH/02/2001- Anexo ao parecer GM-25. (SANTA CATARINA, 2012).
A ação de vistoria preventiva residencial ou comercial trata-se de um serviço fornecido pela Polícia Militar à sociedade, que tem por objetivo prestar uma consultoria de segurança voltada à prevenção do crime através do desenho urbano, conforme estabelece o Plano de Comando da Polícia Miliar de Santa Catariana. (SANTA CATARINA, 2013).
Para efetivar e fundamentar esta ação foram editados no Manual de Padronização de Procedimentos Operacionais Padrão da Polícia Militar de Santa Catarina, o POP nº 104 e POP nº 105, já mencionados, cujos anexos são formulários que abordam quesitos a serem respondidos e que estão intimamente relacionados com os princípios basilares da estratégia de prevenção do crime através do desenho urbano, pois trabalham com: acessibilidade, iluminação, barreira perimetral, arborização e paisagismo, visibilidade, reforço territorial e vigilância natural. (SANTA CATARINA, 2012).
Assim, a vistoria preventiva se apresenta como um importante instrumento que oportuniza aos órgãos de segurança uma análise preventiva do ambiente físico, com o objetivo de indicar melhorias capazes de reduzir a probabilidade de vitimização ou lesão patrimonial, bem como presta à sociedade orientação e sugestões para melhorar as características ou elementos das suas propriedades. (SILVEIRA, 2012).
Outro serviço fornecido pela Polícia Militar do Estado de Santa Catarina à sociedade, assim como na vistoria preventiva, é a ação de atendimento preventivo pós-crime residencial ou comercial, que tem por objetivo instruir as vítimas prestando informações destinadas a reduzir a revitimização e implementar, a partir da coleta de informações sobre o infrator e seu modo de operar, ações capazes de diminuir os riscos. (SANTA CATARINA, 2013).
Dentre as informações e instruções de segurança, prestadas pelo policial militar à vítima de crime, quando do atendimento preventivo pós-crime, destacam-se aquelas relacionadas à estratégia de prevenção do crime através do desenho urbano, que podem ser identificadas no POP nº 106 e POP nº 107, com a seguinte redação:
POP 106
[...]
III. Verificar se já foi realizada Vistoria Preventiva Residencial;
i. Se já foi realizada, verificar se houve alterações:
1) Se houve alterações, atualizar;
2) Se não houve, realizar o Atendimento Preventivo Pós-Crime Residencial.
ii. Se não foi realizada a Vistoria Preventiva Residencial, executá-la (POP nº 104). [...]
POP 107
[...]
III. Verificar se já foi realizada Vistoria Preventiva Comercial;
i. Se já foi realizada, verificar se houve alterações:
1) Se houve alterações, atualizar;
2) Se não houve, realizar o Atendimento Preventivo Pós-Crime Comercial;
ii. Se não foi realizada a Vistoria Preventiva Comercial, executá-la (POP nº 105); [...].
(SANTA CATARINA, 2012).
A terceira linha de ação preventiva com base na CPTED, diz respeito à identificação de problema criminal e de desordem relacionados ao ambiente físico e o posterior acionamento dos órgãos responsáveis para aplicação da estratégia. Tem-se, que a análise esmiuçada do problema permitirá identificar as causas ambientais que contribuem para quebra da ordem pública e, a partir de então, acionar as instituições parceiras e competentes, tais como: Ministério Público, Poder Judiciário e Prefeitura Municipal, que tem responsabilidade de atuação concorrente sobre cada causa específica. (SANTA CATARINA, 2013).
Indispensável tecer que a Polícia Militar nem sempre tem competência legal para executar diretamente ações capazes de implementar a estratégia de prevenção do crime através do desenho urbano, cita-se como exemplo: a realização de projetos urbanísticos em espaços públicos vulneráveis, que é competência do Estado ou do Município; determinar que proprietários de imóveis particulares que tem causado problemas criminais deem a devida destinação social ao imóvel ou realizem obras capazes de diminuir sua vulnerabilidade, sendo estas ações de responsabilidade legal do Município, Ministério Público e Poder Judiciário.
Não por outra razão, a Polícia Militar enquanto instituição responsável pela preservação da ordem pública, ao identificar a existência de problemas criminais e de desordem relacionados ao ambiente físico, tem o poder/dever de acionar as organizações responsáveis para que desenvolvam ações de prevenção situacional a partir do desenho urbano.
Neste sentido, faz-se necessário destacar que:
A compreensão de um papel mais amplo da polícia e a necessidade de uma atuação em parceria com a sociedade reclama uma atuação policial que contemple, entre as suas atividades, identificar os problemas repetitivos de segurança, analisar suas causas, desenvolver respostas direcionadas a resolução do problema por meio da intervenção sobre essas causas e avaliar os resultados alcançados. [...] A Constituição Federal de 1988 assevera que a segurança pública é dever do Estado, entretanto, direito e responsabilidade de todos. Assim o estabelecimento de parcerias emerge como fundamental para dar consequência aos demais eixos estruturantes. Buscaremos parcerias com a comunidade, as autoridades cívicas eleitas, a comunidade de negócios, outras instituições, com destaque para a Polícia Civil, o Ministério Público e Poder Judiciário, e com a mídia. (SANTA CATARINA, 2013, p. 24-25).
Hipólito e Tasca (2012, p. 229, grifo do autor), sobre esta temática, afirmam:
Desta reflexão final pode-se concluir que geralmente a polícia não tem o condão de atuar diretamente sobre as causas dos problemas de segurança pública, razão pela qual sua atuação isolada não fornece, na maioria das vezes resultados duradouros. No entanto, ela tem o dever de identificar quais são estas causas e instar as pessoas ou organizações que têm essa responsabilidade, a fazê-lo, pois à POLICIA MILITAR COMPETE PRESERVAR A ORDEM PÚBLICA.
Deste modo, a Polícia Militar instituição responsável pela preservação da ordem pública e pela atividade de polícia ostensiva, tem dentre as suas atribuições executar ações voltadas à prevenção do crime e da desordem, devendo se posicionar como instituição protagonista e habilitada para divulgar e implementar a estratégia de prevenção do crime através da desenho urbano, o que se passa a estudar em seguida.
