RESUMO:O presente artigo realiza uma análise sobre a competência da Polícia Militar para implementar a estratégia de prevenção do crime através do desenho urbano, em uma perspectiva de redução da criminalidade e da desordem em espaços públicos e privados. O artigo científico utilizou-se do método dedutivo, o qual propiciou ao pesquisador obter uma visão geral da temática, valendo-se ainda da técnica de pesquisa bibliográfica e exploratória. A pesquisa científica agrega relevância à medida que busca demarcar a influência e importância do ambiente na prevenção de infrações penais, bem como expõe a competência da Polícia Militar para participar como protagonista na implementação de ações voltadas a prevenir o crime e a desordem por meio da arquitetura ambiental. Infere-se, por fim, que promover a discussão acadêmica sobre o assunto, torna-se de importância inquestionável a fim de que a Polícia Militar possa estabelecer o marco conceitual da estratégia de prevenção ao crime através de espaços urbanos seguros como alicerce para aplicação de ações preventivas.
Palavras-chave: Crime. Ciências Policiais. Desenho urbano. Polícia Militar.
1 INTRODUÇÃO
No presente artigo será realizada uma análise sobre a competência constitucional da Polícia Militar para implementar a estratégia de prevenção do crime através do desenho urbano, com objetivo de reduzir a ocorrência de infrações penais em espaços públicos e privados. A temática em tela deve estar inserida na pauta de debates sobre estratégias de segurança pública, uma vez que surge como alternativa tipicamente preventiva para preservação da ordem pública.
A pesquisa científica tem como público alvo: os pesquisadores das diversas áreas do conhecimento que debruçam sobre o tema; a Polícia Militar, instituição imprescindível para efetivação desta estratégia; a sociedade organizada e seus representantes, que assumem papel de fundamental importância no controle da criminalidade e da desordem; e, por fim, os políticos, administradores responsáveis por executar projetos urbanísticos e arquitetônicos, bem como por realizar e implementar programas que contribuem para o controle e redução do crime, da violência e da desordem.
A problemática surge no momento em que o aumento da violência e criminalidade no país leva o Estado, juntamente com os órgãos de segurança pública, de justiça criminal e a sociedade organizada a compreenderem que o controle da criminalidade não deve estar focado apenas em ações repressivas de polícia. Deve-se ir além do policiamento tradicional, buscando efetivar ações preventivas que atuem sobre a causa do problema, assim como sedimentar e fortalecer parcerias com outros órgãos da administração pública e profissionais de outras áreas do conhecimento, como arquitetura, urbanismo, engenharia, tecnologia, psicologia, entre outras, em busca da paz social.
É neste contexto que a estratégia de prevenção do crime através do desenho urbano se apresenta como um importante instrumento de preservação da ordem pública, razão pela qual a Policia Militar deve se posicionar na vanguarda da implementação desta estratégia.
O presente artigo utilizou-se do método dedutivo, a fim de obter uma visão geral da temática, valendo-se ainda da técnica de pesquisa bibliográfica e exploratória. A pesquisa científica foi organizada em tópicos, sendo o primeiro, uma introdução que apresenta o objeto de estudo; o segundo trabalha aspectos que influenciam no aumento da criminalidade e violência, assim como o conceito, a origem histórica, os principais referenciais teóricos e princípios que fundamentam a estratégias de prevenção do crime através do desenho urbano; o terceiro discorre sobre a competência da Polícia Militar para implementar por meio de ações a estratégia; o quarto, aborda as experiências realizadas com a aplicação da estratégia de arquitetura contra o crime; quinto, conclusão buscando a reflexão sobre a importância do estudo dos espaços na prevenção do crime e da desordem, e sobre a competência da Polícia Militar para implementação da estratégia; sexto, as fontes de pesquisa utilizadas.
2 DESENVOLVIMENTO
2.1 A prevenção do crime e da desordem através do desenho urbano
De pronto, há de se destacar que o crime é um fenômeno muito complexo que se integra na sociedade urbana, cujo aumento está relacionado a aspectos sociais, institucionais e ao ambiente físico. (CARPANEDA, 2008).
Entretanto, em que pese a complexidade dos fatores do crime, pode-se afirmar que a sua ocorrência está alinhada à presença de três elementos, que são denominados pelos criminologistas de triângulo do crime: um infrator, um alvo vulnerável e um ambiente que favoreça as condições para que o crime ocorra. (HIPÓLITO; TASCA, 2012).
Embora haja a necessidade de estudo sobre todos estes elementos que contribuem para a existência do crime, bem como se verifique a importância de se operacionalizar ações capazes de atender a cada um deles, a presente pesquisa terá como foco os aspectos atinentes ao ambiente e sua relação com a criminalidade, sem, contudo, deixar de abordar aspectos sociais que fundamentam a estratégia de prevenção do crime através do desenho urbano.
Cumpre pontuar que a prevenção do crime através da arquitetura ambiental, de acordo com Fundação Paz Ciudadana (2003), traz como principais aspectos a influenciar o aumento da criminalidade: a falta de iluminação, de limpeza, manutenção, sinais de desordem social e física, como pichações, janelas quebradas, equipamentos ou mobiliários atingidos pelo vandalismo e a não apropriação dos espaços pela comunidade.
É imprescindível, porém, que o ambiente não seja compreendido apenas a partir do seu aspecto físico, mas também por outros fatores, pois como bem completa Lima (2006), a falta de assistência imediata ao menor abandonado, falta de uma política de educação integral para todos, inchaço das grandes cidades, crescimento desordenado das cidades, falta de planejamento urbano e bolsões de misérias influenciam no aumento da violência.
Assim, inicia-se a pesquisa pela conceituação da estratégia Crime Prevention Through Environmental Design (CPTED) ou Prevenção do Crime Através da Arquitetura Ambiental, que surgiu na década de 60, mas foi apresentada com esta denominação por C. Ray Jeffery em 1971. (BONDARUK, 2007).
Com o passar dos anos a estratégia expandiu-se e novos pesquisadores passaram a estudar e escrever sobre o tema, apresentando à estratégia denominações diferentes, mas com aspectos conceituais de mesma natureza, tais como: A Prevenção do Crime Através do Desenho Urbano, Espaços Urbanos Seguros, Arquitetura Contra o Crime e Espaços Defensáveis.
Neste sentido, Bondaruk (2007, p. 71) define Prevenção do Crime Através da Arquitetura Ambiental como sendo:
A Prevenção do Crime Através da Arquitetura Ambiental pode ser definida como todas as providências a serem tomadas, visando reduzir a probabilidade do acontecimento de delitos, através de modificações no desenho urbano, aumentando assim a sensação de segurança.
Tem-se ainda a denominação Defensible Space (Espaço Defensável), entendido como o conjunto de princípios estratégicos capazes de organizar os espaços residenciais das cidades, tornando-os controlados pela comunidade através do uso de barreiras, do aumento da vigilância e do controle pelos residentes. (NEWMAN, 1996).
Outra expressão utilizada é Espaços Urbanos Seguros, que são espaços públicos planejados e administrados de forma participativa, com vistas a reduzir a incidência de delitos e violência, aumentar a sensação de segurança das pessoas, incentivar a permanência no local e a apropriação da comunidade para atividades de convivência, melhorando a qualidade de vida da população. (BRASIL, 2009).
Vencida a análise conceitual, passa-se ao estudo dos aspectos históricos, teóricos e principais estratégias aplicadas na prevenção do crime através do desenho urbano.
É certo que estudos científicos sobre a relação existente entre a criminalidade e os espaços urbanos e suas variáveis físicas estão em construção. Todavia, foi nos Estados Unidos da América, nas décadas de 60 e 70, que surgiram as principais teorias que abordaram esta relação e, ainda hoje, são referências para os autores que debruçam sobre o tema.
Para a maioria dos autores, a pioneira a tratar sobre a influência que as características físicas do ambiente exercem na segurança e no controle da criminalidade e violência foi a americana Jane Jacobs, que publicou em 1961 o livro “Morte e Vida de Grandes Cidades”, que ainda hoje influencia e contribui através de suas teorias para a pesquisa sobre a criminologia ambiental. (BONDARUK, 2007).
Jacobs (2011) elenca em sua obra características que são capazes de influenciar na segurança das ruas e das cidades, citando: a vigilância natural realizada pelos chamados proprietários naturais, que são os moradores da rua e as pessoas que por ali transitam; a separação entre espaços públicos e privados; e o uso ininterrupto das calçadas por pedestres, aumentando o número de olhos vigilantes, denominado pela autora como olhos da rua.
O criminalista C. Ray Jeffery (1971) apud Bondaruk (2007), em seu livro Criminal Behavior and the Physical Environment - Comportamento Criminal e Ambiente Físico, apresentou a expressão CPTED ou Prevenção do Crime Através da Arquitetura Ambiental. Pesquisa que trabalha com a segurança numa perspectiva de reduzir os crimes por meio da diminuição de oportunidades, atuando sob um viés de aumento da dificuldade física e do risco ao infrator, fundamentada em quatro princípios: controle natural de acesso, vigilância natural, reforço territorial e manutenção do espaço público. (SOUZA; COMPANS, 2009).
Já em 1973, Oscar Newman, apresentou a Teoria do Espaço Defensável, através de seu livro Defensible Space: Crime Prevention Through Urban Design (Espaço Defensável: a prevenção do crime através do Desenho Urbano). (BONDARUK, 2007). A teoria está voltada à análise de como o ambiente contribui ou inibe comportamentos delituosos, justificando que o aumento da criminalidade está relacionado a questões como a exclusão social e é caracterizada pela aplicação de princípios estratégicos capazes de organizar os espaços residenciais, tornando-os controláveis pelos moradores. A partir deste momento Newman estabelece 4 estratégias essenciais para a criação de espaços mais seguros: territorialidade, vigilância natural, mecanismos de justaposição e manutenção dos espaços públicos. (CARPANEDA, 2008).
Segundo Souza e Compans (2009), as estratégias apresentadas por Jeffery em 1971 e a teoria proposta por Newman em 1973 constituem a primeira geração da prevenção do crime através do desenho urbano. Estas estratégias e teoria foram criticadas por criminologistas e cientistas sociais, por estarem extremamente focadas em aspectos físicos do ambiente, defenderem de forma simplista a relação entre a criminalidade e a territorialidade e por não estabelecerem características e motivação dos criminosos. (COZENS; SAVILLE; HILLER, 2005; CARPANEDA, 2008).
Frente às críticas, incorporou-se a CPTED aspectos de natureza social, com destaque para dois: o primeiro, o capital social, que se refere à formação de redes de convivência, associada à participação ativa da comunidade potencializando a confiança entre as pessoas; e o segundo, a cidadania ativa que está vinculada à responsabilidade social da comunidade em assumir o controle sobre os seus espaços comunitários, afastando as pessoas causadoras de desordem. (TASCA, 2013).
De acordo com Fernandes (2011, p. 4):
Todos estes problemas iniciais foram superados por Timmothy Crowe, com a 2ª geração da CPTED. Nesta nova geração, a CPTED foi aperfeiçoada passando, por um lado, a incorporar a dimensão social, de forma a assegurar que o espaço se torne defensible pelos seus residentes, e por outro a preocupar-se com a criação de actividades sociais positivas e diversificadas para encorajar os residentes a apropriarem-se do espaço e a retirar proveito da vigilância natural.
A CPTED de segunda geração defende que a estratégia se estabeleça para além da concepção física do ambiente, pois inclui aspectos de natureza sociais e agrega a avaliação de risco, perfil sócio-econômico e demográfico e a participação ativa da comunidade na apropriação e manutenção dos espaços. (COZENS; SAVILLE; HILLER, 2005).
Souza e Compans (2009, p. 17) contribuem com este processo de construção da CPTED de segunda geração, e acrescentam quatro novas categorias, quais sejam:
(1) desenvolvimento da escala comunitária: variável física relacionada à percepção do medo do morador, associado ao controle que este exerce sobre o espaço; (2) avaliação dos espaços de encontro comunitários; (3) as organizações comunitárias existentes; e (4) a participação ativa dos moradores.
Deste modo, percebe-se que a 2ª geração da CPTED permitiu uma abordagem mais abrangente do ambiente, passando a considerar o ambiente não só pelos aspectos físicos, mas, sobretudo, a partir das relações humanas e sociais existentes em determinado ambiente.
Cozens, Saville e Hillier (2005), ao procederem à pesquisa de revisão da estratégia de prevenção do crime através do desenho urbano e afirmarem sua eficácia na redução da criminalidade, identificam seis dimensões da prevenção ambiental, quais sejam: territorialidade, vigilância, controle de acesso, proteção de alvos, imagem/manutenção e atividade. De tal sorte que este estudo passa a considerar essas dimensões como princípios que fundamentam o marco conceitual desta pesquisa.
Inicia-se a abordagem pela territorialidade, princípio central da estratégia de prevenção do crime através da arquitetura ambiental, que defende a ocupação do espaço por determinado grupo, com objetivo de diminuir o acesso de outras pessoas e transmitir a ideia de que aquele território pertence a alguém. Noutros termos, significa dizer que as pessoas devem proteger as áreas próximas as suas residências, e coibir atitudes de desordem ou chamar as autoridades competentes para que assim o façam. (COZENS; SAVILLE; HILLIER, 2005).
Neste norte, para que se consiga a definição do espaço, aspectos como a natureza do espaço (pública, privada, parceria público-privadas), o tipo de espaço (comercial, lazer, residencial, etc), as áreas do espaço definidas (playground, bar, pista de caminhada, etc), as regras de utilização e as ações sociais e culturais harmoniosas, devem estar claramente definidos. Além disso, a destinação do espaço é elemento fundamental para que se sedimente a territorialidade. Não por outra razão, de maneira evidente deve estar o propósito, o fim para o qual o espaço foi desenhado; bem como, as áreas existentes no espaço devem despertar a atratividade e estimular o seu uso pretendido e adequado.
Vigilância, por sua vez, pode ser classificada em natural, formal e mecânica. É o princípio de prevenção que transmite ao infrator a sensação de estar sendo vigiado e observado, o que acaba por inibir a ação criminosa e a desordem, pois aumenta a percepção de risco do infrator. A vigilância natural se caracteriza pela capacidade dos moradores e transeuntes de supervisionar áreas públicas e semipúblicas; a formal é a vigilância realizada por pessoas especializadas e organizadas, como policiais e vigilantes privados; e a mecânica, utiliza da tecnologia como instrumento de segurança, como iluminação pública e câmera de vídeo monitoramento. (TASCA, 2013).
Já o controle de acesso tem por objetivo reduzir a oportunidade de cometimento de crimes nos espaços, controla o acesso de pessoas desconhecidas e cria uma percepção de risco, o que inibe a prática de infração penal. O controle de acesso pode ser realizado através de barreiras como cercas, muros e por meio mecânico, com a utilização de trancas, fechaduras, correntes e portões. (SALLES, 2007).
O princípio da proteção de alvos tem por base o esforço que o infrator terá que fazer para cometer o crime, o que acaba por inibir a prática do delito. São utilizadas como ferramentas de proteção: a instalação de alarmes, cercas, grades, muros e trancas. Entretanto, este princípio foi questionado sob fundamento de que poderia gerar o efeito fortaleza e gerar ambientes perigosos. Contudo, parte considerável dos pesquisadores entende que a proteção de alvo, desde que não seja em excesso, é sim um princípio da CPTED, em razão de sua capacidade de proteção e redução do medo do crime. (COZENS; SAVILLE; HILLER, 2005).
A imagem/manutenção reduz a percepção de abandono e vulnerabilidade dos espaços urbanos, evita a criação de ambientes propícios à prática de delitos e é um indicador físico relevante de harmonia social e controle social informal. A manutenção deve ser realizada em parceria entre a administração pública e a comunidade. (BONDARUK, 2007).
Quanto à estratégia de atividade, esta envolve a utilização do desenho e diversificação das características dos bairros, através de construções de imóveis residenciais e comerciais nos mesmos espaços, com o objetivo de transformar locais de alto risco de vitimização pela pouca vigilância natural, em ambientes seguros, pela geração de circulação, movimento e atividades constante de pessoas durante o dia e a noite. (TASCA, 2013).
Verifica-se, que estes princípios da CPTED se transformam em estratégias de planejamento dos espaços voltados à segurança, com destaque para: criação do sentimento de pertença através da ocupação, manutenção e gestão, supervisão pelos moradores e transeuntes dos espaços, iluminação adequada, aumento do campo visual, implementação de barreiras que dificultem o acesso, diminuição de áreas vulneráveis, promoção do uso misto, criação de atividades de lazer e convivência social.
Cabe destacar que a aplicação da estratégia de prevenção do crime através do desenho urbano requer um estudo capaz de identificar as características físicas e sociais de cada localidade, com objetivo de buscar informações sobre o espaço, objeto da aplicação da estratégia, o tipo de pessoas que utilizam e a modalidade de infrações penais ocorridas, para que o planejamento das intervenções seja direcionado ao local estudado, respeitando as peculiaridades de cada caso. (RICARDO; SIQUEIRA; MARQUES, 2013).
Entretanto, apesar da sua comprovada eficiência, a estratégia recebeu crítica sob o fundamento de que após sua implementação ocorre o deslocamento do crime para outros locais, porém, não estando presentes as oportunidades para atividades criminosas, os delitos não irão necessariamente migrar. (CARPANEDA, 2008).
Importante pontuar que mesmo que ocorra o deslocamento, a estratégia não pode ser descartada e enfraquecida, e sim aplicada neste local objeto da migração, até que o bairro ou cidade elimine seus ambientes vulneráveis e propícios à prática de delitos e desordem.
Ressalta-se que a comunidade tem fundamental importância para efetivação da estratégia de prevenção do crime através da arquitetura ambiental, sendo a principal responsável pelo controle, ocupação e manutenção dos espaços.
Desta forma, o estudo conceitual, histórico, teórico e das principais estratégias apresentadas contribuíram para o conhecimento do estado das artes em matéria de prevenção do crime através do desenho urbano, como mais uma eficiente estratégia de preservação da ordem pública voltada à prevenção do crime, da desordem e da violência.
2.2 Ações da Polícia Militar como instituição competente para implementar a estratégia de prevenção do crime através do desenho urbano
Neste capítulo, com objetivo de compreender a temática a que se refere o título deste trabalho, será abordada a competência da Policia Militar para atuar por meio de ações preventivas, como protagonista na implementação da estratégia de prevenção do crime através da arquitetura ambiental, a fim de atender as necessidades da população, garantir a sensação de segurança e a paz social.
Fernandes (2011, p. 5), contribuindo com este entendimento esclarece que:
É essencial que as Forças de Segurança locais estejam envolvidas nas iniciativas CPTED, pois estes são capazes de identificar os problemas relacionados com o espaço construído e sabem onde ocorrem os diferentes tipos de crime, facto que [...] não vem previsto na legislação urbanística.
Antes, porém, de adentrar no estudo específico sobre a competência da Polícia Militar para implementar a estratégia objeto da pesquisa, é oportuno destacar que existem dificuldades para sua aplicação. Ricardo, Siqueira e Marques (2013, p. 211), colaboram com este debate e destacam:
[....] nas experiências latinas, a persistência de problemas estruturais, como as desigualdades socioterritoriais, a falta de moradia digna ou infraestrutura urbana, faz com que o desenho seja uma ferramenta de segunda ordem, chegando ao final dos processos. No caso dos países do norte, verifica-se justamente o contrário: a população já conta com políticas e obras desenvolvidas para satisfazer suas necessidades básicas, podendo se organizar em torno de temas que julgue relevantes e inovadores para a consolidação da cidadania.
Em que pese existirem dificuldades institucionais, administrativas, econômicas e estruturais para a aplicação da CPTED, esta é uma estratégia de fundamental importância para a construção de cidades mais seguras, razão pela qual deve haver maior incentivo para sua implementação, e, ainda, estar inserida nas políticas de segurança pública.
Neste sentido, o Governo Federal através do Ministério da Justiça conseguiu por meio da Lei nº 11.530, de 2007, instituir o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (PRONASCI), que possui 94 ações estratégicas de prevenção, dentre elas a ação 54 que estabelece orientações gerais sobre a estratégia Espaços Urbanos Seguros e possibilita aos Entes Federados, através da elaboração de projetos, a terem acesso a financiamentos para a implementação da estratégia, o que demonstra a sua importância na prevenção e os esforços governamentais dispensados. (BRASIL, 2009).
Para que se possa compreender a competência da Polícia Militar em participar de todo este processo, é necessário o estudo e a análise da legislação e dos ensinamentos doutrinários. Isto porque, com a promulgação da Constituição Federal de 1988, a Polícia Militar continuou inserida no rol das instituições responsáveis pela segurança pública, mas ao mesmo tempo teve suas atribuições alargadas, ao deixar de ser apenas uma instituição de manutenção da ordem e de policiamento ostensivo, para figurar como uma instituição responsável pela preservação da ordem pública e pelo exercício do poder de polícia ostensiva, conforme estabelece o artigo 144, V e § 5º:
Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
[...]
V – Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares.
[...]
§5º - às Polícias Militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública; aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições definidas em lei, incumbe a execução de atividades de defesa civil. (BRASIL, 1998).
Assevera-se que normas infraconstitucionais passaram a ratificar tal competência, a citar, o artigo 10 da Lei nº 454, de 2009, do Estado de Santa Catarina, que dispõe:
Art. 10. Os Oficiais da Polícia Militar são autoridades policiais militares para o exercício das missões de Polícia Ostensiva e de Preservação da Ordem Pública, na forma do § 5º do art. 144 da Constituição Federal, incluindo os atos de polícia administrativa ostensiva a ela inerentes. (SANTA CATARINA, 2009).
Para que se possa entender missão constitucional policial militar, torna-se fundamental compreender a abrangência dos termos, de tal modo que se faz necessário conceituar ordem pública e segurança pública, bem como delimitar a missão de preservação da ordem pública e de polícia ostensiva. A este ponto, o Regulamento para as Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares (R-200), aprovado pelo Decreto Federal n. 88.777, de 1983, em seu artigo 2º, conceitua ordem pública:
[...]
21) Ordem Pública -.Conjunto de regras formais, que emanam do ordenamento jurídico da Nação, tendo por escopo regular as relações sociais de todos os níveis, do interesse público, estabelecendo um clima de convivência harmoniosa e pacífica, fiscalizado pelo poder de polícia, e constituindo uma situação ou condição que conduza ao bem comum.
[...]. (BRASIL, 1983).
O conceito de ordem pública apresentando no R-200 seria um conceito restrito, mas que serve de ponto de partida para entender o que vem a ser. Louis Rolland (1947, p. 399 apud Lazzarini, 1999, p. 52) trouxe significativa contribuição, ao estabelecer que “[...] a polícia tem por objeto assegurar a ordem, isto é, a tranquilidade, a segurança e a salubridade, concluindo por asseverar que assegurar a ordem pública, em suma, é assegurar essas três coisas”.
Contribuindo com este processo Lazzarini (1986, p. 13-14, grifo do autor) tece as seguintes considerações:
[...] a ordem pública é mais fácil de ser sentida do que definida, mesmo porque ela varia de entendimento no tempo e no espaço. Aliás, nessa última hipótese, pode variar, inclusive dentro de um determinado país. Mas sentir-se-á a ordem pública segundo critérios de ordem superior, políticos, econômicos, morais e, até mesmo, religiosos. A ordem pública não deixa de ser uma situação de legalidade e moralidade normal, apurada por quem tenha competência para isso sentir e valorar. A ordem pública, em outras palavras, existirá onde estiver ausente a desordem, isto é, os atos de violência, de que espécie for, contra as pessoas, bens ou o próprio Estado. A ordem pública não é figura jurídica, embora se origine e tenha a sua existência formal.
Neste delinear, salientam-se as palavras de Moreira Neto (1991, p. 141, grifo do autor):
A ordem pública é a disposição pacífica e harmoniosa da convivência pública, conforme princípios éticos vigentes na sociedade. Como se pode apreciar, o referencial ordinatório não é apenas a lei e, tampouco, se satisfaz com princípios democráticos: a ordem pública é mais exigente, pois tem uma dimensão moral diretamente referida às exigências sociais e, por isso, própria de cada grupo. A ordem pública deve ser portanto, legal, legítima e moral.
Deste modo, pode-se afirmar que a ordem pública estabelecida no texto Constitucional de 1988, está relacionada ao seu conceito mais amplo, abrangendo a segurança pública, tranquilidade pública e a salubridade pública. Aliás, importante frisar que a ordem pública transcende o conceito legal previsto no R-200, uma vez que o conjunto de regras formais é apenas ordem jurídica e, por sua vez, a ordem pública é o conjunto de regras formais mais regras informais. Assim, sendo a Polícia Militar a força pública responsável pela preservação da ordem pública, tem o poder/dever de atuar na proteção de cada um destes direitos constitucionais de saúde, de tranquilidade e de segurança públicas.
Tocante à segurança pública, Filocre (2010, p. 12-13) conceitua sob quatro dimensões:
[...] segurança pública são os órgãos responsáveis pela manutenção da ordem pública; segurança pública é o conjunto de atividades destinadas à manutenção da ordem pública; segurança pública é o direito à proteção estatal, conferindo a cada um e a todos os membros da sociedade a permanente sensação de segurança; segurança pública é a ausência de perturbação, a garantia da ordem. Qualquer que seja a abordagem eleita, trata-se uma mesma segurança pública porque um mesmo conceito de ordem pública se faz presente.
Já para Lazzarini (1999, p. 53-54) segurança pública é:
[...] o estado antidelitual, que resulta da observância dos preceitos tutelados pelos códigos penais comuns e pela lei de contravenções penais, com ações de polícia repressiva ou preventiva típicas, afastando-se assim, por meio de organizações próprias, de todo perigo, ou de todo mal que possa afetar a ordem pública, em prejuízo da vida, da liberdade ou dos direitos de propriedade das pessoas, limitando as liberdades individuais, estabelecendo que a liberdade de cada pessoa, mesmo em fazer aquilo que a lei não lhe veda, não pode ir além da liberdade assegurada aos demais, ofendendo-a.
Dito isso, evidencia-se que as novas expressões apresentadas no texto constitucional, polícia ostensiva e preservação da ordem pública, merecem uma atenção especial, pois regulamentam a atuação da Polícia Militar no cumprimento da sua missão constitucional.
Polícia ostensiva é uma expressão cunhada com o objetivo de estabelecer a exclusividade das Polícias Militares para exercê-la, e ao mesmo tempo marca o alargamento de suas atribuições, pois deixa de exercer apenas o policiamento ostensivo para exercer o ciclo completo de polícia administrativa em quatro fases: ordem de polícia, consentimento de polícia, fiscalização de polícia e sanção de polícia. (MOREIRA NETO, 2009).
Contribuindo com a construção e efetivação do conceito de polícia ostensiva, a Advocacia Geral da União através do Parecer GM-25, aprovado pelo Presidente da República, manifestou-se conceituando cada uma de suas fases:
A ordem de polícia se contém num preceito, que, necessariamente, nasce da lei, pois se trata de uma reserva legal (art. 5º, II), e pode ser enriquecido discricionariamente, consoante as circunstâncias, pela Administração. ...
O consentimento de polícia, quando couber, será a anuência, vinculada ou discricionária, do Estado com a atividade submetida ao preceito vedativo relativo, sempre que satisfeitos os condicionamentos exigidos. ...
A fiscalização de polícia é uma forma ordinária e inafastável de atuação administrativa, através da qual se verifica o cumprimento da ordem de polícia ou a regularidade da atividade já consentida por uma licença ou uma autorização. A fiscalização pode ser ex officio ou provocada. No caso específico da atuação da polícia de preservação da ordem pública, é que toma o nome de policiamento.
Finalmente, a sanção de polícia é a atuação administrativa auto-executória que se destina à repressão da infração. No caso da infração à ordem pública, a atividade administrativa, auto-executória, no exercício do poder de polícia, se esgota no constrangimento pessoal, direto e imediato, na justa medida para restabelecê-la.
Como se observa, o policiamento corresponde apenas à atividade de fiscalização; por esse motivo, a expressão utilizada, polícia ostensiva, expande a atuação das Polícias Militares à integralidade das fases do exercício do poder de polícia. (BRASIL, 2001, p. 5, grifo do autor).
Entretanto, não se pode confundir o poder de polícia administrativa geral ou de ordem pública, que é próprio da Polícia Militar no exercício da atividade de polícia ostensiva, com a polícia administrativa específica ou especial, que apresenta ramificações. Sobre este ponto, reporta-se a preciosa contribuição de Gasparini (1998, p. 60):
A polícia administrativa geral é voltada aos aspectos da ordem pública, que são: segurança, tranqüilidade e salubridade, tendo previsão constitucional e legal, permitindo uma maior flexibilidade à Administração Pública por ser mais propícia à atuação discricionária, daí ter o formato de instituição, exigindo preparo e controle adequados de seus quadros, o que vai desde as condições particulares de ingresso, passando por formação, carreira, deveres e direitos, que lhes permitem exercer o poder soberano do Estado, inclusive usando da força para que a lei se sobreponha e a ordem turbada seja, prontamente, restabelecida.
A polícia administrativa especial, por sua vez, não tem por objeto a ordem pública e dilui-se em múltiplos segmentos, conforme os ramos das atividades particulares que lhe cumpre fiscalizar. Sua previsão legal é muito mais estreita que a da polícia de ordem pública e seu formato não é o de instituição.
Assevera-se, então, que enquanto a polícia administrativa geral no desempenho das suas atribuições encontra-se direcionada à percepção e efetivação da segurança, tranquilidade e salubridade; a polícia administrativa especial tem por objeto ramos administrativos específicos, com atribuições adstritas a certos segmentos, sendo inerentes e se difundindo por toda a Administração Pública, polícia florestal, polícia sanitária, polícia de trânsito, dentre outros. (MEIRELLES, 2003).
Já a expressão preservação da ordem pública, abrange tanto a prevenção como o restabelecimento da ordem, tendo por atribuição garantir sua integralidade e inviolabilidade, e é com base neste atributo constitucional que a Polícia Militar exerce sua função preventiva e repressiva, com objetivo de enfrentar as situações que coloquem em risco a segurança pública. (LAZZARINI, 1999).
Moreira Neto (2009) complementa que o poder de polícia de preservação da ordem pública apresenta duas formas de atuação do Estado com vistas a enfrentar as situações de desordem que coloquem em risco a segurança pública. A primeira, a prevenção que é exercida em estado de normalidade e se caracteriza por meio de ações preventivas capazes de evitar a violação da ordem e incolumidade do Estado, das instituições e indivíduos. Já a segunda, a repressão, ocorre na quebra da ordem e é restabelecida por meio de ações de polícia ostensiva repressivas, capazes de cessar situações adversas e restabelecer o estado de normalidade, e é de atribuição exclusiva do Estado.
Contribuindo com este estudo, Teza (2011) destaca em sua obra que a missão principal das Polícias Militares é a prevenção, com atividades voltadas a evitar a desordem pública, e que a atividade repressiva somente será exercida quando os atos preventivos não forem eficientes para impedir a quebra da ordem pública.
E é neste contexto que a Polícia Militar, com fundamento na sua missão constitucional de preservação da ordem pública e de polícia ostensiva, com sua presença diária nas ruas e no atendimento de ocorrências nos espaços vulneráveis, se apresenta como uma instituição competente, parceira e protagonista para implementar a prevenção do crime e da desordem através do desenho urbano.
Diante disto, passa-se a análise das ações que efetivam este processo. Cabe destacar que o presente artigo não tem por objetivo esgotar todas as ações a serem implementadas, mas apresentar que existem ações eficientes e que devem ser observadas e praticadas, seja de forma direta ou indireta, como importante instrumento de prevenção do crime.
Haja vista a cientificidade, selecionou-se para o presente artigo três ações específicas constantes no Plano de Comando da Polícia Militar de Santa Catarina. Dentre as ações, duas estão expressas e são aplicadas em projetos-pilotos diretamente pela Polícia Militar – vistoria preventiva e atendimento preventivo pós-crime; e uma implícita – a ação de identificação de problema criminal relacionado ao ambiente físico, através de estudos e dados estatísticos, e posterior acionamento dos órgãos responsáveis para aplicação da CPTED.
Contribuindo com este processo, a 1ª Companhia do 4º Batalhão de Polícia Militar destaca:
Destarte, salienta-se que a nova tecnologia de trabalho de forma inovadora, após mapeamento das áreas potenciais de criminalidade através da regra de Paretto, efetua vistorias preventivas, em que se observará elementos estruturantes facilitadores da prática do crime, recomendando ao proprietário adequação por Parecer Técnico da Polícia Militar.
No que toca à polícia restaurativa, incidirá no pós-crime; inspecionando estabelecimentos e residências vitimizadas, recomendando igualmente adequações por Parecer Técnico, além de despender maior atenção à vítima e colher importantes dados para fomentar o conhecimento policial e estabelecer padrão criminal da região. (SANTA CATARINA, 2010).
Nesta seara, observa-se ainda o Manual de Padronização de Procedimentos Operacionais da Polícia Militar de Santa Catarina, aprovado pela Portaria nº 059 de 2012, do Comandante-Geral, que traz em seu corpo um instrumento de estudo, orientação e direcionamento para o policial militar. (SANTA CATARINA, 2012).
Dentre os procedimentos operacionais trazidos no manual, merecem destaque para a presente pesquisa os Procedimentos Operacionais Padrão (POP) números: 104, 105, 106 e 107. O primeiro e o segundo tratam, respectivamente, da vistoria preventiva: residencial e comercial; o terceiro e quarto referem-se, concomitantemente, ao atendimento pós-crime: residencial e comercial. Observa-se que as ações mencionadas referem-se a boas práticas locais que, após aprimoradas, passaram a ser institucionalizadas e sedimentadas pela corporação através do Plano de Comando e dos referidos POP´s.
Destaca-se que os procedimentos analisados estabelecem a sequência de ações a serem aplicadas por policial militar capacitado, estando fundamentados nos artigos 5º, caput, 6º, caput, 144, § 5º da Constituição Federal de 1988, artigos 105, II e 107 da Constituição do Estado de Santa Catarina, artigo 10 da Lei Complementar 454, de 2009 e Parecer nº AGU/TH/02/2001- Anexo ao parecer GM-25. (SANTA CATARINA, 2012).
A ação de vistoria preventiva residencial ou comercial trata-se de um serviço fornecido pela Polícia Militar à sociedade, que tem por objetivo prestar uma consultoria de segurança voltada à prevenção do crime através do desenho urbano, conforme estabelece o Plano de Comando da Polícia Miliar de Santa Catariana. (SANTA CATARINA, 2013).
Para efetivar e fundamentar esta ação foram editados no Manual de Padronização de Procedimentos Operacionais Padrão da Polícia Militar de Santa Catarina, o POP nº 104 e POP nº 105, já mencionados, cujos anexos são formulários que abordam quesitos a serem respondidos e que estão intimamente relacionados com os princípios basilares da estratégia de prevenção do crime através do desenho urbano, pois trabalham com: acessibilidade, iluminação, barreira perimetral, arborização e paisagismo, visibilidade, reforço territorial e vigilância natural. (SANTA CATARINA, 2012).
Assim, a vistoria preventiva se apresenta como um importante instrumento que oportuniza aos órgãos de segurança uma análise preventiva do ambiente físico, com o objetivo de indicar melhorias capazes de reduzir a probabilidade de vitimização ou lesão patrimonial, bem como presta à sociedade orientação e sugestões para melhorar as características ou elementos das suas propriedades. (SILVEIRA, 2012).
Outro serviço fornecido pela Polícia Militar do Estado de Santa Catarina à sociedade, assim como na vistoria preventiva, é a ação de atendimento preventivo pós-crime residencial ou comercial, que tem por objetivo instruir as vítimas prestando informações destinadas a reduzir a revitimização e implementar, a partir da coleta de informações sobre o infrator e seu modo de operar, ações capazes de diminuir os riscos. (SANTA CATARINA, 2013).
Dentre as informações e instruções de segurança, prestadas pelo policial militar à vítima de crime, quando do atendimento preventivo pós-crime, destacam-se aquelas relacionadas à estratégia de prevenção do crime através do desenho urbano, que podem ser identificadas no POP nº 106 e POP nº 107, com a seguinte redação:
POP 106
[...]
III. Verificar se já foi realizada Vistoria Preventiva Residencial;
i. Se já foi realizada, verificar se houve alterações:
1) Se houve alterações, atualizar;
2) Se não houve, realizar o Atendimento Preventivo Pós-Crime
Residencial.
ii. Se não foi realizada a Vistoria Preventiva Residencial, executá-la (POP nº 104).
[...]
POP 107
[...]
III. Verificar se já foi realizada Vistoria Preventiva Comercial;
i. Se já foi realizada, verificar se houve alterações:
1) Se houve alterações, atualizar;
2) Se não houve, realizar o Atendimento Preventivo Pós-Crime
Comercial;
ii. Se não foi realizada a Vistoria Preventiva Comercial, executá-la (POP nº 105);
[...]. (SANTA CATARINA, 2012).
A terceira linha de ação preventiva com base na CPTED, diz respeito à identificação de problema criminal e de desordem relacionados ao ambiente físico e o posterior acionamento dos órgãos responsáveis para aplicação da estratégia. Tem-se, que a análise esmiuçada do problema permitirá identificar as causas ambientais que contribuem para quebra da ordem pública e, a partir de então, acionar as instituições parceiras e competentes, tais como: Ministério Público, Poder Judiciário e Prefeitura Municipal, que tem responsabilidade de atuação concorrente sobre cada causa específica. (SANTA CATARINA, 2013).
Indispensável tecer que a Polícia Militar nem sempre tem competência legal para executar diretamente ações capazes de implementar a estratégia de prevenção do crime através do desenho urbano, cita-se como exemplo: a realização de projetos urbanísticos em espaços públicos vulneráveis, que é competência do Estado ou do Município; determinar que proprietários de imóveis particulares que tem causado problemas criminais deem a devida destinação social ao imóvel ou realizem obras capazes de diminuir sua vulnerabilidade, sendo estas ações de responsabilidade legal do Município, Ministério Público e Poder Judiciário.
Não por outra razão, a Polícia Militar enquanto instituição responsável pela preservação da ordem pública, ao identificar a existência de problemas criminais e de desordem relacionados ao ambiente físico, tem o poder/dever de acionar as organizações responsáveis para que desenvolvam ações de prevenção situacional a partir do desenho urbano.
Neste sentido, faz-se necessário destacar que:
A compreensão de um papel mais amplo da polícia e a necessidade de uma atuação em parceria com a sociedade reclama uma atuação policial que contemple, entre as suas atividades, identificar os problemas repetitivos de segurança, analisar suas causas, desenvolver respostas direcionadas a resolução do problema por meio da intervenção sobre essas causas e avaliar os resultados alcançados. [...] A Constituição Federal de 1988 assevera que a segurança pública é dever do Estado, entretanto, direito e responsabilidade de todos. Assim o estabelecimento de parcerias emerge como fundamental para dar consequência aos demais eixos estruturantes. Buscaremos parcerias com a comunidade, as autoridades cívicas eleitas, a comunidade de negócios, outras instituições, com destaque para a Polícia Civil, o Ministério Público e Poder Judiciário, e com a mídia. (SANTA CATARINA, 2013, p. 24-25).
Hipólito e Tasca (2012, p. 229, grifo do autor), sobre esta temática, afirmam:
Desta reflexão final pode-se concluir que geralmente a polícia não tem o condão de atuar diretamente sobre as causas dos problemas de segurança pública, razão pela qual sua atuação isolada não fornece, na maioria das vezes resultados duradouros. No entanto, ela tem o dever de identificar quais são estas causas e instar as pessoas ou organizações que têm essa responsabilidade, a fazê-lo, pois à POLICIA MILITAR COMPETE PRESERVAR A ORDEM PÚBLICA.
Deste modo, a Polícia Militar instituição responsável pela preservação da ordem pública e pela atividade de polícia ostensiva, tem dentre as suas atribuições executar ações voltadas à prevenção do crime e da desordem, devendo se posicionar como instituição protagonista e habilitada para divulgar e implementar a estratégia de prevenção do crime através da desenho urbano, o que se passa a estudar em seguida.
2.3 Experiências realizadas com a implementação da estratégia de prevenção do crime através do desenho urbano
Pesquisou-se algumas experiências nacionais e internacionais que demonstram que a aplicação da prevenção através do desenho urbano apresenta resultados positivos na redução da criminalidade, da violência, da desordem e na melhoria da qualidade de vida das pessoas.
Neste contexto, registra-se o projeto de urbanização ocorrido na comunidade Chico Mendes, região metropolitana de Florianópolis, Santa Catarina, que segundo dados do IBGE, possuía índice de violência altíssimo. Esse processo foi contemplado pelo programa “Habitar Brasil” do Banco Internacional de Desenvolvimento, executado no período de 2000 a 2007. Após a aplicação do projeto verificou-se em análise comparativa entre os anos de 2001 e 2009 uma redução de 70% das ocorrências policiais, 80% na apreensão de armas de fogo e 80% no número de homicídio, conforme quadro 01. (SILVEIRA, 2012).
Quadro 01 – Comparativo de ocorrências policiais
Fonte: (SILVEIRA, 2012, p. 62).
Figura 01 - Projeto de reurbanização Chico Mendes, imagem 1 antes, imagem 2 durante e imagem 3 depois da reurbanização.
Fonte: (SILVEIRA, 2012, p. 58).
Outro importante projeto que aplicou os princípios da CPTED remete a Praça XV de Novembro, localizada no Centro da cidade de Florianópolis. Neste processo, a Polícia Militar da Santa Catarina participou e somou esforços com entidades públicas e privadas para a implementação de ações ambientais estruturantes, a fim de reduzir a vulnerabilidade do espaço público e aumentar os riscos ao propenso infrator. A Polícia Militar efetuou uma análise situacional, apontando em relatório circunstanciado as condições ambientais da praça, além disso, contribuiu com a parceria público-privada coordenada pela Organização não Governamental Floripa Amanhã, que permitiu a execução de projeto de revitalização capaz de reduzir a vulnerabilidade da Praça XV de Novembro. (SANTA CATARINA, 2010).
Percebe-se, claramente, que antes da revitalização da Praça XV de Novembro, a vegetação baixa e não podada gerava um grau de escuridão/áreas de sombra, o que dificultava a vigilância natural e a ocupação pela comunidade, é possível ver a iluminação automática acessa mesmo durante o dia, conforme a figura 02. Outrossim, a figura nº 03 permite inferir que a poda da vegetação somada a limpeza e pintura das estruturas conferiu iluminação natural adequada ao ambiente. Já a figura nº 05 demonstra que a vigilância natural fora potencializada, de modo que a visibilidade da praça possibilita campo de visão a partir dos lados opostos da praça.
Além das significativas mudanças do ambiente físico, a Polícia Militar promoveu o Projeto Música na Praça, figura nº 06, que ao longo de um semestre trouxe apresentações musicais para o coreto da Praça XV, com o intuito de resgatar a destinação social do espaço público. (SANTA CATARINA, 2010).
A mudança e reestruturação do ambiente físico e social agregaram e fomentaram as relações humanas, de modo que a praça passou a ser frequentada pela comunidade que se apropriou do espaço e passou a auxiliar na sua manutenção, conforme figura 06 e 07. O aumento da circulação de pessoas potencializou a vigilância natural e, por conseguinte, o controle social informal, possibilitando uma diminuição nas ocorrências, visto que antes da intervenção registravam-se de seis a nove ocorrências criminais por mês no interior da praça, e após, na grande maioria dos seis meses seguintes, não houve registro, gerando o aumento na sensação de segurança das pessoas. (VIEIRA, 2011).
Por fim, apresenta-se a experiência aplicada na Holanda denominada Certidão Casas Seguras, um serviço de segurança prestado por policias capacitados, que analisa a segurança das edificações e de seu entorno, bem como analisa em espaços públicos e privados a existência de iluminação, estacionamento ao ar livre, parques de lazer, visibilidade e manutenção, tem por objetivo atender as necessidades da sociedade e apresentar soluções específicas para cada lugar. O programa apresentou resultado considerável nos locais onde foi implementado, houve uma redução de 98% do número de roubos residenciais. (RICARDO; SIQUEIRA; MARQUES, 2013).
Por todo o exposto, percebe-se que as experiências apresentadas sedimentam a importância e a necessidade da estratégia como caminho possível para a redução da criminalidade local, gerando e promovendo a garantia dos direitos sociais de segurança e lazer.
