O imposto sobre a propriedade rural

7 A Administração do imposto sobre a Propriedade Territorial Rural

O imposto sobre a propriedade territorial rural não se revela com importância expressiva em termos financeiros para União, na verdade ele figura como instrumento de política agrária e fundiária.

O imposto sobre a propriedade territorial rural aparece pela primeira vez na Constituição de 1891, a mesma atribuía a competência sobre o imposto aos Estados. Essa competência posteriormente é modificada pela Constituição de 1967, que passa a conferir a competência sobre o imposto para a União, e naquele momento, sem repartição com os entes federativos. A constituição vigente manteve a competência do ITR com a União, e passa a prever a repartição sobre o imposto previsto no art. 153, inciso VI, da CF. A competência continua sendo da União, contudo agora é instituída a repartição com os Municípios de 50% do arrecadado com o imposto. Essa repartição tem previsão no art. 158, inciso II, da CF.

Outra modificação trazida pela Emenda Constitucional n° 42, de 19 de dezembro de 2003, diz respeito a mudanças em relação a competência administrativa, pois com a nova redação do art. 158, II da Constituição caberá ao Município que optar por fiscalizar e cobrar, a totalidade do arrecadado com o ITR. Aqui vale destacar que a competência administrativa não se confunde com a competência tributária, que é a competência legislativa que os entes políticos possuem de criar tributos.

Conforme estabelece o art. 7, do CTN, a competência tributária é indelegável, salvo atribuição das funções de arrecadar ou fiscalizar tributos, ou de executar leis, serviços, atos ou decisões administrativas em matéria tributária. Essa atribuição compreende as garantias e privilégios processuais que competem à pessoa jurídica de direito público que a conferir e pode ser revogada unilateralmente por esta pessoa jurídica que tenha conferido atribuições. A competência e os poderes das autoridades administrativas para a fiscalização e arrecadação através de mecanismos são previstos na legislação tributária.

A administração, arrecadação, tributação e fiscalização do ITR foram regulamentadas pela Lei n° 9.393, de 19 de dezembro de 1996.

A referida lei conferiu a responsabilidade sobre a administração, arrecadação, tributação e fiscalização do ITR a Receita Federal do Brasil e permitiu a realização de convênios com a finalidade de fiscalização das informações e para a cobrança e lançamento do ITR. Com a finalidade de fiscalização das informações sobre os imóveis rurais contidas no DIAC (Documento de Informação e Atualização Cadastral) e DIAT (Documento de Informação e Apuração do ITR), foi prevista a possibilidade de celebração de convênio com o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA). Este por sua vez para atingir essa finalidade poderá celebrar convênios de cooperação com o IBAMA, FUNAI e as Secretarias Estaduais de Agricultura. No caso da cobrança e lançamento do ITR a Secretaria da Receita Federal poderá celebrar convênios com órgãos da administração tributária das unidades federadas.

Como já mencionado cabe ao município 50% do produto da arrecadação com o ITR conforme declara o art. 158, inciso II, da CF e a totalidade se optarem pela hipótese a que se refere o art. 153, § 4º, III, da CF. É importante destacar que caso o Município escolha realizar a fiscalização e cobrança, não poderá realizar redução do imposto ou qualquer outra forma de renúncia fiscal conforme aponta o art. 1, § 2 da Lei nº 11.250, de 27 de dezembro de 2005.

A delegação das atribuições de fiscalização e cobrança pela Secretária da Receita Federal aos Municípios e ao Distrito Federal não implicará em prejuízo da competência supletiva da Secretaria da Receita Federal de fiscalização, de lançamento de créditos tributários, e de cobrança relativas ao ITR. Ainda em relação aos convênios a Secretaria da Receita Federal baixará ato estabelecendo os requisitos e as condições necessárias à celebração dos daqueles. Celebrada o convenio o Município não poderá inovar em relação a matéria tendo em vista que só lhe é atribuída competência administrativa e, portanto, deverá observar a legislação federal de regência do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural.

Em 2008 foi instituído pelo Decreto nº 6.433, de 15 de abril de 2008 o Comitê Gestor do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural- CGITR. Este tem a partir de então a atribuição de dispor sobre matérias relativas à opção pelos Municípios e pelo Distrito Federal para fins de fiscalização, inclusive a de lançamento de créditos tributários, e de cobrança do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural - ITR, de que trata o inciso III do § 4o do art. 153 da CF, bem assim com competência para administrar a operacionalização da opção. O CGTIR é formado por seis membros não remunerados, sendo três representantes da administração tributária federal, designados pelo Ministro da Fazenda, e três representantes de Município ou Distrito Federal indicados pela Confederação Nacional dos Municípios, pela Associação Brasileira dos Municípios e pela Frente Nacional dos Prefeitos.

A celebração de convenio entre a União e os Municípios ou DF está condicionada à protocolização, pelo Município ou pelo Distrito Federal, do termo de opção pelo convenio, e pelo cumprimento dos requisitos e condições necessários à celebração do convênio, estabelecidos pela Secretaria da Receita Federal do Brasil. A Instrução Normativa RFB nº 1640, de 11 de maio de 2016, aponta como requisitos que o ente federativo disponha estrutura de tecnologia da informação suficiente para acessar os sistemas da RFB, que contemple equipamentos e redes de comunicação; lei vigente instituidora de cargo com atribuição de lançamento de créditos tributários; e servidor aprovado em concurso público de provas ou de provas e títulos para o cargo atribuído de lançamento de créditos tributários, em efetivo exercício.

A vigência do convênio tem tempo indeterminado, iniciando a partir da data da publicação de seu extrato no Diário Oficial da União e cessará seus efeitos apenas se o próprio DF ou Município desistir ou se for denunciado pela Receita Federal por descumprir as condições impostas para a sua manutenção. É mantida a competência da RFB para lançamento de multa por atraso na entrega da Declaração do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (DITR) e sobre o contencioso administrativo decorrente do exercício das atribuições delegadas.

Outro ponto de relevância relacionado ao ITR e o cumprimento de sua finalidade foi a instituição do Grupo de Trabalho Permanente denominado Observatório Extrafiscal do ITR – OEITR pelo Decreto N° 6.433, de 15 de abril de 2008. O OEITR tem atribuições estritas e específicas de avaliar o resultado da política extrafiscal do ITR, sobretudo no contexto da gestão compartilhada entre União, Municípios e Distrito Federal, e sugerir seu aperfeiçoamento, conforme destaca o art. 19 do Decreto instituidor.

8 DA DÍVIDA ATIVA

8.1 Da penhora e arresto

Na hipótese de penhora ou arresto de bens na execução de dívida ativa, decorrente de crédito tributário do ITR, será penhorado ou arrestado, preferencialmente, imóvel rural, não tendo recaído a penhora ou o arresto sobre dinheiro, conforme preceitua a lei nº 6.830, que dispõe sobre cobrança judicial da dívida ativa.

Art. 11 - A penhora ou arresto de bens obedecerá à seguinte ordem:

I - dinheiro;

II - título da dívida pública, bem como título de crédito, que tenham cotação em bolsa;

III - pedras e metais preciosos;

IV - imóveis;

V - navios e aeronaves;

VI - veículos;

VII - móveis ou semoventes; e

VIII - direitos e ações.

Caso o imóvel rural venha a ser penhorado ou arrestado, na lavratura do termo ou auto de penhora, deverá ser observado, para efeito de avaliação, o Valor da Terra Nua declarado e deverá ser considerando informações sobre preços de terras, constantes de sistema a ser instituído pela secretaria da receita federal, e os dados de área total, área tributável e grau de utilização do imóvel, apurados em procedimentos de fiscalização.

A Fazenda Pública poderá, ouvido o INCRA, adjudicar, para fins fundiários, o imóvel rural penhorado, se a execução não for embargada ou se os embargos forem rejeitados. Nessa situação, o imóvel passará a integrar o patrimônio do INCRA, e a carta de adjudicação e o registro imobiliário serão expedidos em seu nome.

8.2 Incentivos Fiscais e Crédito Rural

A comprovação do recolhimento do ITR é condição indispensável para a concessão de incentivos fiscais e crédito rural, bem como constituição de contrapartidas ou garantias.

A comprovação relativa ao imóvel rural será correspondente aos últimos cinco exercícios, ressalvadas as hipóteses em que a exigibilidade esteja suspensa, ou em curso de cobrança executiva em que tenha sido efetivada a penhora.

Nesse sentido, importante exceção a essa regra é a concessão de financiamento ao amparo do programa nacional de fortalecimento da agricultura familiar – PRONAF, na qual é dispensada a comprovação de regularidade do recolhimento do imposto relativo ao imóvel rural.

8.3 Divida ativa – penhora ou arresto

Art. 11 - A penhora ou arresto de bens obedecerá à seguinte ordem:

I – dinheiro;

II - título da dívida pública, bem como título de crédito, que tenham cotação em bolsa;

III - pedras e metais preciosos;

IV – imóveis;

V - navios e aeronaves;

VI – veículos;

VII - móveis ou semoventes;

VIII - direitos e ações.

8.4 Incentivos Fiscais e Crédito Rural

Dispões o art. 20 da lei 9393/96 que:

Art. 20. A concessão de incentivos fiscais e de crédito rural, em todas as suas modalidades, bem como a constituição das respectivas contrapartidas ou garantias, ficam condicionadas à comprovação do recolhimento do ITR, relativo ao imóvel rural, correspondente aos últimos cinco exercícios, ressalvados os casos em que a exigibilidade do imposto esteja suspensa, ou em curso de cobrança executiva em que tenha sido efetivada a penhora.

8.4.1 Crédito Rural

O Sistema Nacional de Crédito Rural (SNCR) foi criado pela lei 4.595, de 31 de dezembro de 1964, e tem entre seus principais agentes os bancos e cooperativas de crédito. Os objetivos do crédito rural são:

estimular os investimentos rurais efetuados pelos produtores ou por suas cooperativas;
favorecer o oportuno e adequado custeio da produção e a comercialização de produtos agropecuários;
fortalecer o setor rural;
incentivar a introdução de métodos racionais no sistema de produção, visando ao aumento de produtividade, à melhoria do padrão de vida das populações rurais e à adequada utilização dos recursos naturais;
propiciar, pelo crédito fundiário, a aquisição e regularização de terras pelos pequenos produtores, posseiros e arrendatários e trabalhadores rurais;
desenvolver atividades florestais e pesqueiras;
estimular a geração de renda e o melhor uso da mão-de-obra na agricultura familiar.

Sendo assim, o proprietário que não tiver em dia com suas obrigações tributárias relativa ao ITR não poderá participar do Sistema Nacional de Crédito Rural.

Incentivos Fiscais

Conforme ensina Roque Carraza (apud FIORILLO, 2009, p. 58) “A concessão dos incentivos fiscais tem a finalidade precípua de estimular nos contribuintes determinados comportamentos considerados interessantes pela pessoa política do tributante”.

No cenário dos incentivos, as condutas desejadas são mais facilmente atingidas em razão da (a) falibilidade da repressão, pela via costumeira da sanção negativa – pena e (b) pela vantagem na adoção da conduta que o Estado valoriza e reputa mais conveniente. Esses incentivos a que se aduz são representados pelas isenções, imunidades, alíquotas zero ou reduzidas, redução na base de cálculo, bonificações, reduções, subsídios, subvenções etc.

Dois momentos dividem a classificação dos incentivos fiscais: o da despesa e o da receita pública.

Na Receita Pública têm-se: a isenção, o diferimento, a remissão e a anistia. Isenção é a “não-incidência qualificada, decorrente de lei ordinária, pois com ela sequer chega a nascer a relação jurídica tributária em razão da regra jurídica de neutralidade”, se dá por determinação legal, servindo como estímulo fiscal, a serviço de um política econômica e ambiental. No diferimento ocorre uma postergação do pagamento, pela ocorrência de um evento futuro, condicionado. A remissão e a anistia são enquadradas como incentivos fiscais, pois de alguma maneira afastam a norma jurídica da tributação e desoneram o contribuinte (TRENNEPOHL, 2008).

Na Despesa pública têm-se as subvenções, os créditos presumidos e os subsídios. As subvenções são doações, auxílios financeiros, pecuniários, concedidos pelo Estado àqueles que prestam serviço de interesse público e as principais são destinadas ao custeio e ao investimento, ou mesmo implantação de novas atividades em regiões menos desenvolvidas. O crédito presumido é uma técnica legislativa financeira, sendo, por vezes, um subsídio, uma subvenção ou uma redução da base de cálculo, opera-se principalmente, nos tributos não cumulativos, a exemplo do ICMS, do IPI, do PIS e da COFINS, como um valor adicional ao montante tributado. Os subsídios servem para promover uma atividade econômica, ou setores estratégicos da indústria, promovendo, por exemplo, no mercado nacional, o incentivo às exportações (TRENNEPOHL, 2008).

A Lei Complementar n°. 101/200 (Lei de Responsabilidade Fiscal), em seu art. 14, prevê que a concessão ou ampliação de incentivo ou benefício deverá demonstrar que não será afetada a receita e as metas de resultados fiscais, bem como que haverá medidas de compensação.

Vinhas Catão (apud TRENNEPOHL, 2008, p. 105), esclarece que duas premissas devem ser firmadas quanto aos incentivos fiscais:

A primeira delas é de que todo incentivo tem de ter um fundamento e ser conveniente à coletividade e não a uma ou outra pessoa, atendendo aos princípios constitucionais; a segunda é de que produza os efeitos desejados, em outros termos, sejam atendidos os objetivos pretendidos com os incentivos.

De fato, o ITR e os incentivos fiscais aplicados na tributação do ITR vêm servindo como instrumento muito importante para o combate a dois problemas clássicos relativos à terra, quais sejam: a função da social da propriedade e a proteção ao Meio Ambiente.

8.4.2 Função Social da propriedade

Dispõe nossa Constituição, em seu artigo 5, inciso XXIII, que: Art. 5, XXIII - a propriedade atenderá a sua função social.

Mais adiante, o artigo 186 dispõe sobre os requisitos para cumprir essa função, observemos:

Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:

I - aproveitamento racional e adequado;

II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;

III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho;

IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.

Por conseguinte, os incentivos fiscais trabalham no sentido de condicionar a atuação dos proprietários e demais pessoas físicas ou jurídicas responsáveis pela propriedade para por em prática estes requisitos.

Um dos métodos utilizados é a progressividade na aplicação da alíquota do ITR. A alíquota do imposto varia de 0,03% até 20% em função da área do imóvel e do grau de utilização. A alíquota cresce na medida em que diminui a proporção da área utilizada, em relação á área total do imóvel, de sorte que para um imóvel com área superior a 5.000 hectares, com até trinta por cento utilizado, o imposto tem alíquota de 20%.

É o que dispõe o artigo 153, § 4º, da Carta Magna: Art. 153, § 4º - O imposto previsto no inciso VI do caput: I - será progressivo e terá suas alíquotas fixadas de forma a desestimular a manutenção de propriedades improdutivas;

Por sua vez, o inciso II do mesmo parágrafo estabelece uma outra forma de promover o cumprimento da função social através de incentivos fiscais, vejamos: II - não incidirá sobre pequenas glebas rurais, definidas em lei, quando as explore o proprietário que não possua outro imóvel;

No combate às concentrações fundiárias e cumprimento da função social da propriedade, estabelece ainda o artigo 184 a desapropriação para fins de reforma agrária, e o art. 185 estabelece zona de imunidade à desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária, mesmo que a função social não esteja sendo observada, vejamos: Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social.

Art. 185. São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária:

I - a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra;

II - a propriedade produtiva.

Parágrafo único. A lei garantirá tratamento especial à propriedade produtiva e fixará normas para o cumprimento dos requisitos relativos a sua função social.

Desta forma, encontramos os imóveis imunes, que são os previstos na Constituição, mas também a legislação ordinária prevê a não tributação do ITR com o objetivos de desestimular as grandes propriedades. Os imóveis rurais imunes são:

1 A pequena gleba rural, desde que a explore o proprietário, titular do domínio útil ou possuidor a qualquer título que não possua outro imóvel rural ou urbano. É considerada pequena gleba rural o imóvel com área igual ou inferior a: 100 ha, se localizado em município compreendido na Amazônia Ocidental ou no Pantanal mato-grossense e sul-mato-grossense; 50 ha, se localizado em município compreendido no Polígono das Secas ou na Amazônia Ocidental; 30 ha, se localizado em qualquer outro município;

2 O imóvel rural pertencente à União, aos Estados, ao Distrito Federal ou aos Municípios;

3 O imóvel rural pertencente à autarquia ou fundação instituída e mantida pelo Poder Público;

4 e o imóvel rural pertencente à instituição de educação e de assistência social, sem fins lucrativos.

Já os imóveis rurais isentos do ITR são:

1 O imóvel rural compreendido em programa oficial de reforma agrária

2 O conjunto de imóveis rurais de um mesmo proprietário, titular do domínio útil ou possuidor a qualquer título, cujo somatório das áreas não ultrapasse os limites estabelecidos para a pequena gleba rural em cada região, desde que, cumulativamente, o proprietário, o titular do domínio útil ou o possuidor: o explore só ou com sua família, admitida ajuda eventual de terceiros e não possua imóvel urbano.

8.4.3 Proteção ao meio ambiente

A proteção ao meio ambiente nunca foi algo com que as pessoas se preocupassem, de sorte que nem mesmo o Direito estabelecia regras que mostrasse preocupação com a forma em que eram tratadas as propriedades, exceto os casos em que essas medidas eram interessantes para a pessoa do proprietário. De fato, nem sempre a propriedade era vista como é hoje. Toda essa preocupação com a função social da propriedade foi surgindo em decorrência do crescimento demográfico e desenvolvimento da tecnologia, que submeteu a terra a um acelerado processo de destruição. Como os níveis estavam crescendo de forma desproporcional à capacidade da natureza de recuperação, foi preciso repensar a forma com que utilizávamos as nossas propriedades e, durante todo o período em que essas políticas foram se desenvolvendo, o Direito era então chamado a cena para auxiliar nesse projeto.

De acordo com a legislação brasileira o conceito de meio ambiente encontra-se positivado no Art. 3° da Lei 6.938/81: “Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por: I – meio ambiente: o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química ou biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.” No entender de Paulo Affonso Leme Machado (apud FARIAS, 2006) esta lei trouxe um conceito abrangente, que se propaga à natureza como um todo de um modo interativo e integrativo. Dessa forma cada recurso ambiental deve ser considerado parte de um todo indivisível, onde interage continuamente e do qual dependente diretamente.

O meio ambiente pode ser classificado de forma didática em: patrimônio genético, meio ambiente cultural, meio ambiente artificial, meio ambiente do trabalho e meio ambiente natural. Os incentivos fiscais irão trabalhar de forma a proteger todos esses aspectos do meio ambiente.

Os princípios ambientais e os fundamentos sociais e econômicos são essenciais na proteção do meio ambiente, pois são eles que demonstram a necessidade de coibir o comportamento degradativo ambiental. E é a partir do conhecimento dessa necessidade, que se busca criar meios, no caso, tributos ambientais, para alcançar o meio ambiente equilibrado.

Diante de tantos problemas ambientais a comunidade internacional tomou diferentes iniciativas, dentre elas a criação de princípios gerais de direito ambiental, que devem ser implementados pelos Estados, através da sua positivação nas legislações domésticas, ou pela aplicação dos tribunais. Vários princípios surgiram a partir da Declaração de Estocolmo, porém os principais para o estudo desse trabalho são os princípios do poluidor-pagador, da precaução e da prevenção.

Princípio do poluidor-pagador:

Por esse princípio, Quanto maior for o investimento das empresas na proteção do meio ambiente, menor será a participação dos tributos na composição dos custos empresariais, ou seja, teriam incentivos fiscais para equiparar concorrência de produtos, “[...] readequando o custo marginal do bem ou serviço produzido dentro de parâmetros de preservação ambiental (os quais geralmente elevam seu valor), garantindo a competitividade de seus produtos no mercado, [...]” (SOUZA, 2009, p. 117).

8.4.4 Princípio da Precaução

O princípio da precaução deve ser utilizado quando houver incerteza científica sobre a plausividade da ocorrência de danos ambientais gravosos que tenham impacto significativo, sendo o ônus da viabilidade ambiental de quem se beneficiar com a implantação da atividade que criou o risco. A finalidade desse princípio é restringir a atividade desde que exista a menor possibilidade de um dano futuro, consistindo em evitar que as medidas de proteção sejam adiadas por falta da certeza dos eventuais danos ambientais.

8.4.5 Princípio da Prevenção

“A prevenção é a forma de antecipar-se aos processo de degradação ambiental, mediante adoção de políticas de gerenciamento e de proteção dos recursos naturais” (SAMPAIO, 2003, p. 70). É aquele em que se constata, previamente, a dificuldade ou a impossibilidade da reparação ambiental, ou seja, consumado o dano ambiental, sua reparação é sempre incerta ou excessivamente onerosa. A razão maior é a necessidade da cessação imediata de algumas atividades, potencialmente poluidoras dada a incerteza dos resultados do dano para o meio ambiente.

Por isso este é um tributo que vem sendo amplamente utilizado. Assim é que a lei federal que o disciplina (Lei n°. 9.393/96, com alteração da MP n°. 2.166-67/2001), não inclui, no cômputo da base de cálculo do ITR, as áreas de preservação permanente, reserva legal, reserva particular do patrimônio natural, servidão florestal, áreas comprovadamente imprestáveis para a atividade rural, declaradas de interesse ecológico para a proteção dos ecossistemas mediante ato do órgão competente, federal ou estadual. Assim é que o ITR configura claro tributo afetado à proteção de bens ambientais, seja em sua feição direcionada à tutela das cidades e mais especificamente ao cumprimento da chamada função social das cidades, seja, em sua feição direcionada à proteção e à preservação do chamado meio ambiente natural” (FIORILLO, 2009, p.102).

No Brasil a tributação ambiental e os incentivos fiscais já estão sendo utilizados para proteger o meio ambiente em todas as suas formas, em âmbito federal estadual e municipal, por meio de todos os tipos de tributo, não somente o ITR. Contudo, nota-se ainda a preponderância do caráter arrecadatório e a incompatibilidade do sistema atual com os novos parâmetros de incentivo e precaução, sendo necessária a realização de reformas constitucionais e tributárias para o alcance de tal propósito.